监察规范性文件备案审查制度构建研究

张炜达 郝辉辉

党中央在十八届四中全会和十九届四中全会中都强调，要“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》进一步明确提出，要“强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查”。监察规范性文件是监察机关开展监察工作运用最为广泛的法律依据，在监察活动中产生着重大的影响。实践中，为了保障监察活动能有据而为，各级监察委员会或单独，或与纪委联合，或与其他国家机关共同发布规范性文件来指导监察工作。基于完善备案审查制度的现实需要，本文拟在厘清监察规范性文件备案审查理论逻辑和研究现状的基础上，对监察规范性文件备案审查制度构建予以初步探究。

一、研究缘起：法律监督下的监察规范性文件备案审查

（一）监察规范性文件备案审查的理论缘由

1.监察规范性文件备案审查的内涵

监察规范性文件是各级监察委员会依据《监察法》及相关监察立法性文件，在其法定职权范围内针对不特定主体反复适用的非立法性文件[1]。依据监察规范性文件作用对象进行划分，可分为监察内部规范性文件和监察外部规范性文件。监察内部规范性文件针对监察内部自治，不发生外部拘束力[2]。监察外部规范性文件针对不特定主体反复适用，产生外部拘束力。笔者认为，监察外部规范性文件制定数量较多，效力层级较低，具有普遍性，能够反复适用，广泛应用于监察工作，对监察对象的权利义务产生较大的影响，故监察外部规范性文件应纳入备案审查范围内。……