内河之问（三）：解决方案

文｜韦之杰

深度认知优势

内河航运的优势是自然的，潜在的，也是上下和中外所共识的，但是仍需要深度认识和提高认知水平。

一是内河航运优势是在市场经济价值取向和环境中才能显现，在计划经济取向和环境中，内河航运优势是体现不出来的，甚至是没有优势的。建国70多年来各行各业翻天覆地变化，而内河航道里程只增加了1.7倍，与铁路里程增加7倍、公路里程增加64倍、民航航线里程增加857倍，相差很大，就充分说明了这点。

二是内河航运优势是在经济价值取向和机制中体现明显，在行政价值取向和机制中体现不出来，这也是改革开放40多年来内河航运在基础设施建设方面，仍然是短板的重要原因，因为到目前为止，内河航运基建基本是财政投资和行政运作机制，“十二五”、“十三五”高等级航道建设任务远未完成，就是例证。

三是内河航运优势需要在资源是市场配置（特别是土地资源）和强化环境保护条件下方能更加显现，而在资源非市场配置和环境不强调或不太强调污染条件下，优势不但显现不出来，反而失去优势。比如，顶推驳组合船队在长江、珠江不但发展不起来，仅有的也被淘汰了，而美国密西西比河90%以上是顶推驳船队承担货运，3万吨5万吨船队不但不需要挖深航道，而且是挠性链接便于操控、解绑和干支联运。

四是内河航运优势是隐形的不容易被人感知，特别是不容易被高层和社会大众感知，需要专家学者和行业人士发现、挖掘和形象化。比如，长江口航道一二三期工程挖深5米多，投资140多亿（年船舶流量20万艘次），感知到的人远远低于用124亿建成的沪宁高速公路（年车流量近2000万辆）。

大力宣讲成效

尽管内河航运是综合运输体系中的短板和薄弱环节，然而，内河航运近十多年来也取得长足进步的，特别是长江干线航运和珠江干线航运。只不过高层和社会大众了解不多，知晓很少，甚至还有误解。

以长江、珠江为例，近年来内河航运的发展建设已取得很大的进步。长江航务管理局与珠江航务管理局每年定期召开新闻发布会，在新闻宣传领域做了大量工作。但作为流域管理部门，其新闻发言人制度的落实仍有待加强，新闻宣传工作的成效仍有待提升。笔者认为，长航局与珠航局或可借鉴交通运输部新闻发言人制度，进一步加强新闻宣传，向社会公布内河航运领域的新成绩和新进步，解读交通运输新政策，分析行业发展态势和发展趋势，让内河水运的发展成效真正为民众所熟识。

珠江——西江航运干线长洲水利枢纽船闸。

法定规划规则

市场经济在某种意义上讲是法治经济和标准化经济，因此，内河航运补短板和高质量发展，需要将内河航运发展规划和运作规则法制化和标准化，特别是在生态绿色发展大趋势下，如何协调保护和发展，就需要通过提高内河航运法律地位来协同发展。

内河航运无论是运输和安全方面，目前都缺乏法律层次规范，在“国内水规”废止后，讨论《海商法》修改延伸到内河过程中阻力重重，而且几乎没有内河航运机关和知名人士推动。《内河交通安全条例》由“条例升法”还在初步研究中，且关注和支持者不多。内河航运国标、行标非常少，更多都是从海上仿效过来的，适应性不高。

内河航运涉及面很广，航道和港口发展规划，特别是水系和流域发展规划，需要上升到法治层面强化和保障。

珠江水运发展高层协调机制是全国首个国家部委和沿江省（自治区）共同参与，各省（自治区）政府省长（主席）出席并轮流主持的专题研究水运改革发展的机制。

科学确定类型

内河航运，特别是航道等基础设施建设需要财政、基金、民资和外资共同参与投资，方能完成任务和促进发展。这就需要对内河航道等基础设施进行科学分类，分清楚哪些是政府投资，哪些是企业投资。政府投资中，还需要分清中央、省市、县市等投资范围和比例。企业投资的设施，就要容许有效益回报。

比如，内河船闸，特别是支流和二级、三级支流的船闸应该容许民资、外资投入，并对受益船舶（载运的货物）适当收取费用，以回报投资。也应当对长江、珠江干线航道浚深受益船舶（载运的货物）适当收取费用（或税）。否则，资本和基金就不会对内河航运基础设施感兴趣。

为此，就要先对内河航运基础设施等进行科学分类，这需要系统谋划和试点示范，需要内河航运的科研院所和企业单位等共同努力，需要勇气担当和聪明智慧。

高阶协调机构

内河航运关联因素多协调难度大，因此，需要有高位阶的行政机构承担推动协调工作。其实，早在2014年就成立了“推动长江经济带发展领导小组”。

另外，2019年，长三角海事一体化融合发展领导小组也成立了，由交通运输部海事局、5个直属海事局、4个省级地方水上交通安全监督机构和东海航海保障中心组成，通过联席会议制度和专项工作机制，统筹推进长三角海事一体化融合发展工作，研究解决一体化融合发展中的重大问题。

因此，内河航运各相关水系、流域、区域、系统、行业等，都应该效仿借鉴，成立相应的各方面各系统各行业的高位阶领导小组，以推动内河航运相关事业高质量发展。比如：由部水运局牵头成立长江流域、珠江流域航运主管部门与沿江省市交通运输厅局协调领导小组；由部海事局牵头成立长江流域、珠江流域海事联席会议制度等。

加大财政投入

内河航运特别需要加大财政投入，尤其是中央财政加大投入，这是必然和必须的，这也是欧美国家的成功经验和历史事实。

内河航运需要社会资本和境外资本的加入，而且是要急需解决和大力鼓励的，但是这并不意味着不需要财政的大力支持。恰恰相反，更需要财政的加大投入，特别是未来二三十年内，“四纵四横二网”国家航道网的建设，财政投入不仅在绝对量上需要快速增加外，就是在相对量上也是要占比大头，特别是中央和省级二级财政的投入，这是由我国财政体制和内河航运特点决定的。

笔者认为，未来几十年里内河航运随着市场机制决定作用的深入和“双碳目标”的倒逼，财政投入内河航运肯定会快速增加，包括在综合交通运输总投资中的比重也会缓慢增大。

但是，社会行业的快速发展没有自然而成的，天上不会掉下馅饼的，就是能掉下馅饼也是积极的勤快人先捡到，没有人为的努力推动，没有大批专家学者的建言献策和出谋划策，特别是高层智囊参谋的呐喊呼吁和奔走游说，以及交通主管机构明智人士的积极上书和拼命争取，财政加大投入仍会落空。

因此，加大财政投入，更需要相关内河航运业的科研院校和专家学者的特别关注和深入研究探索，创设出财政投资新机制，在内河航运不同领域不同设施中，中央财政、省级财政和县级财政的不同比例和受益效能机制，并形成评价体系和感受方式。

同时，还需要探索和推动内河航运加大财政投入的资金来源渠道，在2021年“两会”上，全国政协委员、中国航海学会何建中理事长，提出发行“航运建设中央债券”，以筹集内河航运基建资金。

优化运输结构

补内河航运短板，推动内河航运高质量发展，急需优化内河航运运输结构，包括运输组织结构和运输方式结构。

内河港口的集约化已经有充分共识，并都在积极推进，尽管也有需要避免走向垄断和如何调动市县积极性问题。

内河航运急需集约化和专业化的是航运船舶公司，长江、珠江水系都存在散、小、弱问题。比如，长江就有航运企业3000多家和近万个体户，如果说历史上这些对国家和社会都有贡献的话，未来高质量发展就必须走集约化和专业化道路，否则内河航运的优势就被他们严重消解掉了，与公路、铁路相比就显示不出竞争优势。

内河航运结构亟待优化的还有运输方式，货运船舶单一自航式和大型化必须向顶推驳船队和吨级多样化优化发展，特别是长江、珠江水系。船舶吨位与航道相互推动向“深”向“大”发展的势头需要改变，不符合生态优先和大保护，更不利于内河航运比较优势和竞争优势的发挥。

科研院校和专家学者们需要探索和创新出优化方向和科学结构模式，包括各水系各类船型标准化和实现路径，改变行政运作单一方式和推进机制，逐步形成专家学者研究解决方案+政府机构引导推进+市场化机制运作三位一体模式。内河航运运输结构优化还有集装箱化、干散货双向载货、船员学历年龄和地域等。

创新基建机制

基础设施薄弱是内河航运短板的主要问题，深层原因除财政投入少外，主要是基建机制僵硬和僵化，就是财政投入少也与基建机制僵密切相关，因此创新内河航运基建机制最为重要和紧迫。

在珠江水运发展高层协调机制推动下，于2020年06月22日，百色通航设施业主签约组建。

2021年珠江片区“中国航海日”活动一如既往开展捐资助学活动，助力航运人才培养。

珠江航运基金为广东航运人才培养不遗余力，图为广州潜水学校。

创新内河航运基建新机制的基本原则是引进市场机制，改变基建（航道设施）由财政单一投资格局和受益者不交税费限制。大胆探索和尝试，京杭大运河等成功经验，总结提升“贷款建闸，收费还贷”和“贷款整治航道，受益缴费还贷”及融合各级政府投资扶持政策，逐步形成内河航运基建新机制，使投资者有利可图，而财政投资仅发挥引资融资作用，大量吸引社会资本和境外资本进入内河航运基建领域，加快建设“四纵四横二网”国家内河航道网。

比如，在有水落差条件的支流试行“贷款建船闸，建闸升水位，水升航大船，过闸交点费，收费还贷款”航道建养新机制。再比如，试行“中央财政引导，省市财政支撑，县级财政支持，社会财力参与”内河航道建设融资新格局。还比如，长江、珠江干线航道推行燃油税+碳税，支付航道建养资金；三峡船闸实行“谁受益，谁交费”，过闸船舶按货运吨位缴点过闸费等。

重构维保体系

内河航道设施维护体系亟待重构，以解决维护资金短缺和维护效益低下问题。重构的方向是适当收取船舶（所在货物）受益费用（船舶航养税），按照吨位和所载货物多少确定税负。航道维护机制也需要重构，逐步由航道机构事业化承担向由市场运作转变，通过招投标选择施工单位，形成市场竞争机制，以推动提高航道维护效益。笔者在考察欧洲莱茵河污染物接收单位中，就是通过年度招投标选择机制（3年招投标一次）有利于提高服务效率和服务质量。航标维保也可逐步市场化运作，以提高服务质量和水平。

孕育高端人才

内河航运补短板，更需要大批人才参与和推进，否则短板不但不能在短时间内补上，甚至还会继续更短下去，特别是更需要一批高端人才，发挥驱动和引领作用。内河航运几十年里优势没有发挥出来而成为短板，原因很多，解决方案也需要系统发力。然而，内河航运短板能否补上，关键在人才，特别是高端人才。

我国没有内河航运院校和专门科研机构的历史已经有二三十年，原有的大大小小几十所内河院校和科研机构，早就改为海上或国际院校和科技机构了，包括因河而生而兴的武汉和重庆等内河核心城市，原有的一大批内河航运院校和科研机构早就“嫌贫爱富”弃河傍海。没有内河专业人才，缺失知识和科技的行业，在工业化和知识经济中怎能逃脱短板命运。如何培育一批接一批的内河航运专门人才？显然，内河航运人才不会从天上掉下来，境外不会送过来，还得靠我们自己慢慢培养。

改办一批内河航运院校和科研机构是可行办法，先从“傍海”的院所恢复内河航运专业和设立内河航运科研系所开始，再逐步扩大和拓展。然而，当下和未来一段时期，最需要的是几十个内河航运高端人才，由他们驱动创新和突破难题，率先和带领内河航运补短板。内河航运高端人才更需要高层领导和政府机关采取特别孕育举措，包括：精心培育、委以重任、礼贤下士、资金支持、优厚待遇、重金激励、高调宣扬、保护刺角、包容过错等等。笔者也呼吁，交通运输水运界的高知和专家们，特别是原先内河航运专业出生的专家学者们，敬请尽快自觉理性转移过来，内河航运补短板、“四纵四横二网”和内河航运高质量发展翘首期盼。

更新治理方式

补内河航运短板，迫切需要领导机关和政府部门更新治理方式，改以管控为主的传统治理方式为引领为主的现代治理方式。重点有：

一是思想引领。思想是行动的指南，内河航运之所以成为短板是有内河航运指导思想的保守、僵化和落后的深层原因的。内河航运的领导机关和政府部门应该是内河航运最先进科学思想的创新者和掌握着，并用先进科学的内河航运思想武装所有工作人员，率先用内河航运先进科学思想指导制定治理政策和治理行为，必须如此才能引领内河航运补短板和高质量发展。

二是规划引领。首先需要在《国家综合立体交通网规划纲要》指导下，对全国内河航运顶层设计和制定中长期发展规划，各内河水系（特别是长江水系、珠江水系）和各省市再制定发展规划，改变以建设项目为主要内容的所谓发展规划。比如，应该制定《长江水系（干支流）航运发展规划》和《珠江水系（干支流）航运发展规划》来代替《长航系统发展规划》和《珠航系统发展规划》等。其次，规划引领还需要提高规划的法制地位，将规划纳入法治轨道，规划的制定和修改需要法定程序，同时强化规划的执行和监督，未经法定程序改变规划或不执行规划，是违法行为，都要受到法律追究。

三是创新驱动。创新是引领发展的第一动力，是建设创新型国家的核心动力，也是内河航运补短板和高质量发展的首要动力。内河航运无论在指导思想、体制机制、突破障碍、化解难题、科技进步、优化结构、培育人才等方面都需要通过创新来推动，更需要创新来引领。当前，迫切需要内河航运的领导机关和政府部门通过创新来驱动和推动内河航运的补短板行动。

四是科技引领。科技创新是内河航运补短板和高质量发展的关键。内河航运急需领导机关和政府部门安排专项资金用于科技创新，改变无专门经费保障而挤占日常运转经费现状；同时，出台政策引导和激励内河航运企事业单位加大研发经费投入，定期召开内河航运科技创新大会，表彰和重奖科技创新成果。比如，召开“长江航运科技创新大会”“珠江航运科技创新大会”，而不是“长航局系统科技大会”“珠航局系统科技大会”。

五是法治保障。内河航运补短板和高质量发展，还需要强化法治保障。推动提升内河航运立法层级，除大力推动《海商法》延伸适用内河水域外，还应该积极推进《内河交通安全管理条例》“条例升法”工作；同时，更多将内河航运的规则、办法等规范化标准化。比如，长江定线制、长江电子航道图、内河通航规则、内河交易标准合同等等上升到法规和国标、行标层次。更为重要的是严格执法，这在内河航运执法机关特别需要强化，尽快改变“违法者处处绿灯”“守法者处处红灯”的普遍问题。

更新治理方式，当前特别需要克服“本领恐慌”问题。内河航运领导机关和政府部门中相当人数工作人员，程度不同的存在“本领恐慌”。多年，甚至几十年都在一个机关内工作，工作方式主要是文件和会议，长期即无动力也无压力，原有的知识和能力老化和过时，不自觉养成懒散庸习惯，“不干占着”是普遍特点，亟待通过学习、交流、竞岗、轮换、淘汰等加以解决。

推动思想变革

推动思想变革是当前内河航运补短板最为急需举措。下列几种思想认识亟待推动变革：

一是内河航运短板是市场取向造成的。这种思想认识在内河航运界相当程度存在，尤其是领导机关和政府部门里可以说是普遍存在。这种思想冒听起来似乎有点道理，因为我国改革开放40多年来，就是以市场经济取向，特别是1992年党的十四大明确提出经济体制改革的目标是建立“社会主义市场经济”。但是，这种思想认识与实际不符，是错误的，更是有害的。内河航运短板的主要表现在内河航道等基础设施建设方面，由此而形成内河航运客货运量在综合运输体系中占比不高，内河航运的优势未能发挥出来，原因是投入少，特别是社会资本投入少，深层原因是仅靠财政投入而未形成投资收益市场机制，这是因为内河航运基础设施建设仍然处于行政和计划体制机制中（前文已有论述），市场机制在内河航运基础设施建设中不仅不占主体，甚至基本没有进入，未能进入。因此，内河航运短板不仅不是市场取向造成的，恰恰相反，是因为内河航运基础设施建设没有引入市场机制，特别是没有创设出资本投入收益市场机制为主要造成原因。

二是内河航运基础设施应由国家投入。这种思想认识应该说有点道理，特别是从历史上说，但是也不全面，更不准确的，而在实际工作中也是有害的，事实上也是危害很大，客观上起着阻碍社会资本和境外资本进入内河航运基础设施建设领域，妨碍探索创设内河航运基建形成市场机制，从而导致内河航运基础设施投入太少，航道建设任务，特别是高等级航道建设任务远未完成。因为，内河航运基础设施建设需要大量资金，单靠政府投入，特别是中央财政投入是承担不了的，随着财政的公共性和公益性趋势，将会越来越承担不了内河航运基础设施建设的全部投入的。内河航运基础设施建设必须变革这种思想认识，引进市场机制，探索和创新出投资收益新机制，加以国家和省市财政加大投入的扶持和引导，方能如期完成“四纵四横二网”国家航道网任务，内河航运才有可能补上短板。变革这种思想，其本质是内河航运的领导机关和政府部门全面深化改革，让市场在配置资源方面发挥决定作用，尽管这个深化改革任务可能或多或少影响自身直接管控手段，但确是内河航运补短板的关键举措。

三是内河航运人才不需要规划引领。内河航运短板的重要原因之一是缺乏人才，特别是缺乏高端人才。然而，在省部局等内河航运相关发展战略和规划中，都没有提到人才目标和任务，更没有措施，是“见物不见人”，似乎只要有项目和资金就能实现高质量和现代化了，这在“党管人才”的大形势下，让人无法理解。（当然，很多领域都缺少和缺乏对人才规划，这也是国家亟待解决的问题）究其原因很多，但“人才不用规划”和“人才不在规划范围”是其思想认识根源。这种思想认识显然是错误的，更是有害的，急需推动变革。理由很简单和显而易见，在此勿用多说，前不久的中央人才会上说得很清楚。

四是内河航运市场无需政府调控。内河航运市场客观上早已逐步形成，特别是船货市场，基本是市场调配。毋庸讳言，内河航运船货市场基本是无序和失衡的，船舶运力过剩，甚至是严重过剩，交易是中介控制，灰色大量存在，这是不争的事实。究其原因很多，其中重要原因之一是政府主管部门对内河航运的船货市场失去调控，甚至不愿去调控。因为，他们思想上认为内河航运市场无需政府调控，甚至不认为是政府管理职能的事。显然这种思想认识是错误的，不仅与政府职能不符，更与“更好发挥政府作用”的精神相违背，亟待变革。其实，也许更多的是能力不足和本领恐慌的托词，传统的熟悉的航务治理手段是对运力短缺的审批许可，尽管内河航运船货市场化已经二三十年，迟迟没有职能调整和转变，或转变不到位。

珠江·广州黄埔港水域。图/黄敬华

五是内河航运治理没有抓手。笔者在参与内河航运一些工作中，经常听到“船舶运力过剩调控没有抓手”“港口和支流规划没有抓手没用”“船舶标准化没有抓手”“内河航运结构优化缺乏抓手”等等，乍听起来好像很有道理。但是，笔者认为，这是在计划经济条件下养成的传统思想认识，是落后的、僵化的，也是错误的思想认识。计划经济是运力短缺为特征的，内河航务治理方式主要是许可审批，改革开放几十年，内河航运船货市场全面放开，许可审批大量取消，仅存的也是权限逐级下放，传统的抓手的确越来越少。但是，在市场经济条件下，政府治理手段更多了，比如，政策指导、规划引领、法治规范、标准统一、信息引导、资金帮扶、创新驱动、重奖创新、示范激励、科技引领、试点带动等等，这些现代治理手段实践证明都是有效的、可行的，其他行业和其他交通运输领域大量应用。需要内河航运管理机关和政府部门学习借鉴，慢慢掌握使用，首要是变革思想。

六是内河航运现代服务业可有可无。这种认识是没有跟上现代发展产生的，也是落后的、错误的，需要更新。内河航运现代服务业，包括航运金融、航运交易、航运政策、航运信息、航运规则、航运法务、航运保险、航运人才、航运教培、航运科技、航运知识产权、航运文化等等，是内河航运重要组成部分，也是不可或缺的部分，遗憾的是还普遍没有进入到内河航运领导机关和政府部门职能范围，缘由是认为内河航运现代服务业可有可无。因此，需要推动这种思想变革。内河航运领导机关和政府部门也需要象对航道、船舶、港口、船员等要素一样，重视和对待内河航运现代服务，如果说历史上还可有可无的话，那么未来内河航运是必须要有现代服务业的，而且还要大力发展和迅速增加，因此需要努力支持和推动内河航运现代服务业高质量发展和现代化建设。内河航运补短板，推进高质量发展和现代化建设，还有更多需要变革的思想，用“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念推动思想变革是急迫和首要任务，也是很艰难的任务。