基层党组织制度优势转化为治理效能的机制与路径

何得桂 李想

摘 要：加强和创新基层治理关系到党执政的社会基础和国家政权根基的稳固。基于政党在基层治理中的领导地位以及基层治理中群众性缺乏的困境，运用群众路线的分析视角，剖析新时代基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能的有效实现路径与机制。通过对陕西省石泉县“书记民情三本账”制度运行的研究表明：基层党组织为破解悬浮化的困境，聚焦和回应基层群众需求，构建了党组织统揽全局、跨部门协同、群众共治的治理结构，通过自下而上地收集与界定问题来启动治理流程，建立以有效回应和群众参与为导向的基层治理机制，实现了自上而下的治理资源供给与自下而上的治理需求的有效互动，推进了治理方式的深刻变革。推进基层治理现代化要坚持以回应和参与为导向，以群众路线制度为载体，充分将党的基层组织的制度优势转化为治理效能，打造共建共治共享基层治理共同体。

关键词：基层党组织;政治优势;组织优势;群众路线;基层治理;治理效能

中图分类号：D267          文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2022）03-0040-09

收稿日期：2021-10-13  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.03.05

基金项目：国家社会科学基金青年项目（21CZZ17）;西北农林科技大学“凤岗培优”科研支持项目（RWYJS2111）

作者简介：何得桂，男，西北农林科技大学人文社会发展学院公共管理系主任、博士生导师、副教授，主要研究方向为公共政策与地方治理。

一、研究背景与问题的提出

改革开放以来，中国社会结构发生了深刻的变化，围绕我国社会转型的治理实践，学界提出一系列论断，为研究国家与社会关系提供了有益启示。研究范式开始超越西方经典社会科学理论“国家-社会”关系的视角更多转向了“政党-国家-社会”三维关系的视角，这种“将政党带进来”[1]的分析理路体现出对基层治理形态的深刻理解与独到观察。在中国社会，政党治理既是联结国家与社会的关键环节[2]，也是挖掘执政党执政历史和理论中值得进一步制度化的资源。在基层治理精细化与高效能治理的情势下，激活和发挥基层党组织治理优势的重要性和紧要性进一步凸显。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。党建引领基层治理的实践在全国迅速展开，这为观察基层治理的中国范式提供了重要的实践依据和丰富的本土资源。学界从内在逻辑、理论阐释、实践逻辑等方面对党建引领基层治理议题展开深入研究。

关于党建引领基层治理内在逻辑的研究。当代中国基层治理体系的形成是多种因素共同作用和长期演进的结果。从历史的角度看，党建引领基层治理是基于党的领导成效和政治传统。现代国家与社会在中国的成长过程中，中国共产党始终是领导核心，通过人事和组织等机制，政党深嵌于国家的运行与治理之中。从社会发展背景来看，基层治理朝着网格化、精准化方向发展，社会组织数量快速增长，党建引领获得一定的成效;但是在基层治理场域中依然存在基层党组织动员能力不足[3]、治理资源匮乏[4]、治理悬浮化等问题[5]。面对治理情景日趋复杂以及治理精细化的迫切需求，由哪个主体在其中扮演统筹协调角色，引领相关职能部门以及社会组织协同共治，成为十分重要的议题。基于中国共产党在国家和社会中的领导优勢，以党建引领化解基层治理困境，成为实现基层治理现代化的客观要求和必然选择。

关于党建引领基层治理的理论阐释。基于对各地党建引领基层治理创新实践的观察，有学者在对国家社会关系理论、社会资本理论和治理理论展开阐释的基础上，增加了“政党”关系在基层治理中的重要内涵[6]。学界通过深描与探寻行动动态，注重在基层治理实践中把握国家、政党与社会关系的本质。典型的研究进路包括“政党形塑社会”视角，关注政党组织社会/引领社会的实现路径[7];关注基层治理中政党激活社会、社会助推治理效能的双向运作机制[8]。

关于党建引领基层治理实践逻辑的研究。其一，关注政党的整合功能在基层社会再组织化过程中的释放与实现，探究政党的社会整合力，优化和提升基层治理有效性的发展路径。从政党内部整合、社区社会整合、基层行政整合和异度空间整合[9]方面构建以党建推动社会建设的可行路径;以政党整合机制来解决基层治理问题是“中国之治”的重要展现。其二，重视以政党服务功能的发挥来提升基层治理的整体效能。基层党组织通过对社会力量的积极吸纳和有效整合达到推动社会进步、巩固拓展执政基础以及扩充服务资源等目标;有学者将“推动政党去官僚化”以及“激发党员群体服务社会作用”归纳为“服务引领制”的实现路径[10]。其三，把基层党组织当作基层治理的重要主体，基于共建共治共享社会治理新格局的要求，着重研究以“协同治理”的理念来积极构建基层党建深度融入基层治理内在机理的可行路径。

基层党组织的优势与基层治理效能之间存在嵌构关系，但基层党建的制度优势并不会自动转化为治理效能。要积极探索基层党组织的政治优势和组织优势与基层有效治理之间的中间机制。既有研究存在以下局限性：（1）在实证研究方面，案例研究考察的治理实践多集中于治理需求明显、治理资源丰富的大城市和特大城市，乡村治理领域的经验案例较少呈现。（2）从研究视角看，政党整合和服务引领等视角下的研究较为充分地揭示了党的基层组织作为强有力的领导主体，发挥其整合功能有效引领基层治理的运作逻辑与实践机制，但也因专注于党的领导与统筹地位而相对忽视基层治理的群众性的一面，导致基层治理体现出单向治理和群众被动参与的局面。（3）既有研究对“基层党建引领”组织和动员群众的实践维度重视不够，难以对基层治理中基层党建引领如何转化为治理效能问题提供系统解释。

基于上述分析和判断，本文通过对陕西省安康市石泉县“书记民情三本账”制度实践的观察发现，当地2016年以前基层治理存在着群众利益表达路径分散化、治理效能不理想等困境。2016年后发生巨大变化，石泉县在基层治理中加强和创新群众工作机制，主动联系和服务群众，将蕴藏于人民群众的力量有效激活，探索形成了以人民为中心的基层高效能治理样本。本文的核心问题在于：“书记民情三本账”制度是如何形成和如何运作的？这一治理创新体现了基层党组织的优势向治理效能转化的哪些深层机理？

二、群众路线：推进党建引领基层治理的基本思路

（一）在基层治理中“找回群众”

作为党根本的政治路线和组织路线，群众路线主要包含群众观点、群众工作方法两个相互联系的部分。党的七大将群众路线的基本精神写入党章，从此群众路线成为治国理政的重要组成部分，也是一种有效的治理方式。改革开放以来，基层治理不断转型，社会流动性的增强与传统社会整合机制的消解，使基层治理朝着行政理性化、专业化的方向发展，群众路线逐渐放弃群众动员而侧重官僚体系的内部动员，群众路线日益强调领导的作风和方法问题，群众沦为治理的客体和对象[11]。只有坚持“从群众中来，到群众中去”，才能使民众以实际行动支持基层社会改革与发展，增强民众的幸福感、获得感以及安全感，加快推进基层治理现代化[12]。

群众路线在基层治理中的实践，可简要归纳为“领导和群众的相结合”。这意味着群众路线拥有互为联系和相互促进的两个面向。具体而言，在领导层面上，群众路线不仅仅包括官僚体系的内部动员（在基层治理中体现为党建的政治引领、全党动员），也包括采用运动式治理、官僚制建设等工作方法。在群众工作层面上，它包括以宣传教育工作为代表的群众动员，也包括构建党群协商渠道、党联系和服务群众制度化平台等互动机制。两个面向呈现出群众路线发挥作用的路径。

（二）分析框架

作为由组织动员机制进行驱动、基于基层治理共同体协同运作的一种整体性治理模式，“书记民情三本账”制度的治理实践除了自上而下的政策供给之外，还包括了自下而上的积极动员和有效参与。它的显著特点在于，借助官僚体系动员以及群众动员，在聚焦治理目标和治理对象中，党政权力发挥着机制整合的作用。换言之，它既重塑了科层内部的条块关系与部门之间不够协同的状况，也积极促成基层群众致力于实现共同治理目标而采取协同行动的治理机制。治理结构的优化有助于盘活不同主体的治理要素与机能，从而使基层治理的实践和共同体的建设相结合，确保基层治理效能。

群众路线之于基层治理主要有三个方面的重要含义：一是在治理理念层面上，群众是基层治理的积极参与者，也是基层治理和服务的主要对象，“以人民为中心”的立场则体现出基层治理的价值关怀。二是在治理结构层面上，公共治理行为主要是通过认真践行群众路线来呈现的，它体现为基层党建引领下群众广泛参与的治理行为或治理活动。三是在治理机制的层面上，创新群众工作机制主要包括那些旨在实现官僚体系内部动员、群众动员以及有效治理的制度化行为。围绕党组织如何通过践行群众路线构建以人民为中心的基层治理实践，本文将群众路线的分析路径划分成三个环节，构建相应的分析框架（见图1）。

1.人民性的价值导向。任何治理活动都有其蕴藏的价值意蕴，这些价值观念决定了治理的本质属性和发展方向，也提供了判断治理成效的价值标准。民心是中国最大的政治，中国共产党始终把群众路线当作党的根本工作路线。以人民为中心是党的基本政治立场，契合了基层治理的人民性價值逻辑。通过在治理过程中贯彻“以人民为中心”的政治立场，有效提升党建引领实现治理价值目标的能力，有效回应基层治理“为谁治理”的问题，破解党建引领和基层治理两张皮和脱嵌化的低效状态。

2.积极动员机制。作为党组织体系的末梢神经，基层党组织是打通公共治理“最后一公里”的核心主体。他们执行党的路线、方针和政策的结果将直接作用于基层的群众，也是影响治理效能以及群众对党和政府认同的主要因素。要转变基层党组织“内向型”属性，强化对民众的服务职能[13]。注重发挥党组织的领导核心作用，也要保证群众主体性的参与合作，激发基层群众的公共参与效能感。在群众路线的意义上，这意味着需要有效的官僚体系内部动员与群众动员的双重机制来实现。实现“领导”和“群众”以及“领导”和“回应”的有机结合是践行群众路线、创新基层治理机制的必要条件。

3.群众路线的稳固机制。任何形式的治理方式都要通过良好的制度保障与强有力的政策执行相结合，也才能更好地转化为治理效能。作为矛盾结合体的群众路线，它不仅有群众动员的主要基因，还有官僚制建设的重要成分。不论是行政体系的动员，还是群众动员，也不论是运动式的治理，还是科层制工作方法，都是群众路线的重要部分，不可或缺。因此，通过哪些制度性策略和方法来巩固拓展官僚体系内部动员的结果，从而不断增强群众动员的整体效果是重点要研究的问题。

三、群众路线视角下“书记民情三本账”的实践探索

（一）人民至上：“书记民情三本账”的价值导向

人民群众是历史的创造者。以人民为中心的发展思想是对群众路线的重要阐释和生动展现。面对群众利益诉求的复杂化、基层治理“信任困境”等情势，基层的改革创新要坚持以人民为中心，树立“治理成果更多惠及基层群众”的目标导向。“书记民情三本账”制度既是贯彻落实中共中央办公厅《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》精神，也是对习近平总书记关于“县委书记”要做到“心中有党、心中有民、心中有责，心中有戒”要求的积极回应和实践探索。在人民至上立场的引导下，石泉县坚持民意导向，主动成立联系群众和服务群众工作领导机构、创新党联系群众服务群众的各项机制，把“民情账”做成“治理账”“发展账”“党建账”，确保群众利益诉求及时畅通并有效解决，在治理过程中实现以人民群众利益至上的根本宗旨。

（二）积极动员机制：官僚体系的内部动员与群众动员的双重路径

1. 官僚体系内部动员。2016年8月18日，在前期推行干部包联制度等直接联系和服务群众机制的基础上，石泉县正式印发《关于推行县镇书记民情“三本账”制度的暂时办法》（石办发〔2016〕46号），明确要求县镇两级书记充分发挥联系群众的统筹协调作用和示范带头作用，形成以民意和问题为导向的执政思维和工作方法。县级成立由县委书记担任组长的“直接联系和服务群众工作领导小组”，设立直接联系和服务群众工作领导小组办公室（简称“联系办”）专门机构，直接向县委一把手负责，协调县域内各方力量做好“群众意见建议、群众利益诉求、群众投诉举报”县镇村（社区）各级党组织“书记民情三本账”制度的建账和管理工作。直接联系和服务群众工作领导小组的成立遵循事本主义的逻辑，在着力破除部门利益并组织动员全县力量的前提下，以有效解决在县域内群众自下而上的多元利益诉求。各镇也参照县委书记“群众意见建议、群众利益诉求、群众投诉举报”三本账的运行要求和相关规则，设置镇党委“书记民情三本账”的日常管理机构;此外，村（社区）在支部则常态化构建“书记民情三本账”的登记受理平台，从而更好地办理辖区的群众意见建议、投诉举报以及他们的利益诉求。

2018年1月30日，在县和镇两级书记探索施行“书记民情三本账”制度的基础上，石泉县印发《关于全面推行书记“民情三本账”制度的通知》（石办发〔2018〕7号），建立县、镇、部门、村（社区）各级党组织书记直接联系服务群众的组织体系，构建起“党委统揽、上下衔接、权责明晰、运行高效”的新时代群众工作格局。以官僚体系内部动员为基础的直接服务群众工作体系再造了基层机构的内部关系，使县域成为基层治理共同体。联系和服务群众的工作不再是信访工作或单一部门工作，而是成为基层治理的“中心工作”，县联系办成为枢纽机构，这带来了治理机制的显著变化。“书记民情三本账”制度的这一动员策略体现了群众路线的要点，实现常规治理与运动式治理的有机结合，形成了两种治理机制互嵌的体制，为基层治理创建出上下贯通、高效联动的环境。这种治理方式破解了基层党组织在治理中能力不足与资源有限的困境，党组织和党员干部有机嵌入到基层社会之中并持续发挥积极作用。

在践行“书记民情三本账”制度的过程中，官僚体系的内部动员以目标管理责任制等制度建设为保证。石泉县通过“县联系办、县委常委、县委书记”三线督办机制的建立，从而实现了民情重大问题由县委常委对各自联系分管的镇（部门）予以实时督办;至于对于办理不力的单位负责人，则由县委书记亲自约谈;如果造成严重后果的，则要移交县纪委监委从严问责。2017年12月28日出台的《关于印发石泉县直接联系和服务群众工作目标责任考核办法（试行）的通知》（石办发〔2017〕81号）要求“直接联系和服务群众工作既实行单项考核，纳入县委、县政府年度综合目标责任考核，并实行评优评先‘一票否决’。”这反映在“书记民情三本账”的工作中，便是明确将联系和服务群众的任务分解到镇、部门、村（社区）党组织书记及县级领导，以目标责任考核保证实施（目标责任考核的重要指标有限时办结率、办理结果、群众回访满意度、档案管理等）。

2.群众动员。基层治理具有天然的群众性。党在革命和建设时期就十分注重依靠强大的动员能力来加强群众基础;注重以宣传教育、价值输入或其他手段广泛地发动群众积极参与社会建设或完成其他任务。在官僚体系动员起来后，群众动员成为“领导”和“回应”有效结合的关键一环。畅通民情民意表达渠道、增加群众评价权重，使人民群众的治理智慧更多地为打破治理困境、提升治理效能提供支持;群众对治理行为结果的反馈、民主评价也更多地进入到基层党政系统的治理决策和政策调整中，使治理政策与人民的现实需求、接受偏好等愈益契合，提升基层治理水平。

“书记民情三本账”制度推行伊始，石泉县就打造民意民情表达多种渠道：县镇村三级书记公布信箱、微信、手机号码以及在日常工作中直接收集;印发《石泉县民情联络员管理办法》（石办发〔2017〕51号），设置“民情联络员”一职专门负责收集报告社情民意;从党代表、人大代表、政协委员和公道正派的社会人士中考察和确定联络员，确保每个建制村（社区）至少选聘1～2名联络员;积极开通民情“110”热线，24小时接听民情电话;开办“石泉民声”微信公众号、微博，通过网络平台直接与群众交流沟通;把人大代表建议意见以及政协委员提案、信访接待中心凭借信访渠道收到的信访、网信部门所掌握的网络舆情信息、民调中心民意调查所收集的民情民意全部纳入到“书记民情三本账”收集范围，从而做到民情收集无死角、全覆盖，取得了良好效果（见表1）。实践表明，“书记民情三本账”制度的实施，在直面群众需求和解决群众问题的过程中激发基层党组织及党员干部的主体意识和治理责任，基层治理效能最终也以民众政治认同的方式转化为基层党组织的凝聚力和战斗力，进而形成基层党建与基层治理良性互动的态势。

（三）“书记民情三本账”的稳固机制

官僚体系的内部动员与群众动员奠定了人民至上的治理基础，但个别镇、部门与党员干部还不同程度存在诸如办理程序不够规范、解决问题不彻底、工作方法较为简单等行为。为此，石泉县设计一套旨在保障“书记民情三本账”有效落地的制度安排，促进治理流程精细化、规范化、程序化，实现对民情民意的有效回应，过程管理和分类治理成为增强群众工作成效的两大稳固机制。

1.以过程管理提升治理效能。在党和国家的有力推动下，社会治理的制度化建设成效显著。上级对基层政府及其领导干部的管理方式不断优化、方法日益科学。在这种大趋势下，石泉县形成了各种形式的过程管理机制，有力地促进基层组织回应群众诉求、破解治理难题、及时纠偏基层党员干部行为等方面的工作。

在“书记民情三本账”制度的运行中，村（社区）级组织的治理过程可以被划分为三个环节：一是治理需求信息的获取。基层群众借助民情民意表达渠道来反映诉求，形成治理台账。二是治理责任主体的界定。县、镇（部门）、村（社区）委书记依据台账内容提出批示意见，然后按照属地责任及处理责任将台账移交到特定的组织或者承办人。三是回应型治理和治理需求的解决。各镇（部门）和各村（社区），在收到“民情三本账”批办单后，及时核实情况，确保合理合法的群众诉求得以落实，及时核查回复监督投诉，及时采纳合理的意见建议，负面、不实的信息及时进行澄清。若承办单位或承办人确需延期办理，应书面说明情况或理由，明确办理计划和承诺办理时限。“民情三本账”按照“谁办理谁回复”的原则，将办理结果及时反馈给群众并形成书面回复函。在收到承办人的回复资料之后，“民情三本账”专职管理人员以电话或当面征询的形式进行回访测评，并将办理结果和回访情況，以及附办理回复印证资料，一并交由书记审定。直至群众诉求彻底解决或办理到位才能进行销号，对销号的事项做到一件一卷、分类归档。在此情况下，基层社会的治理过程达到可供循迹和追踪的状况，党员干部治理惠民的行为和活动被全景化监督（见图2）。

过程管理促使基层治理日益高效，基层干部依法行政意识增强。对党员干部参与基层治理过程管理的加强，使基层干部乱作为、消极作为的现象明显减少，增进了干群之间的相互信任。注重过程管理并不意味着对结果管理的摒弃。“书记民情三本账”制度的运行过程中，群众诉求的办结率和满意率作为实际的治理绩效是各级书记实绩考核、单位年度目标责任考核双挂钩的重要指标。直接联系和服务群众工作的考核结果与党员干部的评优评先和晋升直接挂钩。过程管理和结果管理的有效结合，既保障了群众工作目标和治理责任的落实，也巩固了官僚体系内部动员和群众动员的成果。

2. 以分类治理增强治理能力。能否有效地对治理内容进行正确分类并采取有针对性的措施，将决定行政力量能否转化为治理效能。作为群众路线的重要组成部分，分类治理深嵌于基层治理体系的运行和实践之中。中国政府在公共事务管理中有出色的分类控制能力[14]。在联系和服务群众的工作中，石泉县针对不同类型的民情民意实施分类治理的策略。在通过多种渠道收集民情民意后，依据群众反映问题的性质差异，将民情民意划分为群众“意见建议、利益诉求、投诉举报”三种类型，并采取不同治理手段。“群众意见建议账”已经成为了党委和政府进行民主决策和科学决策的重要支撑。例如，石泉县曾面临公立幼儿园资源不足、私立幼儿园收费过高导致教育不公平问题，接到群众反映后，当地多方筹措，全面推行学前三年免费教育政策。反映群众个人利益诉求的事情及时交办相关部门解决，“群众投诉举报账”打通民主监督与党风廉政建设渠道，为全面从严治党的工作与基层治理的政治过程的汇合提供关联机制，使群众成为党风廉政监督员。而因现实条件制约难以被采纳的意见建议、要求过高不合理的利益诉求或者查证不符合事实的投诉举报，石泉县联系办按照流程进行处理，但件件都要办、件件有结果、件件要满意，不是一刀切解决问题。

通过划分群众诉求类型，匹配相应的治理策略，群众工作有效落实，基层社会治理取得显著成效。2016年8月-2020年12月，石泉縣县镇两级“书记民情三本账”累计受理各类民情达8 307件，累计办结数量为8 149件，群众满意率超过99%，石泉县多次被评为全国信访“三无”县，公众社会治安满意度测评多年位居全省前列，2020年度社会公众安全感满意度测评位列全省各县（区）第1名。

四、优势转化：基层党组织的优势转化为治理效能的路径

当下，基层党建的逻辑不再只是政党自身的建设或党组织覆盖率的增加，更重要的是将党建引领与基层治理有效联结，有效整合社会资源、组织社会力量。基层党组织的政治优势、组织优势生成治理优势乃至进一步转化为治理效能的深层机理在于通过党的全面领导（政治引领和组织、意识形态层面全面嵌入基层组织体系）和协同整合，能弥补“正式行政”的制度惯性、回应不足，体现出政党整合治理领导性与行政科层治理规范性的有机融合，蕴化出专业治理与综合治理、实质正义与程序正义、基层党建创新、治理机制革新与基层善治的独特优势和效能。实现基层党组织的优势向治理效能的转化需要具备一定的条件和形式，即基层党组织的政治优势和组织优势在一定条件下（治理理念、治理主体、治理机制等要素的融合）可以转化为治理效能（见图3）。

（一）治理理念：把以人民为中心的理念优势转变为强化人民执政思维的治理效能

治理理念是治理机制运行的内在动力。以人民为中心的理念注重破解基层治理主要依靠谁、主要为了谁以及成果主要由谁共享的问题，体现党的根本政治立场和价值取向，为优化治理机制的效能提供理念指引。人民至上是基层治理转型取得长足进展的显著优势。石泉县在“书记民情三本账”制度的引领下，推动“县镇村三个层级之间的无缝对接”以及“县、镇、村层级的党组织书记直接联系群众和服务群众”工作机制的形成;各级党组织书记统筹协调以及示范带动作用下，确保各镇（部门）、村（社区）联系群众和服务群众的责任落实。不论是基层治理重心的下沉、还是为民服务的下移，都彰显出人民至上的制度优势[15]。基层党组织作为党的“群众路线基础”，凭借其政治资源与组织优势建构直接联系和服务群众的制度化平台，主动回应群众关切的问题，有效地缓解了基层治理中治理需求与供给资源之间的矛盾，推进基层党组织的优势向治理效能的转化[16]。

（二）治理主体：把基层党组织的组织优势转换为高效动员的治理效能

治理主体是治理的施动者。党的基层组织体系具有政治性和社会性双重意涵。党将社会动员与群众路线作为一种国家治理方式，通过运用其自上而下的组织网络，对基层社会进行有效整合和广泛动员。党的基层组织体系可以为基层治理场域中的不同主体提供合作平台与制度空间，藉由其包容性和开放性优势实现对基层社会各方力量、资源的协调整合，促进其共同行动，增强社会共识和社会凝聚力。

在党的领导下，县、镇（部门）、村（社区）各级层面自上而下地构建起严密高效的直接联系和服务群众工作组织体系，形成了民情民意收集“纵向到底、横向到边”的利益表达格局。直接联系和服务群众的组织化和网格化，提高了基层党组织的社会动员能力;把党组织在政治和组织方面的优势、特别是密切联系群众的优势转变成为基层治理的综合优势，构筑起县域治理的强大合力。一方面，在直接联系和服务群众工作组织化方面，基层党组织直接对接群众，党员干部积极落实“书记民情三本账”制度，基层党组织和民意沟通渠道全面覆盖基层社会，广泛动员群众表达意见建议，有力提升民意收集的组织化程度，增强社会公众对基层治理目标、理念、方式的理解和认同，激活群众参与基层治理的潜能。另一方面，基层党建运用自上而下的组织化力量，健全立体网格化治理机制。整合组织资源使基层党组织嵌入治理结构之中。面向群众的基层治理既是群众工作法培养的重要载体，也是党群关系具体化的实践载体。与“书记民情三本账”制度相配套，石泉县推进民情直通车制度、代办服务制度、干部包联制度、实事暖民制度、民意调查制度、矛盾排查化解制度等各项制度，党员干部在这些制度中参与民声收集与民意回应的情况与党员干部工作评议打分相挂钩，以调动党员干部参与基层治理的积极性。这些举措以密集的群众工作内容推动了党群关系的制度化，使党员身份嵌入基层治理全过程和各方面，党员的先进性在动员和服务群众的过程中得以显化，基层党建也通过乡村治理实践塑造了通达民众人心的政治，为构建基层治理共同体夯实了根基。

（三）治理机制：把基层党组织的政治优势与群众路线优势转换为基层治理共同体的治理效能

将基层党组织的优势转化为治理效能，关键在于创新群众路线的实现机制，重塑官僚体制内条块关系、基层党组织与乡村社会关系，从而在治理实践中构建起基层党组织、政府组织与群众的“治理共同体”治理机制。“书记民情三本账”制度本质上是基层党组织和基层政权围绕基层治理目标对权力和资源进行再组织化的一种协同机制，党政体制在此打造多元治理主体协同参与的治理模式来提升基层治理效能。这种实践既有来自县委政府的自上而下的策划与推动，又有来自基层社会自下而上的治理机制的创新与促进，有机融合了运动式治理与科层制工作方法、行政体系动员与群众动员，为治理主体间的有效合作与治理效能提升创造了条件。

1.发挥基层党组织协同性政治优势。在“书记民情三本账”制度中，石泉县通过释放党的基层组织的政治势能，将群众工作从诸多日常性行政事务中遴选出来设定为“中心工作”，以党的组织体系进行政治动员、治理整合等，调动和整合跨部门、跨层级的资源，有效促进条块协同治理机制的形成。直接联系和服务群众工作领导小组的设立以及“书记民情三本账”制度长效机制的构建为基层协调能力增强提供了政治基础，民意从多头管理、末端治理转变为源头治理、综合治理、分类治理，提高了基层治理的协调性。在有效发挥基层党组织的主导性作用、动员体制内资源和力量的同时，“书记民情三本账”制度还将村支部书记、村干部甚至村民吸纳进治理体系之中，形成基层治理的条块、政社协同。

2.发挥群众路线的制度性优势。创新和完善党组织联系群众、服务群众的制度化平台，及时获取群众各种诉求，以更好地确保基层治理秩序和活力。基层党组织有效回应群众合理诉求，有助于切实激发群众的政治参与效能感，强化他们对公共事务的积极参与，形成基层党组织与群众之间的良性互动，发挥群众路线的制度优势[17]。石泉縣把“书记民情三本账”作为基层党建工作和县域经济社会发展的重要指标并落实到具体行动中，将群众需求、群众呼声、群众福祉置于首位，真正实现问政于民、问计于民、问需于民;群众也从开始不信任转变为积极主动，从诉求者转变为建言人，积极参与基层治理;“民情账”的有效互动，助推了共建共治共享社会治理新格局的形成。

五、结 语

治理和服务重心下移是社会治理在新发展阶段的着力点。充分挖掘基层党组织的治理优势，将治理优势进一步转化为治理效能的深层机理，有助于构筑共建共治共享的基层治理新格局。本文基于“书记民情三本账”制度的分析，呈现基层党组织立足“党的领导制度体系”，在源头治理和群众路线的实践过程中推动其自身优势转化为治理效能的路径与机制。研究表明，激活并释放基层党组织在保持群众路线方面的政治优势和组织优势，能较好破解基层治理领域“被动参与”与“被动治理”的现实困境。作为一种有效治理方式，“书记民情三本账”制度以人民至上的治理理念为价值导向;通过“纵向到底、横向到边”的党的组织架构与基层党组织协同性政治优势的发挥，实现治理结构与治理关系围绕群众工作从条块结构转向整体性、功能性的再构建;以群众路线制度优势的充分发挥助力基层治理共同体治理机制形成，以集成治理提升基层治理效能。这一治理实践是政党体制发挥基础乃至决定性作用，创造和整合制度、权力和资源以及凝聚群众参与的过程，体现出中国基层治理体系得以有效运转的政治逻辑和中国政党体制的独特优势。

基层党组织是国家介入基层治理与城乡社会的渠道，也是实现基层治理现代化的主导性力量。在充分发挥党组织领导作用和柔性嵌入基层治理的过程中，要防止可能出现的结构性偏差。譬如，立足国家政党社会的多维关系以及党的领导制度体系的功能机理，推进基层党组织的优势转化为治理效能要在政党治理领导性和科层治理规范性之间寻求平衡。加强和创新基层治理要持续推进党组织的各种优势，特别是密切联系群众优势的制度化，使法治化治理与政党整合治理有机结合。只有如此，基层治理现代化的美好愿景才能更好地转化为现实，进而推动社会进步。

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The Mechanism of Transforming the Advantages of the Primary Party Organizations Into Governance Effectiveness From the Perspective of the Mass Line

HE Degui1，LI Xiang2

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University;2.Center for Rural Social Research，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Strengthening and innovating grassroots governance is related to the stability of the Party’s social foundation and the foundation of state power.Based on the leadership position of the Party and the lack of masses in the grassroots governance，this article， from the perspective of the mass line，analyzes the path and mechanism of how the political advantages and organizational advantages of the grassroots Party organizations are effectively transformed to governance efficiency in the new era.A study on the operation of the “Secretary’s Three Accounts” system in Shiquan County，Shaanxi Province showed that：in order to get out the dilemma of working away from grassroots and failing to reach facts，the grassroots Party organizations focused on and responded to the needs of the grassroots people and built a structure of Party organization controlling the overall situation and facilitating inter-departmental coordination and common governance by the masses;it established a grassroots governance mechanism guided by effective response and mass participation，starting the governance process by collecting and defining issues from the bottom to the top.This realized the effective interaction of top-down governance resource supply and bottom-up governance demand，promoting the reform of governance.To strengthen the modernization of the grassroots governance system and governance capabilities in the new era，we shall，on the basis of the mass line system，stick to the response and participation and fully transform the institutional advantages of the grassroots Party organizations into governance efficiency and build a new grassroots governance climate featuring co-construction，co-governance and co-sharing.

Key words：grassroots party organization;political advantage;organizational advantage;mass line;grassroots governance;effectiveness of grassroots governance

（責任编辑：董应才）