新发展格局下地区产业政策转型研究

伍红玮

〔内容提要〕产业政策是地方推动地区产业链供应链升级，加速形成新发展格局的重要抓手。新发展格局下，地区发展仍需要运用产业政策扶持其主导产业发展壮大以促进地方经济发展。新发展格局下，产业政策必须从制定思路、实施目标、实施方式、政策角色上进行转型，以深化地方产业高质量发展。以安庆市为例，分析其首位产业政策的现状和问题，提出为贯彻安徽强化“两个坚持”、实现“两个更大”的目标要求，推动形成新发展格局，安庆市首位产业政策应在提高政策有效性、聚焦度、精准性、协同性做出探索。

〔关键词〕产业政策 政策转型 新发展格局 高质量发展

一、问题提出与研究进路

习近平总书记多次指出，要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局（以下简称“新发展格局”），为我国在应对全球新冠疫情冲击和逆全球化浪潮下深化经济高质量发展指明了根本方向。2020年8月习近平总书记在安徽考察时指出，“要深刻把握发展的阶段性新特征新要求，坚持把做实做强做优实体经济作为主攻方向”，可见在新发展格局阶段，产业的高质量发展仍然是重要抓手，而产业政策作为产业发展的“指挥棒”，直接关系产业能否实现高质量发展，进而影响地区能否形成新发展格局。

Lall（1994）将产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策中政府有意识地选择主导产业并在资源配置上给予倾斜式扶持，而功能性产业政策中，政府作为市场的补充，主要发挥维护市场良性竞争、降低社会交易成本的作用。改革开放以来，从中央到地方，各级政府在“有为政府”的驱动下，都广泛地运用产业政策，致力于推动地区经济增长，取得了令人瞩目的成绩，而随着我国经济进入新常态，经济发展内有“三期叠加”，外有发达国家和后发国家“双重挤压”，工业制造业矛盾凸显，微观层面企业经营效益指标恶化，宏观层面全要素生产率对工业增长的贡献由正转负。学界对于这一问题制度层面症结的探讨主要集中在大行其道的选择性产业政策是否是主要因素，以及产业政策应不应该转向功能性产业政策。一些学者认为现行的产业政策应转向功能性产业政策或竞争政策。吴敬琏（2017）提出产业政策转型的要点是从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础。张维迎（2017）认为政府要保护个人自由和私有产权，建立法治，让企业家精神发挥作用。刘涛雄和罗贞礼（2016）认为我国产业政策应从以产业扶持为主转向维护竞争和促进创新的产业政策目标转型、从挑选型政策转向普适型政策的产业政策手段转型。江飞涛和李晓萍（2015）提出应放弃干预市场、替代市场的选择型产业政策，转为实施以增进市场机能、扩展市场作用范围与补充市场不足为特征的功能型产业政策。而另一些学者则认为不能全盘否定选择性产业政策，彭伟辉和宋光辉（2019）认为功能性产业政策和选择性产业政策都对我国产业升级具有显著促进作用，但政策效果受到地区市场化水平的影响。林毅夫（2017）认为需要政府并且政府也应该能够事先判断所要支持的技术和产业，虽然许多国家的产业政策不成功，但是没有产业政策的国家，其经济发展必然不成功。贺俊（2017）认为选择性产业政策的有效性受到发展阶段的调节，并不存在绝对无效的选择性产业政策。只要不能解决外部性、多主体的协调和特定情境下的创新主体缺失问题，结构性的产业政策就可以发挥作用。马壮等（2016）通过对70多万家公司数据样本的研究，认为重点产业政策可以提高企业资本配置效率。

从实践层面来看，大多数地区，特别是发展中或欠发达地区，地方政府仍会选择某些产业优先发展，而产业政策也会向这些产业更加倾斜。这一点，在城市（市级）产业发展最重要的承载空间上更为明显。因此，对于地方政府而言，产业政策更有实践价值的研究重点应该是如何在选择性产业政策的施策重点和施策方式上施为，以推动本地区加快形成新发展格局。遵循这种思路，本文建立如下分析框架：首先，明确新发展格局下仍需要选择性产业政策；其次，新发展格局下选择性产业政策的调整方向；最后，以安庆市首位产业的产业政策为例，提出具体的政策调整思路。

二、新发展格局下实施选择性产业政策的必要性

我国转型时期产业发展中面临的问题存在选择性产业政策“施策不当”的内在诱因，但这并不代表選择性产业政策应该从此“退出历史舞台”，特别是在当前加快形成新发展格局阶段，实施选择性产业政策仍有其内在的必要性。

（一）实施选择性产业政策有助于推动供给侧结构性改革

2020年8月习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上对加快形成新发展格局做出具体阐述，“要坚持供给侧结构性改革这个战略方向，扭住扩大内需这个战略基点，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”。“十二五”以来，我国经济进入新常态，表面原因是“需求不足”，实际上是供给结构与市场需求脱节造成的“供给失灵”。加尔布雷斯（1980）提出现代市场不是消费者主权而是生产者主权，生产者通过一系列手段“诱导”消费者购买可能并未反映自身真实需要的产品。而正是由于由私人企业诱导的需求往往集中在脱离人们真实需要的产品上，每当遇到经济危机时就会导致整个需求链的严重崩溃，进而导致大量的产能限制。因此，供给侧结构性改革决不能简单地让市场“放手去干”，必须充分发挥政府作用，运用选择性产业政策，引导供给侧真正地去响应需求侧，增强供给体系对国内需求的适配性。

（二）实施选择性产业政策有助于提升自主创新能力

新发展格局的最终形态是国内国际双循环能够有效地“流动”起来，就是通过提高国内产业产品的供给质量，提升国内外消费市场，特别是国内消费市场对国内产业链和供应链的依存度。这就要求国内产业提升生产技术水平，适应消费升级，而这就是要把创新作为形成新发展格局的动力源。Mazzucato（2015）认为企业家型的政府是技术创新的真正组织者和开拓者，往往在技术创新中扮演“造浪者”的角色。而私人企业的技术引入和创新往往是基于对价格—产出组合的反应，所以可能潜在地包含了短视行为，不愿意或无法承担创新的风险。技术经济范式理论认为存在特定的能够推动世界经济增长和世界产业结构变化的主导技术群，它们的引领性和数量有限性决定了政府能够精准识别它们。因此，有必要实施选择性产业政策，引导、鼓励和支持产业沿着更高生产率和更高附加值的升级方向进行突破，完成动能转换。

（三）实施选择性产业政策有助于提升资源要素配置效率

新发展格局的形成有赖于供给侧结构性改革和创新能力的提升，而这两点都需要资源要素的有效配置。企业的过度逐利会造成“市场失灵”，具体体现在，一方面容易造成某一些获利较高但对国家战略作用不大的领域投资过热，而另一些对国家战略有重要影响力但短期难以有投资回报的领域门可罗雀，另一方面当某些领域自主创新的成本远高于引进技术和进口成品时，企业更愿意购买技术使用权或进口产品，导致地区内自主创新能力无法提升，关键环节、核心技术被掣肘。基于此，发展型国家理论认为，国家应通过实施选择性产业政策进行市场干预，指导、约束和协调私人部门，使资源要素配置符合国家战略需要。

可见，在加快形成新发展格局阶段，选择性产业政策有其实施的必要性，但也必须认识到，它并不是指无所不知的计划者可以实施最优的庇古税从而内化所有的外部性，而是一个私人部门和公共部门进行战略合作的互动过程。选择性产业政策是政府在信息收集和整理或委托研究机构调研的基础上出台的，它一方面可能具有一定的滞后性，另一方面可能因为信息约束、政府行政系统不具备产业政策制定和推行能力或政府的短视、腐败行为等导致政府失灵，使产业政策并不能达到预期效果。因此，既然选择性产业政策既有实施的必要也有不可避免的问题，而现实中地方经济发展确实仍需要选择性产业政策，那么问题的关键就不在于要不要选择性产业政策，而在于制定什么样的选择性产业政策以及怎样实施选择性产业政策，即政策转型的问题。

三、新发展格局要求下选择性产业政策转型方向

产业政策是一个动态的政策，根据当时国内国际经济环境、地区产业发展目标、历史方位等因素的变化而变化。2020年7月习近平总书记主持召开企业家座谈会并发表重要讲话指出要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，要“提升产业链供应链现代化水平”。面对新阶段新要求，选择性产业政策演进是地区产业从“有没有”到“好不好”的必然选择，是深化高质量发展，加快形成新发展格局的必然要求。

（一）在制定思路上，由“盲目求新”向“稳定有效”转型

经济高速增长阶段，地区产业发展从无到有，一些地方政府“捡到篮子就是菜”，招引到看起来更大、更高端的企业，企业所在的产业就变成地方的主导产业，产业政策就予以倾斜，不顾本地是否有长期发展的基础条件，以致出现原来的主导产业没做好，新的主导产业没形成的尴尬局面。新发展格局下，要求统筹好发展与安全，习近平总书记2020年8月在安徽考察时强调要“提高产业链供应链稳定性和现代化水平”，这就需要地区选择性产业政策既能够贯彻落实中央、省级产业政策和宏观调控精神，并能够对过去产业政策的科学合理部分一以贯之，又能够保持前瞻性，并能够引导下级政府和各职能部门出台配套政策和细则，保持政策稳定可持续，提升政策效能。

（二）在实施目标上，由以产业为轴向以创新为轴转型

经济高速增长阶段，“唯GDP论”造成一系列问题：地方政府更加关注产业对本地区税收、GDP的贡献，重视地区产业和企业在规模上的攀升，因而偏好以产业为轴心，对产业链价值链各领域、各环节制定无差别无倾斜的选择性产业政策，这就容易诱使招商引资部门在考核压力下招引更容易招引的位于价值链低端、产业链底层的企业，导致地区产业链短小、产业结构不合理。2020年9月习近平总书记在科学家座谈会上的讲话中指出，“提高供给体系质量和水平，以新供给创造新需求，科技创新是关键”。新发展格局下，选择性产业政策应以创新为轴心，集合地区发展实际，将资源配置向产业链供应链重点领域关键环节倾斜，优化地区产业结构。

（三）在实施方式上，从“大水漫灌”向“精准滴灌”转型

高速增长阶段，为了尽可能招引更多的增量企业，鼓励更多的存量企业扩大投资规模，地方政府往往会不加科学论证即对主导产业链上所有企业进行大量的土地、税收、补贴、奖励等粗放式政策“漫灌”，造成部分资源的浪费和错配。而新发展格局下，对发展质量、发展效率、发展安全提出了更高的要求，要求地区锚定具有发展潜力和发展前景的产业链重点领域和关键环节，在政府风险安全可控的前提下，围绕企业真实需求，综合运用多元化政策工具，及时对企业进行“精准滴灌”。

（四）在政策角色上，從主导向协同转型

经济高速增长阶段，市场发育不足，为促进地区产业发展壮大，地方政府倾向于积极干预市场，通过管制、审批、税收优惠等政策工具，将资源向主导产业倾斜。而新发展格局以资源要素“循环”为本质特征，强调稳定和发展。这就要求产业政策既能保持宏观经济总体稳定，又能解除限制、放松约束，充分激发市场活力，2020年9月习近平总书记在中央财经委员会第八次会议中强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。说明必须要将“有效市场”与“有为政府”结合起来，在发挥市场在资源配置中的主体作用的框架下，选择性产业政策以推动地区主导产业升级，提高地区产业竞争力为目标，鼓励创新。功能性产业政策以提供适应于产业发展的良性市场环境为目标，保护竞争、维护公平。

四、安庆市首位产业的产业政策分析

2018年安庆市委市政府出台了《关于加快推进首位产业发展的实施意见》，首次提出要推动各县（市）区加快培育形成一批首位产业。随后，安庆市委市政府、市级各职能部门以及各县（市）区政府出台相应首位产业的产业政策，旨在推动安庆首位产业高质量发展。由于安庆市首位产业的产业政策根本目的在于促进首位产业发展，提高首位产业首位度，因此从本质上来说安庆市首位产业的产业政策是一种选择性产业政策。

（一）现有首位产业的产业政策供给现状

一是首位产业的产业政策体现了政策的稳定性和连续性。安庆首位产业概念虽是2018年才提出，但对比2018年之前各区（市）县的重点产业可以发现，安庆首位产业基本未发生变动，仍以高端装备、新能源汽车、石油化工、纺织服装等为主。同时，安庆首位产业的产业政策既落实了高质量发展阶段建设现代化产业体系的要求，提出“产业链配套集群化”，又贯彻了《中国制造2025》及安徽篇、《安徽省制造强省建设实施方案（2017-2021年）》《安庆市制造强市建设实施方案（2017-2021年）》等上级和本级政策，各区（市）县也针对本区域首位产业查漏补缺，从园区、人才等方面提出配套政策，为安庆市首位产业平稳转型和有效融入国内经济大循环提供了可靠、稳定的政策支持。

二是首位产业的产业政策逐渐加强对产业创新的培育。针对以往招商引资中“捡到篮子就是菜”造成地区产业链短小、混乱的情况，近年来，安庆市围绕提升首位产业创新能力，从提升科技服务角度，先后出台了“互联网+先进制造业”“宜企登云”等多项政策文件；从夯实创新人才供给角度，出台了支持首位产业领域人才创新创业的政策文件，以奖励、补贴等方式鼓励首位产业领域专家创新创业、鼓励企业引进和培育专业技术人才；从创新氛围营造角度，自2017年以来连续多年出台《推进科技创新若干政策》，并于2018年8月出台《加快建设创新发展四个支撑体系实施意见》，提出成果转化、科技金融服务、创新平台建设等多方面措施，为安庆强化创新驱动提供有力支撑。

四是首位产业的产业政策基本实现多类型政策工具综合使用。政策工具是产业政策落到实处的抓手。近年来，安庆市为实现首位产业高质量发展，在运用产业政策加强企业招引和促进存量企业长期可持续运营方面，除使用补贴、奖励、税收优惠等常规货币性政策工具和用地倾斜政策外，产业基金、融资担保等政策工具也时有出现，同时，在货币政策工具使用上也对企业持续经营、税收贡献做出具体要求，有效降低企业骗取政府资源的可能性。

五是初步显现政策协同。近年来安庆市通过出台“四送一服”双千工程、“减证便民”、放管服改革、“四最”营商环境建设等功能性产业政策方面的文件，不断优化营商环境、降低企业行政成本，有效地激发了市场活力，为安庆首位产业发展提供了有力的制度保障。

（二）现有首位产业的产业政策供给问题

一是首位产业的产业政策有效性有待提升。配套政策与首位产业关联度不高，除《关于大力支持首位产业领域人才创新创业若干政策的意见》及其实施细则外，安庆市本级其他首位产业配套政策更多地是为了落实国家、省政策要求而出台的一些普适性政策，或沿用了之前出台的政策文件，缺乏前期对国内外相关产业发展趋势研判和对本地首位产业发展潜力的论证，以及后续的政策评估校正更新。不仅如此，从市本级到县级，大部分首位产业缺少政策落地的实施细则，致使政策落地效果不佳。此外，安庆市还缺乏统一的政策集成平台。安庆市目前政策发布主体多，信息分散于各类主体官方网站中，造成企业接受的政策信息较为碎片化，影响正常落地时效。

二是首位产业的产业政策对产业创新的培育力度有待加强。安庆市目前仍存在挑选“赢家”的政策扶持行为，强调“每一个首位产业都要培育一批骨干企业和至少一个龙头企业”，而对一些首位产业的产业链供应链重点领域关键环节上的创新性中小企业重视不足，缺乏相关政策有效供给，吸引高端要素的施策力度也有待加强。安庆当前针对高端技术、现代金融等高端要素的专项政策较为缺乏，人才政策亦呈现门槛高补助低的问题，2019年安庆市首位产业领域人才创新创业拟支持资金仅24万余元，不利于吸引高端人才在安庆创业创新。

三是首位产业的产业政策精准度有待提升。从公开信息看，安庆市目前仅《安庆市大项目招商引资政策导则》《安庆市2020年推进科技创新若干政策》《安庆市2019年加快工业发展政策》三项首位产业的产业政策对社会公开征求过意见，大多数首位产业的产业政策制定时缺乏企业的参与，施策精准性与企业需求还有一定差距；同时，政策工具开发不足，仍频繁使用补贴、奖励、税收优惠、费用扣除等货币性政策工具，产业基金虽有涉及，但部分区（市）县的产业基金资金为单一来源的区域性城投公司，市场属性不足，从本质上来说这类产业基金的投资仍相当于政府补贴或奖励。

四是首位产业的产业政策与功能性产业政策协同性仍需进一步强化。行政审批服务“含金量”不高，相关政策更多涉及的是提高办事效率，如网上办、马上办、一次办，但对于市场更需要、企业更关心的减少审批事项和审批环节几乎没有提及。同时，知识产权保护政策有待完善。安庆市目前尚无市级知识产权保护专项政策，对知识产权的保护仅依靠国家、省级法规条例，违法成本较低，导致知识市场难以形成扶优限劣、优胜劣汰的运行机制。

五、新发展格局下安庆首位产业的产业政策转型的路径探索

2020年8月习近平总书记在安徽考察时强调“要坚持改革开放，坚持高质量发展”“在构建以国内大循环为主体、国内国際双循环相互促进的新发展格局中实现更大作为，在加快建设美好安徽上取得新的更大进展”。面对安徽新的发展目标要求，安庆市首位产业政策要在提高政策有效性、聚焦度、精准性、协同性等封面做出探索，提升首位产业首位度、贡献度，助力安庆发展实现新跨越。

（一）提高政策制定质量，增强政策有效性

一是加强政策前期研判和论证。在贯彻落实中央、省市文件、会议精神基础上，政策制定要客观分析宏观经济环境、行业周期运行规律、未来产业发展趋势等，预估本地区在该行业的发展潜力，预判政策实施过程中可能出现的问题，同时充分借鉴先发地区的成功经验，制定出符合安庆实际、与政策目标相匹配、具有前瞻性的政策方案。二是及时制定政策的配套实施细则。政策出台后，应加快制定配套的实施细则，结合实际情况对政策进行详细、具体的解释和补充，明确具体做法和要求，为部门和各县（市）区更好地贯彻落实相关政策提供指导，推动政策全面落地。三是打造涉企产业政策集成平台。依托安庆市和各县（市）区政府门户网站，建立跨部门涉企政策“一站式”网上发布平台，将原来分散在各个部门的相关政策，通过政策平台集中发布，为企业提供便利的政策信息服务。

（二）聚焦产业创新政策供给，做实做强做优首位产业

一是从挑选“赢家”转向挑选“先进”和奖励“胜者”，引导市场向首位产业的创新性领域投资。发挥市场在资源配置中的决定性作用，密切跟踪首位产业发展新动态，准确把握产业发展新趋势，紧密结合地区发展现实与发展潜力，更多地将税收优惠、财政补贴等货币性政策资源导向首位产业的产业链供应链中科技含量高、综合效益好的领域和环节。二是优化高端人才专项政策，基于国家高层次人才分类标准，结合安庆市首位产业发展实际需求，调查摸清人才需求具体领域、数量和层次，构建符合地方产业发展需求的人才分类标准。围绕重点领域关键环节、重点企业按需引才，提高人才与产业的匹配度、与地方经济社会发展的衔接性。三是健全新兴金融业态相关政策，以金融服务实体经济、服务首位产业为导向，加快制定出台培育新兴金融业态相关政策及实施细则，配套出台新兴金融业态的监管政策。

（三）强化政策供需有效对接，提高施策精准性

一是坚持共性与差异性相结合。在出台促进首位产业发展共性政策的基础上，应根据企业全生命周期、全环节的不同痛点和需求，围绕首位产业重点领域关键环节，制定有针对性的差异化支持政策。二是开展“政策众筹”及时对接政策需求。借鉴武汉光谷经验，依托政府和新媒体，以问卷调查、征集建言等形式，面向相关企业、园区、孵化器、高校院所等展开广泛咨询，充分了解首位产业的产业链供应链发展所需支持政策及政策实施方式，实现以咨决策。三是灵活组合不同的政策工具。结合不同政策工具的优势和局限性，以提升企业创新发展动力为核心，根据首位产业的产业链供应链各环节的具体情境，综合运用各项政策工具。同时，注重引进以社会资本为主导的产业基金，利用其市场化的运营，激发企业活力。

（四）促进政策有机协同，优化营商环境

推进首位产业的产业政策与功能性产业政策有机协同，健全市场机制，优化营商环境，释放市场主体创新活力。一是加快推动行政审批制度改革，做到真正简政放权。在充分调研企业对减少行政审批事项具体需求的基础上，充分借鉴上海经验，出台覆盖首位产业全行业的行政审批告知承诺管理办法，最大限度减少行政审批事项。二是加强知识产权保护应用。借鉴成都出台“知识产权十条”以及知识产权资助管理办法的经验，结合安庆实际，探索出台地区性知识产权创造、保护和利用的政策，从根本上激发市场创新动力。

六、结语

产业政策是产业发展的“指挥棒”，直接影响企业决策和市场结构，进而影响地区新发展格局形成的进程。本文从理论上分析了新发展格局下选择性产业政策存在的必要性和转型方向，从实践上以安庆市首位产业的产业政策为例，探索了在新发展格局下地区产业政策转型路径。由于本文以首位产业的产业政策这一选择性产业为分析对象，对功能性产业政策的分析仅就与首位产业的产业政策协同的视角展开，对加快形成新发展格局中功能性产业政策的作用和优化思路并未做深入研究，下一步将就新发展格局下的功能性产业政策做进一步研究。

（作者单位：中共安庆市委党校）