破产债权审核确认制度的修订与完善略论
——兼评《破产法》第五十七条、五十八条之规定

|饶景丽 孔红 朱凤春

破产债权从程序上讲是依破产程序申报并依破产程序受偿的财产请求权，从实体上讲则是破产程序开始前成立的对债务人享有的债权。破产债权的审查、核查和确认不仅关涉债权人的实体权益和程序参与权，而且影响整个破产清算或重整、和解的进程。我国现行《破产法》第五十七条规定了管理人对申报的债权进行审查并编制债权表；第五十八条则规定了第一次债权人会议对管理人编制的债权表进行核查，债权人、债务人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。但对管理人是否破产债权的调查人，其债权审查中可否进行破产债权的调查、如何调查，债权审查中应否执行统一的债权认定标准规范，疑难复杂的债权如何审查等则规定得过于原则或未作规定。对债权人会议核查债权的方式及核查期间、如何通过核查对管理人审查认定债权实施监督等缺乏具体规定，使得法律赋予该机构的债权核查常常流于形式。对法院确认债权的裁定究竟为程序性裁定还是实体性裁定、是否与生效判决有同等效力认识不一，以致产生实务中的矛盾，既影响了破产程序的效率，又削弱了法院裁定的权威性。故有必要在《破产法》修订之际对这一制度进行检视，并通过立法加以修改完善。本文试以我国破产债权审核（包括审查和核查）与确认制度的现状为基础，检视现行法律制度的缺陷和局限性，并从立法视角提出修订和完善破产债权审核与确认制度的初步构想，以期对完善我国破产法律制度有所裨益。

一、破产债权审核与确认制度之现状

破产债权是指破产程序开始前成立的、依法申报并获得确认的，债务人进入破产清算程序之后有权参与分配的债权。破产债权源于普通民事权利，是普通的合同、侵权行为、无因管理、不当得利及其他法律原因形成的民事债权在债务人破产时转化而来的权利。破产债权具有下列特殊性：（1）债权行使的相对人是已陷入破产境地的债务人（在破产宣告后称破产人）；（2）破产债权的范围原则上以无财产担保债权为限，有财产担保债权在受偿顺序上优先于无财产担保债权；（3）破产债权的客体是破产财产，即破产人所有的应当依破产程序变价后分配给破产债权人的全部财产；（4）破产债权的行使程序上，应受破产程序的约束，即债权人应在规定期限内申报债权，经审查确认后从破产管理人处接受破产分配而获得受偿。一般的，破产债权都是以一定比例受偿。破产程序终结后，未受偿部分因债务人免责而丧失请求权。

基于以上破产债权的特殊性，我国《破产法》第五十七条规定“管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。债权表和债权申报材料由管理人保存，供利害关系人查阅”、第五十八条规定“依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼”，这就是我国现行破产债权审核（包含审查、核查）确认法律制度的基本框架和由来。

债权人进行了债权申报后，并不意味着其当然地取得破产债权人的身份并享有破产债权，其申报的债权是否存在、是何种性质的债权、债权的数额多少等，须经特定的机构审核、调查后才能确定。考察当今世界各国破产立法例，各国都规定了破产债权的调查（相当于我国破产债权的审查、核查)制度，包括确定债权调查权人、调查日期、调查形式、调查对象及调查结果等。在债权调查人主体上主要有法院制、债权人代表和法官监督人制、债权人会议制三种立法例。在债权确认方式上，则主要有自动确认与异议债权法院确认模式、破产受托人确认与异议债权法院确认模式、法院确认模式以及我国《破产法》采用的异议确认和无异议确认两种方式的独特模式。

根据《破产法》第五十七条、第五十八条规定，我国现阶段破产程序中债权人债权申报后，对其审核和确认的程序可归结为三个主体、三个职权、三个阶段，即首先由管理人对申报的债权进行审查，得出初步的认可与否的审查意见并编制债权表；其次是将管理人初步审查并编制的债权表交由债权人会议（通常为第一次债权人会议）进行核查，核查的方式为查阅债权表和申报债权的证明材料，无异议的则予通过（有异议的由异议人提起诉讼）；再次是对经债权人会议核查通过的、债务人、债权人对债权表记载的债权均无异议的债权，由人民法院裁定确认。确认后的债权表具有法律效力，债权人可依据债权表确认的债权性质和数额在破产财产变价分配中行使相应的请求权。

二、我国现行破产债权审核确认制度之缺陷检视

我国现行《破产法》规定的债权审核与确认制度较之于1986年12月制订的《企业破产法（试行）》在债权审核与确认权的配置上有了明显进步，实现了债权的最终确认权由债权人会议回归于法院，使得债权人会议对破产债权不再享有审查确认权。此外，现行《破产法》还规定将有争议债权、利害关系人异议债权通过提起债权确认诉讼的方式予以解决。从比较法角度来看，《破产法》的上述规定符合当今世界各国，尤其是多数大陆法系国家破产法中有关债权审查与确认的制度规定，体现了我国破产立法的与时俱进。但从《破产法》自2007年6月施行以来的实践和实务来看，因《破产法》第五十七条、第五十八条规定的过于原则、笼统以及部分规定的不合理性，也带来了破产实务中的系列问题，显露出我国现行破产债权审核确认制度的缺陷和局限性。笔者试从管理人、债权人会议、法院三个相关主体在破产债权审查、核查、确认方面存在的问题作一分析。

（一）管理人审查破产债权中存在的问题

1.管理人是否债权调查人，其审查债权应作形式审查还是实质审查尚不明晰。《破产法》未明确管理人为债权调查人，仅于第五十七条第一款赋予其对申报债权进行审查的职责。对申报债权的形式审查包括审查债权申报人的身份证明文件、申报的债务人是否为破产案件中的债务人即破产企业，申报的权利种类和性质等。实质审查则包括根据形式审查的结果，结合申报人提交的证据材料，从合同、侵权行为、无因管理、不当得利及其他法律原因等债的发生原因分类上，综合审查债权是否成立、债权的性质、数额、有无财产担保等方面进行审查。我国《破产法》未明确管理人对债权的审查是作形式审查还是实质审查，是导致债权审查中宽严失度、尺度不一的重要原因。

2.管理人审查债权能否职权调查及听证调查缺乏统一规定。破产实务中，管理人审查债权如同人民法院审理民商案件一样，并不乏遇到证据材料繁冗、事实争议较大、疑难复杂的债权申报。为了准确审查并认定债权人申报的债权，管理人能否对债权人、债务人及知道案件情况的人（含自然人、法人、其他组织等）进行调查、询问以及认为必要时召开听证会听取债权人、债务人双方的陈述及辩论、并通知证人到会作证、接受当事人的质询，法律对此未作明确规定。

3.管理人审查债权应否执行债权认定的标准规范，以统一认定的尺度。破产管理人实务表明，由于债权审查工作中债权认定标准规范的缺失，造成类似于法院及仲裁机构审理案件中出现的“同案不同判”的情形屡见不鲜。

4.对管理人审查债权的职权职能认识上存在错乱。管理人是破产程序最有力的推动者和执行者，《破产法》赋予管理人以债权审查权，最高法院破产法解释三还规定了异议债权人对债权表记载的债权有异议应先由管理人解释或调整的诉讼前置程序处理权。这些规定都表明管理人对债权的审查虽不具有最终确认权，但有初步的认定权。但理论界及实务界，仍有观点认为管理人不应享有对破产债权的审查与确认权；其认为上述债权审查确认权应归属于人民法院。

（2）债权人会议核查破产债权中存在的问题

1.法律未规定债权人会议核查债权的方式和期限，不便于该机构实际行使法律赋予的权利并妨碍对债权有异议的当事人提起债权确认的诉讼。《破产法》第五十八条仅规定管理人编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。但核查的方式是仅限于查阅债权表以及债权人申报债权的证明材料，对有疑问的债权或复杂债权是否可以询问债权人、管理人，是否可组织债权人进行分组讨论、协商；核查后对需提出异议的债权是由各债权人提出还是债权人会议这个机构提出均未详细规定，从而不便于债权人会议充分、正当行使债权核查权。此外，最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）（以下简称破产法解释三）第八条规定，债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，应当说明理由和法律依据。经管理人解释或调整后，异议人仍然不服的，或者管理人不予解释或调整的，异议人应当在债权人会议核查结束后十五日内向人民法院提债权确认的诉讼。因《破产法》未规定债权人会议核查债权的具体期间，债权核查结束期间的不确定，给法院及当事人带来了异议人的起诉是否超过法律规定的十五日的期限、十五日的起始日期如何确定的困惑，妨碍异议人提起债权确认的诉讼以及人民法院审查是否因逾期起诉而驳回异议人的起诉。

2.破产债权的确认与否不适宜由债权人会议以表决方式进行。债权人会议毕竟只是债权人自治的意思表示机关，没有调查他人债权的职权，其工作机制的多数决原则也可能造成对其他债权人不公平的嫌疑。债权人会议行使权利的方式是表决通过或不通过某项方案，而对破产债权的核查，包括某债权人债权是否存在、其债权的性质（是否优先权债权、是何种优先权债权等）、债权的具体数额的确定属于事实判断问题，并非价值判断问题，故不适宜由债权人会议以表决的形式议决处理。

3.以债权人会议方式核查债权常常流于形式，起不到实质核查的效果。第一次债权人会议及嗣后的债权人会议上，常常因会议议程排满等原因，时间上不允许债权人会议对众多债权人债权进行仔细核查和认真甄别，况且债权核查涉及事实判断和法律判断，需要核查人具有一定的法律素养和执业经验，以区区一次会议核查众多债权人的债权则难免不流于形式，难以起到对债权实质性核查的目的和效果。

4.让债权人会议核查债权易造成多数债权人出于利已目的、滥用核查权形成“多数决压榨”，使核查结果失去公正性。正如有学者在其论著中所表述的那样：债权人会议以表决为其主要的议决方式，假如大多数债权人要合力排除个别申报人的债权或者试图减少其债权数额甚至否认其债权的担保性质，那么他们就可以借助债权人会议表决的方式来达到目的。

（三）法院确认破产债权中存在的问题

1.对《破产法》第五十八条中的法院裁定是程序性裁定还是兼具解决实体问题的裁定争论较大。根据民事诉讼理论，裁定用于解决诉讼程序上的事项，一般不用于解决实体争议，但破产程序中的裁定有例外。如我国现行《破产法》实施前，债权人对破产清算组审查确认的债权有异议的，就债权是否成立、债权的性质、数额等均由破产受理法院作出裁定且一裁终局、当事人不得上诉。故当时的法院裁定实际上是实体性裁定而非程序意义上的裁定。由上述第五十八条中的法院裁定是程序性裁定还是实体性裁定带来的争议问题是：一种观点认为，一债会召开前法院即应根据管理人编制的债权表对申报债权作出裁定，以确认当事人对破产程序的参加权利及其所代表的债权额。因此异议人只有对法院债权确认或不确认的裁定不服，才可向法院提起债权确认的诉讼。该观点使得第五十八中的法院裁定有了提起债权确认诉讼的前置程序的性质。另一种观点认为，《破产法》明定债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定，故法院裁定是对无争议债权的司法确认，具有实体判决、终审判决性质；对债权表记载有争议的债权则应通过债权确认诉讼予以解决。因此认为这里的法院裁定是兼具程序性、实体性的裁定。

2.对异议债权未明确异议人提起诉讼的期间及超过法定期间不起诉的后果，易造成破产程序的拖延，影响破产推进的效率。如前述理由，最高法院破产法解释三虽对《破产法》第五十八条中异议人提起诉讼的期间的缺陷进行了弥补，但法律及司法解释均未明确异议人逾期不起诉，是否丧失了债权异议权及提起债权确认诉讼的权利、是否对债权表登记债权的确认等法律后果未作规定，由此带来破产债权确认的拖延，影响了整个破产程序的推进。

3.无异议的裁定确认与异议人起诉的判决易产生结果上的冲突，削弱法院裁定的司法权威性。举例如：债权人王某常年在外地从事工程施工，未能参加某破产企业的第一次债权人会议。此前管理人对其申报债权已经审查作出审查意见（对其申报债权额部分认定、部分未认定），并向其邮寄了“债权认定通知书”，告知其如对审查结论有异议，可在规定期间内向受理破产的人民法院提起债权确认的诉讼。王某一直未提出异议亦未向法院提起诉讼。第一次债权人会议后，管理人就无异议债权申请人民法院作出确认债权表所列债权的裁定，法院据此作出了裁定，确认了含王某债权在内的多家债权。然而破产财产变价处置后不久，管理人收到法院的传票，通知开庭审理王某为原告的债权确认的诉讼案。法院经审理后作出了与管理人“债权认定通知书”数额不一致的民事判决，从而推翻了此前已作出的含王某债权在内的债权确认裁定书，管理人只能按在后的民事判决认定王某的债权数额。

三、破产债权审核确认制度修订与完善的建议及理由

鉴于前述我国现行《破产法》有关债权审核确认制度施行中存在的缺陷和问题，笔者提出对我国《破产法》有关债权审核确认条款进行修改完善的立法建议如下：

（一）关于管理人审查债权制度之修订

1.建议《破产法》在其债权审核相关条款中增加以下内容：管理人为破产债权的调查人。管理人对破产债权除进行形式审查外，应就债权是否成立、数额多少、有无优先权及是何种优先权、是否超过诉讼时效期间等进行实质审查，并提出审查意见、编制债权表，供债权人、债务人、债务人职工及其他利害关系人查阅。

修改理由为：其一，对破产债权的调查并明确债权调查人是当今各国破产立法的通例，我国破产立法也应尽早弥补这一法律漏洞。破产法学理上认为债权人会议只是债权人自治的意思表示机关，没有调查他人债权的职能，且其工作机制的多数决原则也可能造成对其他债权人的不公平。法院作为债权调查人虽是理想的选择，但立足于我国法院案多人少、司法资源有限、众多的破产债权不可能依赖法院和法官完成调查的实际情况，合理的制度安排是由破产管理人担任债权调查人，由《破产法》予以明确。其二，立法明确管理人对破产债权审查的实质性审查原则，有利于管理人更好地履行担负的工作职责、激发管理人的责任担当；也有利于统一债权审查的尺度规范。

2.建议《破产法》第五十七条增加下列内容：管理人对申报的债权应核实据以申报的证明材料，认为有必要时应主动调查、收集相关证据，并可视情申请人民法院签发调查令或直接申请人民法院调查核实相关争议事实。管理人对申报的疑难复杂、社会影响及争议较大的债权，可依法通知债权申报人、债务人到达指定地点（场所）进行听证，债权申报人、债务人申请证人到场作证的，管理人可予准许，并组织债权申报人、债务人对证人进行询问、质证。管理人应全面、客观地审核债权申报人提交的证据，依据证据规则和日常生活经验，对申报人提交证据独立进行判断，综合作出债权审查认定意见。

修改理由为：对债权“审查”应理解为对债权的调查，而“核查”则属于对管理人债权调查工作的监督，因此管理人债权审查过程中具有调查权应为管理人职权的题中应有之义。再从比较法考察角度看，债权调查人即使是在采取“法院制”的德国、日本，也并不否认破产管理人的债权调查权，通常由管理人先行调查，而后由法院作出审查确认。

3.建议《破产法》在其债权审核相关条款中增加下列内容：管理人在审查债权过程中，应严格依照合同、侵权行为、无因管理、不当得利及其他法律原因形成的民事债权的标准规范进行债权审查认定，各类债权的审查认定标准规范由最高人民法院另行制订。

修改理由为：实务中管理人在审查认定债权过程中存在宽严失度、尺度不一的问题，制订统一的债权审查认定标准规范，有助于统一债权审查认定的标准和尺度，避免出现债权确认中的“同案不同判”现象。

（二）关于债权人会议核查债权制度之修订

1.建议将《破产法》第五十八条第一款修改为“依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交债权人会议决定设立的债权人委员会核查，未设立债权人委员会的可提交债权人会议委托的律师事务所、会计师事务所、清算事务所或其他专业机构核查”。

修改理由为：债权人会议是非常设机构，不能以频繁召开会议的形式审核债权。故适宜由其选举设立的债权人委员会担纲此责任；对于未设立债权人委员会的破产企业，则宜由债权人会议委托社会中介机构、专业机构担任债权核查人。

2.建议《破产法》第五十八条增加下列内容“债权人委员会或未设立债权人委员会、由债权人会议委托的社会中介机构、专业机构核查债权的，应当于第一次债权人会议结束后三十日内核查完毕。债权人委员会或受债权人会议委托的社会中介机构、专业机构应就管理人编制的债权表中有异议的债权提出书面异议意见，说明理由和法律依据。经管理人解释或调整债权后，债权人委员会或受托社会中介机构、专业机构仍不服的，可以债权人委员会或债权人会议推举的债权人代表的名义、也可以个别债权人的名义，于本法规定的债权核查期满之日起十五日内向人民法院提起债权确认的诉讼”。

修改理由为：其一，债权人会议核查债权的期间不明确，既不便于法院审查受理债权异议人提起债权确认之诉，又不便于异议人行使诉讼权利，还影响到破产案件的整体推进进程。其二，应明确债权人会议核查债权的结果的表现形式为提出书面异议，对书面异议应先行经管理人解释或调整这一前置程序处理，经管理人解释或调整仍不服的方可向法院提起债权确认的诉讼。其三，债权人委员会作为存在于破产程序终结前的机构可作为适格主体提起债权确认诉讼；而债权人会议因是非常设机构，闭会期间其主体资格即不复存在，故适宜规定为由其推举的债权人代表提起债权确认的诉讼。

（三）关于法院确认债权制度之修订

1.建议将《破产法》第五十八条第二款修改为：“债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。经人民法院裁定确认的登记于债权表的债权具有与生效民事判决同样的效力。债务人、债权人、其他利害关系人如对人民法院裁定确认的登记于债权表的债权有异议且有充分事实证据的，应当通过提起审判监督程序处理。”

修改理由为：从比较法角度，借鉴《德国破产法》及《日本破产法》对记载于破产债权表的债权确定内容的规定，我国《破产法》修改中应确立法院对登记于债权表的债权确认所作裁定是解决破产中实体争议的裁定，一经作出具有与生效民事判决同等的法律效力。基于生效裁判的既判力，当事人不得就此另行提起债权确认诉讼，非经法定程序亦不得擅自变更法院裁定的内容，从而维护生效裁判的权威性、严肃性，并终结长期以来理论和实务界对此种裁定究竟为实体性裁定还是程序性裁定的纷争。

2.建议《破产法》在其债权审核相关条款中增加下列内容：“债权人、债务人对债权表记载的债权有异议经管理人解释或调整债权后，仍然不服的，或者管理人不予解释或调整的，可于本法规定的债权核查期满之日起十五日内向人民法院提起债权确认的诉讼。逾期不提起债权确认诉讼的，视为放弃对债权表记载的债权的异议权。债权人委员会或受托社会中介机构、专业机构在核查债权中对债权表记载的债权有异议、应由债权人委员会或债权人会议推举的债权人代表提起债权确认诉讼，逾期不提起债权确认诉讼的，亦按上述规定处理。”

修改理由为：首先是将最高法院破产法解释三第八条关于破产债权确认诉讼的规定吸收进《破产法》中来，明确提起破产债权确认诉讼需经管理人解释或调整债权这一前置程序，经管理人解释或调整处理后仍然不服的，方可向法院提起诉讼，从而减轻法院审判工作压力、节约有限的司法资源、提高破产程序的效率。其次是通过立法明确债权异议人对债权表记载的债权有异议但逾期不起诉的法律后果，从而督促债权异议人及时行使提起诉讼的权利，避免因诉讼拖延影响整个破产程序的推进。

四、结语

社会主义市场经济本质上是法治经济，没有健全的市场经济法律制度，就不可能建立完善的市场经济体系。企业破产法律制度是市场经济法律制度中的一项基础法律制度，而破产债权制度又是整个破产法律制度中的核心制度。破产债权审核与确认制度是破产债权制度中的程序性制度，它为破产债权实现提供程序上的保障，是债权实体权利实现的基础和前提。我国《破产法》自2007年6月施行以来，历经十几度春秋，我国社会经济形势已发生了日新月异的变化，我国经济也由高速增长阶段实现向高质量发展阶段全面转变。在加快推进供给侧结构性改革、以破产清算方式加速处置“僵尸企业”、推动产能过剩行业加快出清和以重整、和解方式尽力救治“生病企业”，促进产业优化组合的背景下，适时对《破产法》作出全面修改，以完善我国破产法律制度已成为顺应时代潮流的必然选择。我国《破产法》应在明确债权调查人、授予债权调查人调查权、建立债权审查确认的标准规范、明确债权人会议核查债权的除斥期间以及异议提起的方式、债权人、债务人及债权人会议对管理人审查认定的债权有异议但逾期不起诉的后果、法院对无异议债权作出的确认裁定的法律效力等破产法施行以来实务中反映出的问题作出回应，并制定出内容具体、可操作性强的规定。笔者有理由相信，在借鉴国外已有的破产法成功立法经验和先进法律制度的基础上，经过我国破产法理论界、实务界各方的携手不懈努力，一部各方期待的、蕴含时代特色的、能够比肩国际先进立法水平且适合我国国情的《破产法》必将以崭新的姿态呈现在世人面前。