邻避项目中公众参与的影响因素及其作用机制
----基于ISM-MICMAC方法

陈为公, 王路坤, 闫盛华, 周雪玫

(青岛理工大学 管理工程学院, 山东 青岛 266520)

邻避项目是指能够产生社会利益但可能会对附近居民的生活质量、环境状况及财产价值等产生不利影响[1],使人们产生抵触情绪,引发强烈的公众反抗行为的项目,如垃圾焚烧厂、火力发电厂、殡仪馆等。作为推动邻避项目落地的关键环节,有效的公众参与在处理邻避项目引发的问题上可以起到正向的引导作用[2]。然而,在实际推进邻避项目过程中,公众参与会受多方面因素影响,而我国的公众参与制度尚未成熟,所以极易发生公众的低效参与,甚至无效参与的现象。因此,深入探讨影响公众参与的因素,对公众的有效参与、邻避冲突的化解及社会的和谐稳定至关重要。

近年来,国内外专家学者对邻避项目中公众参与影响因素的研究已取得一定进展。Abdullah等采用探索性因子分析法,对可再生能源项目发展过程中影响公众参与的复杂关系变量进行分析,认为影响公众参与的关键因素有公众的支付意愿、公众对邻避项目的认识程度、公众采用相关技术的意愿和公众与生态环境的关系[3];Ma等通过对民众进行访谈,确定垃圾处理项目中的公众参与主要受公众的参与意识、参与态度、知识水平和认知水平的影响[4];Muneenam等通过对深海港项目的公众参与结果进行剖析,发现公众和政府对深海港项目的认知偏差是影响公众参与的关键因素[5];Sedlin等在分析德国机场选址决策中公众参与失效的案例后,认为公众未能获得准确、客观的信息是导致公众参与失效的重要原因[6];万欣等利用TPB-NAM模型,从利益和道德两个方面分析影响公众参与邻避项目的影响因素,结果表明个人规范与主观规范能够显著提升公众参与意愿,而政府方未能提供有效的参与渠道是邻避冲突产生的主要原因[7];郑卫通过对北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划事件前后过程进行分析,指出公众参与目的严重形式化、参与主体的范围界定不合理及参与形式存在缺陷都负向影响了公众参与的效果[8];李庆钧从政治学和公共行政学两个研究视角入手,将影响公众参与的因素归纳为公民方面、政府方面、政府与公民关系方面,为提升公众参与效率奠定了理论基础[9]。在上述相关研究中,公众参与影响因素的研究主要以参与各方的行为及各方之间的关系为研究对象,缺乏对公众参与过程及相关外部环境等方面的研究,涉及的影响因素并不全面。而且,在对邻避项目中公众参与影响因素的研究中,少有对因素间作用机制的研究。明确因素间的作用机制能够从本质上阐明因素间的相互关系及各因素如何影响公众参与,是确保公众有效参与的关键。因此,要从根本上提高公众参与的有效性,必须对因素间的作用机制进行探究。

前人对因素间作用机制的研究多采用主成分分析(PCA)[10]、因子分析[11]、结构方程模型(SEM)[12]等方法。PCA法可以消除原始数据间的影响,但主成分所表达的含义十分模糊;因子分析法弥补了含义表达模糊的缺陷,但在计算因子得分时使用了最小二乘法,此方法在解释变量彼此相关时会计算失效;SEM法使用最大似然算法进行分析,解决了最小二乘法计算失效的问题,但在计算变量的回归系数时忽视了变量间相互影响的情况。为深入研究因素间的复杂关系,华坚等采用解释结构模型(ISM)分析影响重大工程项目决策的公众参与影响因素的层级结构,将因素间的复杂关系系统转化为条理清晰、简单直观的多级递阶结构模型,能够揭示系统内因素的因果层次,明确因素间的作用关系,但对影响因素的特征分析略显不足[13]。梅建明等在对PPP项目风险分担的研究中采用交叉影响矩阵相乘法(MICMAC),揭示了各个因素的地位与特征,体现出因素间的相互作用程度[14]。可以看出,相较于ISM,MICMAC能够识别出需要重点关注的因素,进一步明确因素间的作用机制,但该方法应用的前提是需要先划分出不同因素间的层次结构。由此可见,将ISM与MICMAC相结合,不仅可以明确因素间的因果层次和作用关系,而且能进一步确定不同因素的作用程度,为影响因素作用机制的研究提供逻辑思路。

鉴于此,本文基于系统观视角,从参与主体、参与环境、参与过程3个维度更加全面地确定公众参与的影响因素,采用ISM-MICMAC法对邻避项目中公众参与影响因素间的层次关系及作用机制进行深入分析,并针对问题提出对策,希望为邻避项目公众参与问题的研究与政策的制定提供理论基础,从而助推邻避项目可持续发展,为城市可持续发展提供有效保障。

一、 研究方法概述

1. ISM方法

ISM方法是为了解决社会系统中存在的问题而研发的一种系统分析方法,其主要功能是将层次结构模糊、复杂的系统转化为层次清晰、直观明了的系统拓扑图,最终得到研究所需的多级递阶结构模型,与厘清邻避项目中公众参与影响因素间的复杂关系及层次结构的方法具有良好的契合性。因此,借助ISM法对影响因素间的内在联系进行分析,有助于理解公众参与影响因素的作用机制,为政府合理引导公众参与提供理论参考。ISM的建模步骤如下:

(1) 确定影响因素;

(2) 根据专家对因素间关系的讨论结果,得到影响因素关联矩阵;

(3) 根据影响因素关联矩阵构建邻接矩阵;

(4) 将邻接矩阵导入MATLAB,得到可达矩阵;

(5) 对可达矩阵进行层级划分,得到多级递阶结构模型图。

2. MICMAC方法

MICMAC法应用影响矩阵相乘的原理,使影响矩阵达到一种稳定状态,以便识别系统中所有因素的驱动力和依赖性。驱动力是指该因素对其他因素的影响程度,即影响因素的可达集,以其能到达的因素个数表征,计算原理为该因素所在行中Pij=1的个数之和,其中Pij表示因素Pi与因素Pj间的相互作用关系,其值用0和1表示。依赖性是指该因素受其他因素影响的程度,即该影响因素的前因集,以其能到达的变量个数表征,计算原理为该因素所在列中Pij=1的个数之和[15]。计算结果可通过二维坐标呈现:以依赖性为横轴、驱动力为纵轴建立直角坐标系,通过二维坐标划分为(Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ)4个集群象限,依次代表自治簇、独立簇、联动簇和依赖簇。根据驱动力和依赖性依次将影响因素划入对应的象限。MICMAC法能够进一步对影响因素间的相互作用和内在联系进行深层次分析,得出更加贴合实际的结论及建议[14]。MICMAC法是ISM方法的补充和延伸,二者结合有利于对邻避项目中公众参与影响因素的作用机制及复杂结构进行科学分析,以递阶结构图的形式直观表示出来。通过MICMAC法鉴别邻避项目中公众参与影响因素中的驱动力因素和依赖性因素,有助于找到公众参与的管理和干预重点。

二、 影响因素的确定

公众参与是指公民通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到权力机关立法或政府公共决策中,它包括公众在立法或公共政策的形成和实施过程中直接施加影响的各种行为的总和[16]。在明确公众参与内涵的基础上,为科学合理地确定邻避项目中公众参与影响因素,本文基于系统观视角,将公众参与视为一个系统,分别从公众参与系统的内部环境与外部环境进行探讨。系统内部环境要素包括公众、政府等参与主体,每个要素都会对系统产生影响,且各个要素间也会相互联系、相互作用,所以有必要研究各个参与主体如何对系统发挥作用,以及各个参与主体间的作用过程;系统的外部环境指系统存在的环境,系统存在于环境之中并与环境相互影响,所以需要将外部环境纳入影响因素体系。基于此,本文从参与主体方面、参与过程方面和参与环境方面3个维度展开研究,具体如表1所示。

表1 邻避项目中公众参与影响因素的内涵

结合国内重大邻避项目推进过程中公众参与的实际情况及相关文献[17-26],遵循次序明确、科学合理、简单明了的原则,确定出包含3项一级影响因素15项二级影响因素的公众参与影响因素体系,如图1所示。

图1 邻避项目中公众参与影响因素体系

三、ISM模型构建与分析

1. 建立影响因素关联矩阵

将上述15项影响因素组成一个集合,即S={Pi|i=1,2,…,15}。式中:P1代表公众的参与意识,P2代表公众的受教育程度,P3代表公众的年龄,P4代表公众的社会经济地位,P5代表法律制度的完善程度,P6代表监管机制的完善程度,P7代表政府信息的公开程度,P8代表补偿政策,P9代表政府对公众参与的态度,P10代表邻避设施的负外部性,P11代表公众参与的持续性,P12代表公众参与对决策的影响程度,P13代表政府的决策水平,P14代表媒体的关注程度,P15代表专家指导。

邻避项目中的公众参与是多个影响因素共同作用的结果,各因素之间有着错综复杂的关系。因此,在使用ISM法进行研究前要明确影响因素之间的内在联系,并据此建立因素关联矩阵,以清晰地反映影响因素间的内在关系。为了描述这种内在关系,通常使用O、X、V、A来代表因素间的相互关系,其含义如表2所示。

表2 行与列之间关系的符号及其含义

为探讨因素间的内在关系,建立了一个11人的专家组。结合邻避项目中公众参与的实际情况及专家的自身经验,对因素之间的关系进行讨论,得出一致结果,建立影响因素关联矩阵,如表3所示。

表3 邻避项目中公众参与影响因素关联矩阵

2. 构建邻接矩阵

得到影响因素的关联矩阵后,需要对因素间的关系进行量化,即用0和1代表因素间的关系。当Pi对Pj有影响且i≠j时,V与A表示Pij=1;当Pi与Pj互不影响且i≠j时,O表示Pij=0;当Pi与Pj相互影响且i≠j时,X表示Pij=1。据此建立邻接矩阵H=(Pij)15×15,如表4所示。

表4 邻避项目中公众参与影响因素邻接矩阵H

3. 计算可达矩阵

可达矩阵表示影响因素之间的相对位置关系。将邻接矩阵转换为可达矩阵,需要根据布尔代数运算法则进行计算,设K为正整数,(H+I)为邻接矩阵H与单位矩阵I之和,若(H+I)K-1≠(H+I)K=(H+I)K+1=M,M即为可达矩阵。借助MATLAB计算可达矩阵,计算结果如表5所示。

表5 邻避项目中公众参与影响因素可达矩阵M

4. 可达矩阵的层级划分

对可达矩阵M进行分析,划分出所有影响因素的可达集R(Pi)、先行集Q(Pi)和共同集C(Pi)=R(Pi)∩Q(Pi)。对可达矩阵进行划分时,将C(Pi)与R(Pi)中共同存在的影响因素划为同一层次,在划分下一层次时,去掉已经选定的因素,再按照上述方法依次将邻避项目中的公众参与影响因素划分为6个层级,层级划分结果如表6所示。

表6 邻避项目中公众参与影响因素层级划分

5. 模型绘制及层级分析

根据表6中对15项影响因素的层级分析结果,绘制出邻避项目中公众参与影响因素的多级递阶结构模型图,见图2。

图2 邻避项目中公众参与影响因素的多级递阶结构模型

由图2可知,影响因素被划分为3组(直接因素组、间接因素组和深层因素组),共6个层级。直接因素组包含第一层级,处于该层的因素有P12、P8和P11,这些因素可以直接影响公众参与的效果;间接因素组包含第二、三、四、五层级,处于该层的因素有P1、P2、P3、P4、P6、P7、P9、P10、P13、P14和P15,这些因素通过直接因素对公众参与产生间接影响;深层因素组包含第六层级,处于该层的因素有P5,此因素位于最深层次,对公众参与的效果起着决定性作用。

通过因素间的作用路径可知,法律制度的完善程度通过间接因素影响直接因素,从而影响公众参与的有效性。以图2中的一条重要路径(P5→P6→P9→P7→P1→P12)为例,影响因素的作用路径可以描述为完善法律制度能够促进监督管理制度的实施,督促政府以认真的态度对待公众,促使政府加大信息的公开程度,引导公众积极参与,增强公众的参与意识,继而提高公众参与对决策的影响程度,确保公众参与的有效性。其中,法律制度的完善程度作为最关键因素,对提高公众参与的有效性起着决定性作用。因此,要提升公众参与的有效性,应该重视法律制度的完善程度,从根本上推动公众参与的进程,避免在邻避项目实施过程中发生邻避冲突。

四、 MICMAC模型构建与分析

表7 邻避项目中公众参与影响因素的驱动力数值和依赖性数值

在使用ISM法对影响因素的层级进行划分后,根据驱动力和依赖性数值的计算原理,结合可达矩阵M,计算得到各因素的驱动力数值和依赖性数值,如表7所示。

根据表7中各个影响因素的驱动力数值和依赖性数值,绘制出邻避项目中公众参与影响因素的依赖性—驱动力分布图,如图3所示。

从图3可知:处于自治簇区域(第Ⅰ象限)的影响因素有P2、P3、P4、P6、P7、P8、P9、P10、P11、P13和P14,处于该区域的因素都具有较低的依赖性和驱动力,在递阶结构模型中大多位于间接因素层。其中P13(政府的决策水平)和P6(监管机制的完善程度)的驱动力数值较高但依赖性数值较低,说明此类因素对其他因素影响较大,受其他因素影响较小,应重点把握此类因素。此外,因素P9(政府对公众参与的态度)的驱动力和依赖性数值都较高,说明该因素在整个系统中起着承上启下的作用,应优先整治此类因素,提升系统的稳定性。

图3 邻避项目中公众参与影响因素的依赖性—驱动力分布

处于独立簇区域(第Ⅱ象限)的影响因素有P5、P15,此类因素具有较高的驱动力。由此可见,P5(法律制度的完善程度)和P15(专家指导)是影响邻避项目中公众参与的关键因素。如果此类因素产生波动,则会产生一系列连锁反应,波及整个系统。因此,应重点关注此类因素,从根本上提升公众参与的有效性。

没有影响因素处于联动簇区域(第Ⅲ象限),这意味着所有影响因素都较为稳定。

处于依赖簇区域(第Ⅳ象限)的影响因素有P1与P12,此类因素的依赖性较强而驱动力较低,这意味着它们极易受到其他因素的影响。此外,P1(公众的参与意识)与P12(公众参与对决策的影响程度)的表现也常被用来判断其余因素的管控程度[27],如P1的表现可以判断信息的公开程度是否足够,政府对待公众参与的态度是否合适等。

五、 对策建议

1. 完善公众参与法律体系,加强过程监督

法律制度是影响公众参与的根本因素。公众参与能否有效发挥作用,取决于与参与权相关的法律制度的完善程度,但现行的法律中只有少数单行法中涉及公众参与。因此,政府要巩固公众在邻避项目中的参与权,确保公众能够有效参与,设立监督管理机制。从政法机关抽调人员组成监察小组,严格监督权力部门的公众参与情况,要求所有利益相关方都要按照合理合法的流程一步一步地进行商讨。

2. 培养公众的参与意识,提升政府决策水平

大部分间接因素为公众认知能力相关因素和政府决策相关因素,前者均体现为公众参与意识,后者均体现为政府决策水平,二者均影响着公众参与的效率与有效性。

为提高公众的参与意识,政府需要积极引导并鼓励基层群众自治组织、社会公益团体等进行集体参与,逐步培养公众的参与意识,形成一种公众的社会责任感。政府需要推行电子政务,设立网络服务平台,方便公众随时表达自己的观点,降低公众的参与成本,提高公众的参与积极性。

为提高政府的决策水平,保证决策的科学性,应组织多名相关专家学者成立决策顾问团队;在收集和充分考虑当地公众建议的基础上,利用团队的知识与经验,结合科学技术对问题进行分析,将决策建立在理性分析与科学优化的基础之上,体现决策的科学化与民主化。

3. 优化决策程序,完善公众参与机制

政府与公众之间存在信息不对称的情况,使得政府极易陷入“决策-宣布-辩护”这种传统的封闭决策模式。这种决策模式不能对所有质疑作出回应,不公开决策进程,不重视公众的看法。因此,为保证在邻避项目的决策进程中公众能够及时参与,需要建立一套“听证-协商-共建”的决策模式。积极引导公众表达自己的观点,让公众针对具体内容根据自己的实际情况提出自己的想法,与相关部门共同讨论补偿和解决方案,充分发挥公众参与的作用,与政府达成共识。

为打破政府与公众之间的沟通壁垒,保证公众参与活动的持续性,应建立一套完善的参与机制:建立公众建议收集制度,针对引发争议的邻避项目设立公众接待处,充分吸收群众反馈;设立走访调查制度,安排规划建设部门的人员实地走访受邻避项目影响的公众,向公众详细解释邻避项目的相关信息,并记录公众的诉求,汇总后作为决策的参考意见;完善公众听证制度,政府定期召开公众听证会,在对公众反馈进行内部讨论后,将解决方案呈现给与会公众,并共同探讨现有问题,对症下药,从源头着手解决问题。

六、 结 语

本文基于系统观视角,全面、科学地梳理了包含参与主体、参与环境和参与过程三大方面共15种影响因素,分别从直接因素层面、间接因素层面与深层因素层面出发,就如何提升邻避项目中公众参与的有效性进行了分析,弥补了前人在邻避项目中公众参与影响因素研究方面的不足。

本文采用ISM-MICMAC模型对邻避项目中公众参与的影响因素进行了研究,深入探讨了邻避项目中公众参与影响因素的作用机制。使用ISM-MICMAC模型对影响因素进行了剖析与划分,得到了各个因素的递阶层次结构图与特征划分图,清晰直观地反映因素间的层级结构及作用机制,得出如下结论:法律制度的完善程度为深层因素;监管机制的完善程度、公众的参与意识、公众的受教育程度、公众的年龄、公众的社会经济地位、政府信息的公开程度、政府对公众参与的态度、邻避设施的负外部性和政府的决策水平为间接因素;补偿政策、公众参与的持续性和公众参与对决策的影响程度为直接因素。