社会资本推进生态修复的国际实践经验与启示

张丽佳　翟紫含　周妍　刘旭峰

摘 要：当前我国生态修复资金投入总体不足，且以政府投入为主。政府投入模式面临财政赤字和政府债务负担约束。为了减轻政府财政压力，充分发挥社会资本在生态修复工作中的作用，有必要建立社會资本参与生态修复的长效机制。本文选取发达国家吸引社会资本投入与生态修复的典型案例，从社会资本投入生态修复的驱动力和收益途径角度，分析其主要做法和经验，从强化法律约束、完善产权制度、加大投融资政策供给等角度提出完善社会资本投入生态修复机制的建议。

关键词：生态修复;社会资本;国际经验;启示

中图分类号：X171.1      文献标志码：A      文章编号：1672-5603（2022）01-23-05

International Practical Experience and Enlightenment for Social Capital Participation in Ecological Restoration

ZHANG LijiaZHAI Zihan ZHUO Yan LIU Xufeng

（1. Land Consolidation and Rehabilitation Center，Ministry of Natural Resoures，Beijing 100035; 2. Institute of Land Reclamation and Ecological Restoration， China University of Mining and Technology（Beijing）， Beijing 100083; 3. Hunan Vocational College of Engineering， Changsha Hunan  410151）

Abstract： At present， the overall investment of ecological restoration funds in China is insufficient. and the main  investment comes from government. The government investment model faces the constraints of fiscal deficit and government debt burden. In order to reduce the financial pressure of the government and give full play to the role of social capital in ecological restoration， it is necessary to establish a long-term mechanism for social capital to participate in ecological restoration.In this paper， selected the typical cases of developed countries was to attract social capital investment and ecological restoration， its main practices and experience were analgled from the perspective of driving force and income path of social capital investment in ecological restoration.some suggestions were put forward to improve the ecological restoration mechanism of social capital investment from the perspectives of strengthening legal constraints， improving the property right system and increasing the supply of investment and financing policies.

Keywords： ecological restoration; social capital participation; international experience; enlightenment

随着经济全球化逐步加深，人类物质生活水平不断提升。但是，这一过程伴随着对自然的过度索取，由此产生一系列生态环境问题，因此，协调生态环境与经济发展之间的关系逐渐成为世界共同的主题。党的十八大把生态文明建设提升到前所未有的高度，将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设全过程，赋予生态文明建设战略意义。生态修复是生态文明建设的实现途径和重要内容，在改善或治理生态环境、改变人类生存方式和生活方式、促进人与自然和谐共处等方面发挥积极作用。作为投资高、周期长、见效慢的资金密集型行业，生态修复行业严重依赖财政资金投入，或因资金不足导致项目连续性和修复效果难以保证。

生态修复事业迫切需要建设社会资本投入的长效机制 [1]。与国内相比，发达国家生态修复市场发育较早，有关法规政策制度教健全，社会资本参与生态修复受政府监管，生态修复市场成熟度较高。美国、德国、澳大利亚、日本、瑞士等发达国家在社会资本投入机制建设方面积累了丰富的经验[2]。我国生态修复工作总体处于起步阶段，在整合政府资金前提下，吸引社会资本推进生态修复能够一定程度缓解政府资金投入压力。总结发达国家在生态修复方面采取的政府监管、遵循市场规律推动生态修复工作的经验，对我国在生态修复工作中正确处理政府与市场间的关系，制定合理的生态修复市场化政策具有重大借鉴意义。gzslib202204021113

1 吸引社会资本推动生态修复的政策背景

新时期生态修复的市场化运行机制能为生态修复增添活力，为生态文明制度建设开辟新的路径[3] 。党的十九大进一步明确经济体制改革必须完善产权制度和要素市场化配置，实现产权有激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的总体要求[4]。因此，处理好政府和市场的关系是加快完善社会主义市场经济体制的核心问题[3]。正确处理生态修复工作中政府与市场的关系，吸引社会资本解决生态修复问题，能够将市场提供产业变迁动力与政府引领产业变迁方向相结合，将市场激励自由竞争与政府加强监管优化服务相结合，让生态修复在健康的制度保障和政策环境中不断成长[5]。

当前，在矿山生态修复领域，以目前矿山土地复垦100～200元/m²的综合投资测算，全部200万公顷的受破坏矿区土地要修复，将带动上万亿元规模的总体投入，市场空间十分巨大。在生物多样性保护领域，联合国开发计划署指出，据估算，为维护生物多样性，全世界每年需要8 240亿美元的资金，而目前的投资只有1 240亿美元，存在着接近7 000亿美元的缺口。“十三五”期间，中央财政累计安排生态保护修复相关转移支付资金8 779亿元人民币。据自然资源部官方报道，近年来生态保护修复有关专项资金主要用于环境污染治理及相关保护修复，而用于国土空间生态修复的资金不足两成，地方财政投入更是不足，难以支撑当前复杂繁重的生态保护修复任务。2021年，国务院办公厅印发了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，为社会资本参与生态修复的政策支持、回报路径指明了方向。

2 国际经验

由于国家体制的不同，国际上，各国采取不同方式吸引社会资本推进生态修复工作。根据法律约束的不同，政策机制的设计差异，社会资本投入生态修复的途径和方式多样，笔者通过总结分析，选取典型的4类社会资本投入模式，对不同模式的政策规制、市场需求、交易双方、具体规则及后续监管等情况进行梳理。

2.1 监管驱动型——有责任主体的社会资本投入生态修复模式

政府对特殊保护修复对象（如湿地、森林或生物多样性等）往往采取强制性红线管控要求，明确损害补偿原则，并对生态修复责任主体开展有力监管措施。政府的这些主动管控行为，为第三方社会资本对生态修复的投入与产出创造了先决条件。一方面为补偿义务人提供了更专业、科学和便捷的生态补偿方式，另一方面让参与生态修复的第三方社会资本主体（可以是政府、机构、非营利性组织、个人或个人与政府共同参与等） 在生态修复过程中“有利可图”。因此，监管驱动型的社会资本参与生态修复运行方式实现了政府监管、社会资本投入与盈利、义务人履行生态补偿义务的多重目标，达到了多方的平衡与共赢。国外比较具有代表性的案例有美国湿地银行、德国生态补偿、澳大利亚生物多样性保护计划等模式[6-9]。

对于美国湿地银行，政府确定的管理目标——严格执行法律规定和湿地“零净损失”是各方积极开展湿地保护修复活动的前提。在政府监管下，湿地缓解银行发起者是真正的社会资本投入方，他们购买或租赁湿地，专业化、科学地实施湿地保护修复工程，并得到政府批准取得可售卖的信用额度。开发商愿意通过支付费用的方式，将湿地的维护和管理责任转移给湿地银行，节约维护管理的资金成本。湿地银行发起者从中获取利润，并不断提升湿地保护的科学化水平和效率[10]。德国生态补偿制度[11-12]是在联邦和各州法律的监管下，生态补偿制度的实施与严格监管成为社会资本进入生态补偿市场的驱动力。严格的空间管控要求创造了基于补偿空间需求的生态价值分交易需求，形成了生态价值分买卖的交易市场，促进了多方参与生态补偿，多方受益的利好局面。在澳大利亚生物多样性保护计划中，在强有力的监管驱动下，社会资本通过生态银行建设、提升生物多样性储备，或获取保护信用等方式，参与区域生态修复，同时获得投资回投。

2.2 政府采购驱动型——绩效支付促进社会资本投入生态修复模式

绩效支付（pay for success）是一种通过绩效合同来实现社会与环境成效的政府采购方式。该类项目允许国家、州和地方政府与第三方服务提供商合作，按項目成效进行合同付款。中标企业利用自有资金先行开展修复工作，包括项目选址、规划、设计、许可申请、工程建设和生态修复等各个方面。只有当项目达到了合同约定的预期的、可量化的生态修复成效后，政府才会向服务提供商或为项目提供资金的投资方付款。如果未能按期实现合同约定的成效，企业则无法得到政府的合同款。

绩效支付适用于政府长期财力支撑生态修复活动。对这样的责任主体，在生态修复项目中采用绩效支付机制有多方面益处：一是绩效风险从政府转移给社会资本垫资方（可能是土地所有者、服务提供商或私人投资者），缓解政府短期资金压力，促进修复活动及时开展。二是以成效而非产出作为衡量标准。与传统的“人财物”投入付款的合同或执行效果难以预估衡量的拨款项目相比，政府采购驱动型的成效目标通常可量化，有助于监测生态修复工作。三是降低成本、提高成效。与政府机构相比，社会资本通常可以更快地确定目标和设计项目，找到土地并以更低的价格购置或租赁土地，并尽快恢复这些目标地块。此外，绩效支付对实施主体——社会资本服务提供商（生态修复企业）的资金、技术资源和能力提出了较高要求，因为这是决定能否获得支付款项的关键因素。因此，绩效支付的优势不仅在于提高财政资金使用效率，而且有助于催生服务提供商动力，提高项目交付速度和质量，推动生态修复专业机构走创新发展的道路。

2.3 资本融合驱动型——基于绿色基金的社会资本投入生态修复模式

绿色基金是针对于生态保护修复、低碳循环经济发展和生态环境优化等专门设立的投资基金，通过政府引导或社会资本自发投资设立，通过规范化、科学化、一体化运作，实现专业化管理和运营。通常，项目通过招标等方式，或专门成立一体化运营管理公司，开展全流程的基金发起、使用、监管等项目运作，能够最大限度实现资金高效聚集。国际上，针对不同目标，各国设定种类多样的绿色基金，以满足不同的绿色项目融资需求。通过集合不同融资手段和工具，还能形成不同的融资组合来降低绿色项目的融资成本及风险，间接提升社会资本使用效率和聚合效应。如墨西哥沿岸修复的信托基金、日本的环境基金等通过政府发起方式吸引社会资本投入生态修复，在自然保护和修复森林/树木/草种植保护、防治荒漠化、农业等环境保护活动中发挥了积极作用，助推了生态系统保护和修复。gzslib202204021113

2.4 生态溢价驱动型——基于绿色认证的社会资本投入生态修复模式

制定科学完善的认证制度，健全认证标准，充分体现生态价值并将其转化为有效经济价值，是社会资本投入生态修复的强大驱动力。资本逐利性在多方约束下得以实现。基于绿色认证的制度设计，能够将各方主体的利益和环境、管理因素充分协调统一。典型的案例如瑞士“绿色水电”认证制度。将“绿色水电”作为处理河流生态和水电生产关系的起点，把整个国家建设成欧洲电网调峰的“蓄电池”。瑞士“绿色水电”认证提高了电力产品附加值，社会资本投入方通过溢价销售实现生态产品价值。该种模式能够成功运作的关键在于各方认可的认证制度和相关的认证标准、监测监管体系的建立。只有水电站主体、“绿色水电”标志认证方以及消费者三方都认可该制度且严格遵照执行，消费者愿意并且为绿色电力支付的溢价才能成功应用于当地河流生态系统的生态修复，这一完全市场化的行为得以有效运转。

3 启示与建议

长远来看，激发社会资本内生动力投入生态修复及后续产业发展，这是释放政府投资和监管压力，保证能源资源可持续利用，提高资金使用效率，惠及人类福祉的有益举措。针对我国强制性用途管制约束有待加强、基于成效评价的绩效支付机制有待完善、生态修复市场化机制和手段仍需不断探索等问题，提出以下建议。

3.1 建立完善国土空间规划体系

建立科学完善的国土空间规划体系，是强制性约束条件下推动生态修复的有效政策保障。应建立完善国土空间规划目标体系，合理制定生态修复专项规划，强化约束机制，充分发挥政府作用，合理确定重点生态功能区和重要生态系统的保护修复长期、中期以及短期目标，并制定相应的行动计划或修复规划等。应在充分考虑生态系统的自然属性、多方利益相关者的利益诉求、生态系统之间的关联性和复合性等特点基础上，从景观尺度、工程尺度、场地尺度等不同层面递进考量，不同生态系统之间及基于时空角度的耦合机制，支撑综合性管理规划的制定与实施。此外，将该类强制性生态修复义务与地方政府绩效考核、领导干部任免和离任考核等进行有效挂钩，逐渐改变政府片面追求经济增长的惯性发展模式。

3.2 充分发挥绩效支付制度的作用

长期以来，对属中央、地方政府事权的生态修复任务，政府财政资金压力大，管理任务重，保护修复效果也不尽如人意。吸引社会资本通过支付、考核、回报方式參与生态修复、收回成本、获取盈利，能够在贯彻政府保护修复科学目标的前提下，解决政府短期资金压力问题，缓解政府行政成本，发挥市场效率优势，实现生态修复目标。经美国等国家实践，可知该方式同时能够大幅度降低成本，不断提升和优化生态修复标准，值得推广和借鉴。

3.3 探索设立生态保护修复专项基金

在党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”要求下，加强全社会对生态修复的关注和投入成为时代必然。生态修复涉及范围广、所需时间长、资金压力巨大。结合我国经济体制特点，可先行探索设立政府引导类基金，通过专业化的投资、运营、管理模式，实现“山水林田湖草沙”一体化保护和修复。政府与基金共同出资，能够提升社会资本投入的积极性，利用政府信用提升社会资本信心，采用基金专业化运营管理模式，能够充分借鉴成熟的管理经验，提升资金效率和修复效率，达到多方共赢的效果。

3.4 持续推进生态产品价值实现试点推广与宣传

充分借鉴美国湿地银行、德国生态补偿、澳大利亚生物多样性保护计划等经验，在经济较发达地区，考虑人民对美好生活环境需求的紧迫度，推广绿色产品认证、营销推广等，提高公众意识，提升生态产品消费水平，让“资本”走出去，促进资源环境保护与发展协调统一;在经济欠发达地区，鼓励产业升级和技术引进等，充分发挥地区资源优势或环境优势，把“资本”引进来，推动产业链条中生态价值的显现。经过近些年不同部门开展的生态产品价值实现机制试点经验，考虑不同地区之间的经济发展水平、社会经济要素等现实条件，探索并推广浙江、重庆、福建等不同区位、不同发展阶段地区差异性政策制度、运行模式和特点，总结一般性成功经验或待解决的瓶颈问题，为下一步推动生态修复工作与市场、资本的对接奠定基础。

4 结语

有为政府和有效市场充分结合，才能实现社会的公平、效率兼顾，推动资源要素配置达到最优。在生态保护修复投资缺口大、财政投入增长空间有限的现实背景下，迫切需要建立完善的市场化制度，吸纳优质社会资本，实现资金高效利用和生态环境保护的共赢。本文总结了各国开展社会资本投入生保护修复的不同模式，从政府监管、绩效支付、引导建立基金、绿色认证等案例中总结经验，为我国生态文明建设制度下的生态保护修复行业发展提供了良好借鉴。社会资本在规范的管制框架内参与生态保护修复，能够促进市场的良性运转，提升资金的使用效率，带动建立市场化方式推进生态保护修复的长效机制。

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