金融机构履行反洗钱义务的监管时限要求

2021年6月，《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》公布。本文梳理反洗钱监管法规中关于金融机构履行反洗钱义务的时限规定，分析金融机构未立即执行新的反洗钱内部控制制度是否违反现行有效的监管强制性规定，以及执法检查中存在的涉及反洗钱义务履行时限的违规事实认定问题，并提出相应的处理建议。

问题的提出

某商业银行在评定客户洗钱风险等级的新内部控制制度生效后，未立即重新评定存量客户风险等級，导致未按新内部控制制度要求调高部分存量客户风险等级（非最高风险等级客户），且截至中国人民银行执法检查时，该情况仍然存在。该银行的行为是否违反反洗钱义务履行时限的监管强制性规定，是否构成未按照规定履行客户身份识别义务中的“未按规定开展客户风险等级划分、调整和审核工作”、适用《中华人民共和国反洗钱法》第三十二条第一款第一项处罚的违法行为？对该银行的上述行为，依据现行有效的规定，目前可以采取哪些处理措施？

金融机构履行反洗钱义务的监管规定概述

中国人民银行反洗钱监管的现行法规依据主要为“一法四规”，即《中华人民共和国反洗钱法》，以及《金融机构反洗钱规定》（中国人民银行令〔2006〕第1号）、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会令〔2007〕第2号）、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2016〕第3号）、《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第3号）四部部门规章。《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》在《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会令〔2022〕第1号，简称“2022年1号令”）生效实施后将被废止并被后者替代。依据上述法规，目前金融机构履行反洗钱义务主要在三个方面：客户身份识别、客户身份资料交易记录保存、大额交易和可疑交易报告;《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（简称“新反洗钱法草案”）还增加了第四个方面，即反洗钱特别预防措施，并将原客户身份识别的表述更改为“客户尽职调查”;2022年1号令施行后，“客户身份识别”也变更为“客户尽职调查”。

重大紧急情况下金融机构须立即履行反洗钱义务

金融机构履行反洗钱义务的时限，最严格的“实时”“立即”，仅针对恐怖活动、将涉嫌洗钱账户资金转往境外等重大紧急情况，如《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十八条第一款、《金融机构反洗钱规定》第二十三条第一款、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十八条第一款和第二款的规定;除上述现行规定外，新反洗钱法草案第三十八条还包括金融制裁、具有重大洗钱风险等必须立即采取特别预防措施的情况。

重大紧急情况外金融机构履行反洗钱义务的时限相对宽松

一是非重大紧急情况的某些反洗钱义务，现行法规对金融机构履行的时限做出“定量”的具体规定。客户身份识别义务方面，对风险等级最高的客户或账户须至少每半年进行一次审核，如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第十八条第二款规定（2022年1号令第二十七条第一款则将“每半年”的时限要求延长为“每年”）。客户身份资料交易记录保存义务方面，有至少保存5年的明确要求，如《中华人民共和国反洗钱法》第十九条第三款等规定。大额交易和可疑交易报告义务方面，提交大额交易报告、补正大额交易报告或可疑交易报告相关错误，均须在5个工作日内完成，如《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第八条、第二十八条规定。

二是非重大紧急情况的其他反洗钱义务，现行法规对金融机构履行的时限只提出“定性”要求，而不做“定量”的具体规定。除上述有具体时限要求的情况外，金融机构履行客户身份识别、大额交易和可疑交易报告中的其他义务的时限，现行法规中无具体的规定，而是使用“及时”“适时”“定期”“合理期限”的字样。涉及“及时”的规定，如《中华人民共和国反洗钱法》第十九条第二款等;涉及“适时”的规定，如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第十八条第一款（2022年1号令第二十七条第二款将在持续关注基础上调整风险等级的时限要求由“适时”变更为“及时”）;涉及“定期”的规定，如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第四条（对应2022年1号令第五条第一款）等;涉及“合理期限”的规定，如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第十九条第三款（对应2022年1号令第二十八条第二款）。

对反洗钱监管规定的修改和批复意图淡化具体时限要求

一是对反洗钱监管规定的修改删除了原有的具体时限要求。如《中国人民银行关于修改〈金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法〉的决定》（中国人民银行令〔2018〕第2号），删除了关于可疑交易报告义务时限“5个工作日”的具体要求。

二是中国人民银行对金融机构相关请示的批复中，也未对金融机构履行反洗钱义务的时限做具体要求。如《中国人民银行关于〈金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法〉相关问题的批复》（银复〔2007〕28号）的第五点“关于客户更新身份证件或身份证明文件的合理期限问题”中指出，“考虑到各个客户在办理新的有效身份证件或证明文件时所面临的客观情况各不相同，你行（交通银行）在执行《管理办法》（指《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》）第十九条时，应针对每个具体个案，合理确定某个客户能够及时更新有效身份证件或身份证明文件的期限，而不宜将客户应更新有效身份证件或证明文件的期限统一确定为证件或证明文件到期后的‘三个月’或其他固定的时限”。

金融机构履行反洗钱义务的时限要求不明影响执法检查事实认定

从现行法规的规定和修改意图，以及中国人民银行相关批复来看，金融机构的客户群体各有差别，金融机构履行客户身份识别、大额交易和可疑交易报告义务的能力和反应速度也有所不同，故除重大緊急情况外，现行法规中对这两项义务的履行时限倾向于不做强制性的具体规定，而是给予了金融机构一定的自主管理空间。

但这给中国人民银行反洗钱执法检查，尤其是行政处罚，带来了法律问题，当适用《中华人民共和国反洗钱法》第三十二条第一款第一项和第三项，对金融机构未按照规定履行客户身份识别义务、未按照规定报送可疑交易报告的行为进行处罚时，因无具体的时限量化标准且涉及主观判断，如何认定金融机构没有按照规定“及时”“适时”“定期”或在“合理期限”内履行相关义务，存在许多争议之处。中国人民银行执法部门有时会以金融机构内部控制制度中的具体时限规定为依据来认定，因现行法规并未就金融机构违反反洗钱内部控制制度的行为，规定中国人民银行的监管处罚权，金融机构经常会以违反的只是该机构的内部控制制度而非监管强制性规定为由申辩，这给执法部门认定违规事实和行政处罚带来了法律风险。虽然《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》等文件提出了反洗钱“风险为本”的监管原则，但金融机构未立即执行生效的新内部控制制度、调高部分存量客户风险等级的行为是否违反“风险为本”的原则，尚缺乏明确认定标准，即使金融机构的该行为违反了“风险为本”的原则，现行法规也未明确规定对金融机构的处罚。

就本文开头提到的，商业银行在新内部控制制度生效后，未立即按新内部控制制度要求调高部分存量客户风险等级的行为而言，因该情况不属于金融机构应“立即”履行反洗钱义务的重大紧急情况，也不属于法规明确规定的对风险等级最高的客户或账户须至少每半年进行一次审核的情形，中国人民银行依据现行法规，尚不足以认定该银行的行为违反反洗钱义务履行时限的监管强制性规定、构成“未按规定开展客户风险等级划分、调整和审核工作”、适用《中华人民共和国反洗钱法》第三十二条第一款第一项“未按照规定履行客户身份识别义务”处罚的违法行为。

对当前反洗钱执法检查的建议

值得一提的是，对于未有效执行反洗钱内部控制制度的银行业金融机构，《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（中国银行保险监督管理委员会令2019年第1号）第四十九条第二项规定，银行业监管机构可以根据《中华人民共和国银行业监督管理法》规定（涉及第二十一条、第三十七条、第四十六条），采取监管措施或者对其进行处罚。新反洗钱法草案第五十一条第二项，则对金融机构未有效实施反洗钱内部控制制度的行为，增加了中国人民银行的监管处罚权。在新反洗钱法草案通过并施行前，基于现行法规，对于银行业金融机构未有效执行或实施反洗钱内部控制制度中义务履行时限规定的行为，建议由银行业监管机构依据《中华人民共和国银行业监督管理法》《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》的相关规定，进行后续处理。

（李锦涵为中国人民银行上海总部主任科员。本文为作者个人观点，不代表供职单位意见。本文编辑/孙世选）