乡村振兴中基层政府公共政策执行偏差及矫正机制

羊中太 吕旭腾

〔内容提要〕实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。然而在实施乡村振兴战略的过程中，由于受到各种因素的影响，基层政府在政策执行时，面临着许多政策执行困境，如象征性执行、替换性执行、机械性执行、抵制性执行等问题，政策落实结果与目标产生了偏差，给全面推进乡村振兴战略造成了一定的困难。本文主要以地方基层政府、政策执行主体、政策执行客体三个角度进行研究，并提出相应的对策用于纠正政策执行的偏差，以期有效推动基层政府乡村振兴政策的落实。

〔关键词〕乡村振兴 政策执行过程 执行偏差 纠正机制

一、引言

（一）问题提出

党的十九届五中全会把“巩固和扩大扶贫成果，全面推进乡村振兴战略”作为“十四五”期间经济社会发展的主要目标。在两个百年目标的交接点上，乡村振兴战略成为全面建设社会主义现代化国家新征程的重要任务。习近平总书记强调要做好政策“最后一公里”的实施，政府政策执行的体制和机制是影响公共政策执行深入完成“最后一公里”的关键因素。落实和完善乡村振兴政策，实现乡村振兴的目标，需要地方政府和基层政府的有效执行。在乡村振兴政策中，基层政府承担着公共政策具体的实施任务，是实现公共政策目标、解决公共问题的主要执行者和责任人，关系到整个国家的正常运行、管理和发展进程，影响着社会的方方面面。同时，基层政府在政策执行过程中往往存在政策执行偏差导致政策结果偏离原政策预期的现象，甚至可能导致政策失败或政府失灵，因此，需要基层政府对政策执行偏差现象进行及时的发现、纠正和调整。

（二）文献回顾

政策执行偏差是各国政策执行中普遍存在的现象。1973年，普雷斯曼和维多夫斯基的“奥克兰计划”失败标志着西方“执行运动”的开始。在21世纪初期，我国学者依据国家实际情况对我国政策执行过程开展了一系列的研究。作为政治学、管理学和公共政策学领域的研究热点，多数学者已经对政策执行偏差的原因和类型进行了研究和分析。导致政策偏差的形成因素多种多样，通过“中央政策的明晰度——地方政府的学习能力”“政策路径的明晰度——部际之间的协同强度”两种分析模型，将政策中包含的自变量和因变量与政策执行的结果相结合，可依此来分析和推演政策执行偏差的内部产生逻辑。

相关的政策执行者是导致政策执行偏差现象产生的关键因素之一。有些政策实施过程中，政策执行的参与者想推动优化政策执行结果的发展十分困难，但阻碍政策执行或破坏政策执行结果却轻而易举。学者们对相关政策执行偏差现象的研究视角与重点不同，所得出的结论也各不相同，从政策执行的角度来看，政策执行偏差的类型可分为象征性执行、机械性执行、抵制性执行等。针对不同的政策偏差类型，从公共政策失败的角度解释政策执行偏差的原因，将管理控制理论引入政策执行过程，探讨政策偏差的防控路径，等等。大多数学者主要从政策执行者和政策设计本身的因素，来构建政策执行偏差理论分析框架。现阶段，针对乡村振兴战略实施过程中所存在的政策执行偏差问题研究存在进一步探索的空间，特别是针对从乡村振兴政策偏差机制的角度出发研究并制定相应解决措施和对策的研究。综上，研究乡村振兴政策执行过程以及执行偏差可以有效解决我国现阶段在乡村振兴战略实施过程中所面对的问题并提出相应的纠正对策。本文通过政策执行过程理论，对乡村振兴政策执行中所发生的偏差现象和类别以及形成原因进行讨论，将乡村振兴基层政府政策执行中常见的执行偏差归纳为四类，并提出相应的矫正对策。

二、乡村振兴基层政府政策执行偏差行为及其原因

政策执行偏差是政策执行过程中常见的现象，这一现象是基层政府在执行政策环节中所产生的。在乡村振兴政策实施过程中，基层政府在政策执行的具体过程中由于受到所存在的某些客观因素以及自身的政绩观、利益观、政策解读能力、执行能力、执行队伍配置等因素影响，可导致政策执行偏差现象的产生。

（一）不合理的政绩考核，象征性执行——“出工不出力”

政府工作中的“面子工程”或“出工不出力”等象征性政策执行现象，在乡村振兴政策执行过程中也屡有出现。如，某些农村地区只是简单地建立一个村民文化活动广场，并没有采取相应具体的文化建设活动来开展乡风文明建设，以此来应对上级政府对乡村振兴建设的检查。另一方面，基层政府为了自身政绩考核或单方面应对上级部门检查，导致政策执行过程中偏离政策目标。这些现象大多形成于不合理的绩效考核体系之中。基层政府或官员为了自身利益和错误的政绩观，利用上下级政府之间信息不对称的情况，通过象征性的实施来美化其管辖地域的形象，以此来为自身谋求利益或政绩。这与基层政府视自身为“经济人”的属性而优先确保自身利益最大化密不可分。在政策执行过程中，基层政府一般不会直接或选择正面抵制上级政府的命令，但是会采取一种消极或不作为的态度来应对，或从表面现象看是积极配合完成上级政府的命令或指示，但在實际的政策执行过程中，为了维护自身利益，基层政府在有关的政策执行中存在选择“出工不出力”行为的现象，导致未能将政策的精神内涵和政策目标进行全方位的落实。在乡村振兴政策执行过程中，政策象征性执行会造成政策执行结果偏差和社会资源浪费，严重的情况下甚至会导致人民群众对政府失去信任，不利于基层地区的经济发展和社会稳定。

（二）不完善的监督机制，替换性执行——“上有政策，下有对策”

“上有政策，下有对策”是一种典型的替换性政策执行现象。基层政府在实现政策目标的过程中要忠实准确地贯彻执行。但某些基层政府在乡村振兴政策执行过程中，为了自身利益关系的考虑，表面上积极响应上级所制定的政策，实际上明面一套背后一套，“挂羊头卖狗肉”，甚至在原有政策的基础上增加了一些有利于自身利益的规定和内容，最终导致政策执行结果远远偏离了原有政策的预期目标和结果。这种“阴奉阳违”的政策执行过程，完全背离了政策设计的初衷。基层政府对乡村振兴政策的解读偏向于自身利益，并通过一定的方式加以实施，进而导致基层政府与上级政府产生了一种博弈行为。而此行为的产生，与上级政府对基层政府政策执行过程的监管不力相关。替换性政策执行行为产生的主要原因是，地方政府在与上级政府的博弈过程中的收益大于成本，而且被上级政府发现并查处的几率较小，从而导致“上有政策，下有对策”现象的产生。替换性政策执行表面看保护了当地的经济利益，事实上，这会导致原政策目标的执行不准确，并直接降低其有效性。这不仅不利于解决当地人民所面临的实际问题，并且损害了人民群众的共同利益或个人利益，具有极大的社会危害和潜在的恶劣影响。

（三）组织内部缺乏激励机制，机械性执行——“照抄照搬”

基层政府在政策执行过程中由于缺少对上级政策的有关解读和创新，导致了政策的机械性执行。如，在乡村振兴政策执行过程中，基层政府没有充分结合本地实际现状来对政策进行理解和深度剖析，导致政策执行人员自身对政策理解性不足，只能按照上级政府的规定或条例来照搬照抄，现实执行过程中缺乏灵活性和变通性。另一方面，基层政策执行人员在政策执行过程中由于缺乏相应的激励机制，导致工作积极性不高，采用死板的手段来进行政策落实，因此，政策执行偏离了原来的政策目标，导致政策执行出现偏差。這种现象的形成机制在于：一是政策执行人员素质不高，无法理解乡村振兴政策的精神与实质内涵，政策执行者缺乏制定配套政策的能力，并且限于其自身对政策认识一知半解，更无法为群众宣传政策理念，只能按照政策规定机械性地执行；二是上级政府缺乏相应的激励机制，对政策创新行为的物质和精神激励不高，对下级政府的经济补偿不到位，导致政策执行者在执行过程中工作态度消极，往往采取敷衍了事的态度，无法激发其对政策执行的自主性和能动性思考；三是在政策执行过程中缺乏相应的容错机制，有些政策执行人员在政策执行过程中发现了一些政策缺点或有待于改进的地方，但出于对自身行政地位以及利益因素等考虑，不愿去对政策进行一些创造性执行，担心“枪打出头鸟”，害怕承担政策创新失败带来的责任，所以不敢贸然行事，抱着“宁可不干事，也不能出事”的心理，依旧按照原本的政策规定去执行政策。机械性政策执行的结果不仅使原本科学合理的政策失去了其内在价值，而且可能引发一些新的政策问题。

（四）政策缺乏因地制宜机制，抵制性执行——“一刀切”

政策制定与执行过程如果将政策客体排除在外的话，那么这项政策一定是失败的。在乡村振兴政策执行过程中，农村与农民是紧密相联、不可分割的，一些基层政府为了尽快地达成政策目的或取得一些成效，存在忽视农民意见的现象，直接对农村建筑或基础设施进行整改，这种采取“一刀切”式的强制执行方式，会导致民众产生抵触或不满的情绪，从而抵制政策的执行，造成政策执行偏差。抵制性政策执行的形成机制在于，一方面，地方政府奉行“拿来主义”，在执行政策时不分析具体问题，不将政策地域范围内实际的经济、社会等因素相结合，盲目执行上级政府的政策，不因地制宜进行相应调整。另一方面，广大农民群众缺乏对政策本身相应的关注和理解。乡村振兴政策能否真正促进乡村发展，首要取决于是否被村民所接纳和认可。如果政策执行与该地区的实际情况不符，也没有通过对政策目标群体进行宣传和教育使其明白其中的利害关系，而是将政策目标群体排除在政策执行之外，那么这项政策就不可能得到有效的落实，甚至会出现人民群众抵制政策执行的情况。

三、乡村振兴基层政府政策执行偏差的矫正机制

政策执行偏差类型多样，导致政策偏差的具体原因各不相同，但也存在着一定的必然联系，一种政策执行偏差的主要表现也可能是另一种政策执行偏差的次要表现，如果不及时纠正政策执行偏差，可能会导致偏差现象进一步恶化，本文对导致政策执行偏差现象的四种主要成因进行分析，依此提出对政策执行偏差现象纠正和改进的措施。

（一）设计合理的政绩考核制度，建立完善的信息反馈机制

1.设立合理的政绩考核制度

一些乡村振兴政策执行绩效考核体系存在较强的“官本位”特征，存在政策执行考核指标的设置以上级政府安排的工作任务为出发点的情况。将是否完成上级安排的工作任务作为“好”或“坏”的判断标准，绩效考核的结果主要来自上级政府的主观评价，这种扭曲的政绩考核机制一定程度上导致了乡村基层政府象征性政策执行的不良现象。因此，政策考核的指标务由注重“硬性”指标转向为“柔性”指标。“硬性”指标指的是上级政府所规定的硬性要求和任务，“柔性”指标指的是人民群众的获得感。政策执行人员在落实乡村振兴政策过程中必须以广大人民群众的基本利益为出发点，要切实改善当地人民群众的经济发展现状，促进农民的收入与幸福感，要把人民满不满意、人民高不高兴、人民认不认同作为政策执行的绩效考核的一项重要标准。

2.建立完善的信息反馈机制

政策的制定、执行和评估过程是一个复杂的系统性工作，信息是其中不可或缺的重要资源。中央对地方的决策与考核很大程度依赖于地方提供的信息，为了有效减少乡村振兴过程中政策执行偏差现象的出现，政府要充分的利用大数据技术对海量的数据和信息进行精准分析和整理，以此来进行信息的传递和反馈。政府应拓宽现有的信息反馈渠道，突破“政府部门作为单一信息源、自上而下或自下而上的单一传导机制、逐级上报的单一运作形式”的封闭信息路径。要建立完善以公民参与为基础的信息反馈机制，扩宽横向的信息沟通反馈渠道，扩大包括信息来源在内的信息范围，要高度重视群众反馈，扩大群众参与的范围和程度，避免因信息反馈不及时而导致政策执行偏差。

（二）完善政策执行过程监督机制

1.建立健全公共政策执行监督体系

为确保政策执行不偏离政策的预期结果，必须对政策执行过程进行监督，适时对政策进行评估，及时发现和纠正政策执行过程中的行为偏差，确保政策有效实施，实现政策预期目标。现阶段，随着我国政策执行监督体系的发展，多元化的监督网络初步形成，在监督体系的实际运行当中，党委监督和行政监察机关发挥了大部分的监督作用，但也存在社会媒体以及社会群众等社会群体所产生的监督力度微乎其微等类似问题。现如今，乡村振兴越来越受到社会和广大人民群众的关注，我们需要充分发挥社会的监督反馈作用，完善有关社会监督的法律法规，鼓励和支持政策目标人群、社会组织以及社会媒体等更多的社会力量参与到乡村振兴政策执行过程的监督中来，同时，增强政策执行的透明度，利用互联网信息技术，对政策执行全过程实施一个多层次、多功能、多渠道的监督，建立更加完善的社会监督保障体系。

2.健全行政问责机制

建立健全问责机制，严格监督政策执行者，明确政策执行的内容、目标、要求和工作标准，以及个人服务意识、责任意识、效率意识和危机意识，提高基层政府政策执行能力和水平。基层政府的政策执行者如不能在规定期限内完成、落实相应政策内容或无法达到政策预期效果，应对该政策执行者进行责任追究，并依法给予行政处罚。在开展责任追究过程中要严格依法办事，以规范的约束力和法律的震慑力，来避免政策执行人员在政策执行过程中发生违法或失职的现象，提高其替换性执行——“上有政策下有对策”的成本支出，促进提升基层政府在落實乡村振兴政策的政策执行预期与效果。

（三）提升政策执行者的管理素质，建立完善的激励与容错机制

1.提升政策执行者的管理素质

人是最活跃的生产力要素，也是政策执行过程中最重要的影响因素之一。无论是贯彻党和国家的方针政策，还是全面推进乡村振兴战略的实施，都离不开一支“懂农业、知农村、爱农民”的高素质“三农”工作队伍。一方面，政府择优选择政策执行者，派遣政治素质和综合能力较高的官员到乡村振兴的一线岗位，让每个人在自身适合的岗位上发光发热；另一方面，强化现有的政策执行队伍的政策科学认知和学习能力，加强其从宏观层面对农村资源要素进行合理运用与管理的能力，打造一批懂市场、知产业、善管理的政策执行队伍，并将每个政策执行人员的培训成果与其自身岗位变动、薪酬福利等挂钩，促使政策执行者提高综合科学素质，增强管理意识，提升对政策协调与配套的认知，提高合理使用政策工具的能力。

2.建立完善的激励机制

创造性政策执行的激励属于正向积极激励的作用，它可以获得高于创造性政策执行组织预想成效。一方面，上级政府要加强对创新政策的激励，让敢于发挥主观能动性、主动创新的乡村振兴一线政策执行者在取得相应成效的同时，获得更多的利益和奖励；另一方面，上级政府对基层政府的财政补贴要及时到位，为创造性政策执行提供相应的人力、物力和财力，激发更多政策执行人员工作的积极性、主动性和创造性，为政策创新提供更多的空间。

3.建立科学的容错机制

在干部激励机制的复杂系统工程中，容错机制是重要内容之一。容错机制的建立是为了进一步激发官员们的自主创新能力，让基层干部们敢于大胆地去“摸着石头过河”，结合本地区实际，创造性地实施，而不是按部就班地对上级规定进行执行。容错机制和问责机制是辩证统一的，二者相辅相成。不能因为问责而不敢容错、不能容错，甚至逃避、推脱责任。在乡村振兴政策执行过程中，我们的基层干部要坚定为人民服务的信念，要清楚自身所处的位置与责任，以容错机制为兜底，不要抱有沉重的心理负担，细心大胆地带领农村人民开拓乡村振兴的新路径。上级政府应利用容错纠错机制，为实干者和创新者提供试错空间，防止压力管理体制下因“只能成功不能失败”而失败的悖论出现。

（四）强化因地制宜的政策执行机制

1.加强政策宣传，提高民众对政策的认同感

政策宣传是政策执行过程最重要的环节之一，乡村振兴的一线基层政府在政策执行的过程中，要充分地发挥党建引领作用，由基层党员干部带领，通过利用包括网络媒体在内的多种途径来加强对国家乡村振兴政策宣传的力度和广度。一方面，要强化政策执行者对政策的理解和认知程度，因为当政策执行者对政策的意图和具体实施有了明确的认识和充分的理解，便能积极有效地开展公共政策的实施，减少或避免政策执行偏差现象的产生；另一方面，对于乡村振兴政策的大力宣传可以使广大身处乡村的农民群众了解和认识政策的具体内涵与深刻意义，增进人们对党、对国家的归属感和对政策的认同感，只有民众真正了解和认识了政策，才能明白政策能否得到有效的落实的利害关系，才能真正地拥护政策，积极配合政策的执行。

2.促进政策目标群体参与到政策执行的过程中来

政策目标群体不仅是政策执行的对象，也是政策环境的重要组成部分，其愿望、利益和要求都会对政策执行结果产生巨大影响。基层政府在执行政策之前，第一，要对政策目标群体进行思想教育，让其真正地认识和了解政策，明白其中的利害关系，使其能够主动地接受政策，配合政策的执行。第二，在政策执行过程中要让政策目标群体参与其中，鼓励目标群体通过民主参与的方式来积极地表达自身的利益和诉求或对政策的个人见解，督促政策执行者对政策进行更详细、更合理的更改，变被动接受为主动参与、配合执行。第三，要发挥群众的力量，对政策执行过程进行合理有效的监督，要充分地调动群众参与监督的积极性，使当地居民成为政策执行最有力的监督力量，而且可以最大限度地减少政策执行的偏差。

四、结语

在乡村振兴战略实施的过程中，基层政府有关公共政策的有效执行至关重要，一方面能够切实地为基层人民谋利益，提升其生活质量水平，能够完善促进国家治理体系，提高治理能力，推动现代化经济体系建设，促进社会进一步发展。基层政府在政策执行过程中，需要建立多种合理有效机制，组建优秀的政策执行队伍，维护公共政策的权威性、合法性、目标性和有效性，高度重视政策执行中的偏差，根据不同原因，采取科学合理的方法有针对性地、及时地纠正偏差。政策执行者必须加强自身的科学研究能力，提高政策的公共宣传水平，加强公民对政策的认识和参与度，营造良好的公共政策执行环境，落实科学有效的措施，充分发挥各方面的主观能动性和创造性。

（作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）