高校内部经济责任审计的优化措施

◆盛永红 崔汝贤/云南师范大学

当前，我国高等教育逐步确立了内涵发展为主导的科学发展理念，高等教育发展正以规模扩张为特征的外延式发展转向以提高质量和效益为核心的内涵式发展。正在实施的“双一流”建设，在高校投入大量资金的同时，更加注重高校的内涵与质量发展，更加关注效率和绩效，对高校的发展提出了新的要求，也使高校内部经济责任审计面临着巨大的挑战。随着新的《教育系统内部审计工作规定》的颁布实施，高校内部领导干部经济责任审计必须适应新形势和新要求，进一步提升政治站位，准确把握职责定位，才能满足高等教育发展的需要。本文从高校内部审计领导体制、审计目标和内容、审计组织方式、审计评价方式、审计对象管理等方面进行研究和探讨。

一、坚持党对高校内部经济责任审计工作的领导

坚持和加强党对高校经济责任审计工作全面性、系统性、整体性的领导，是高校审计职能得以充分发挥的政治保障。

（一）锚定高校审计监督的政治属性

政治属性是审计监督的本质属性和根本价值指向，是审计的内在本性和精神品格。高校承担着立德树人的重任，审计监督须与高等教育改革发展结合起来，与中国特色社会主义大学结合起来，在高校内部经济责任审计中，必须始终坚持党的领导，以党的政治建设为统领，以经济监督为主题，以新发展理念融合高校的监督和服务，善于用政治眼光分析高校审计发现的问题，始终确保审计监督的政治方向正确，着力凸显经济责任审计的政治属性，进一步锚定审计监督作为“党的执政卫士”的政治属性。

（二）组建高校审计委员会

近年来，为发挥内部审计在全面从严治党中的重要作用，发挥高校党委对审计工作重要问题的决策和监督作用，推进高校治理体系和治理能力现代化，强化对领导干部权力运行的制约和监督，越来越多高校组建了审计委员会。如南京大学、四川大学、山东大学、厦门大学、南京审计大学、中国海洋大学、中国药科大学、云南师范大学等高校成立了以校党委书记和校长为主任的审计委员会，称为“双主任”模式；另外还有部分高校成立了以党委书记或校长为主任的审计委员会，称为“单主任”模式。高校审计委员会的主要职责是深入贯彻党的教育方针和习近平总书记对审计工作系列重要指示批示精神，落实立德树人的根本任务，强化顶层设计和统筹协调，审定经济责任重要事项，形成“审前共商、审中协调、审后运用”的监督合力，提高审计决策的权威性，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

（三）理顺高校审计管理体制机制

目前，大多本科高校独立设置审计部门，依据《中华人民共和国审计法》相关规定，高校审计工作一般由校长直接领导，从体制、机制上确保审计工作的独立性。高校依据经济责任审计的规定，为发挥审计与有关部门在审计重大问题会商与沟通机制等方面的作用，大多高校已经建立了经济责任审计联席会议机制，联系会议的组长由分管审计工作的校领导担任，通常为校长。当前，如何明晰审计委员会与联席会议的关系，以及是否保留联席会议正成为高校审计工作者面临的问题。根据2019年《党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员经济责任审计规定》相关精神，笔者认为，新时期新型高校审计联席会议是在高校审计委员会领导下，具体负责组织协调领导干部经济责任审计工作，听取审计工作开展情况，研究解决审计中的问题，综合评价被审计人员，审议审计报告等工作。高校审计联席会议有利于处理好决策和落实、统一领导与提高效率的关系，成为新时期审计工作的一个重要环节。高校审计管理体制机制如图1所示。

图1 高校审计管理体制机制

二、精准把握审计目标和审计内容

（一）明确经济责任审计目标

高校内部领导干部经济责任审计工作总体目标，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，聚焦经济责任，全面客观考察领导干部在其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，管理公共资金、国有资产，防控重大经济风险等有关经济活动中的履职情况，客观评价领导干部的经济责任，确保学校的各项事业健康发展，为建设高水平大学提供坚实保障。审计具体目标有三个。一是加强领导干部管理和监督，促进领导干部履职尽责、担当作为，确保令行禁止，提高领导干部管理水平和管理效益。客观公正地评价领导干部履行经济责任取得的成效和存在的问题及应承担的责任，为组织部门考核评价领导干部提供依据。二是促进权力规范运行，推进党风廉政建设，实现预防关口前移，早发现、早提醒、早处置、早整改，发挥“经济体检”作用，提高学校内部控制的科学性和效率性，更好地服务学校改革发展。三是强化领导干部权力运行的制约和监督，实行经济责任审计全覆盖，消除审计监督盲区，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系，更好发挥审计在提升高校治理体系和治理能力过程中的重要作用。

（二）明晰经济责任审计内容

高校内部领导干部经济责任审计，包括政策、决策、规划、措施执行及效果审计，内部管理及风险控制审计，资金资产资源管理及效益等方方面面的内容，涉及与经济活动有关的学校财务管理、校办企业、基本建设、后勤管理、资产管理及院系所等不同经济运行模式的领导干部，结合不同层级不同岗位干部的履职权限，按照“领导干部管什么，审计就审什么”的原则和思路，紧扣经济责任落实。除了领导干部经济责任的一般内容外，在高校领域，人才培养和“双一流”建设拓展了高校审计的广度和深度，构建了高校内部审计的文化特征和特色，增加了审计对象的多样性和复杂性。高校需重点审计内容有四个方面。一是在重大经济事项的决策、执行和效果方面，重点关注“三重一大”决策制度是否落实、完备，重大经济决策是否经过充分论证，民主决策程序是否规范。审查财务管理、重大采购、对外合作、资产处置等各重大经济决策数量、内容及效果，是否存在由于决策失误造成重大损失浪费。二是在财务管理和经济风险防范方面，重点关注资金管理使用和效益情况。重点关注人才培养和“双一流”建设资金使用管理情况，学生资助费用发放情况，教师绩效工资发放情况等。审查经费的预算申请、批复额度、执行和管理情况；各项经费的审批或授权审批情况；审查有无收费事项，是否符合收费标准，有无隐瞒收入、设置账外账和“小金库”的问题。审查科研经费、会议费、差旅费、培训费支出情况，有无违反规定乱发奖金、补贴和实物问题。查看专项拨款的使用情况，是否专款专用。关注有无债权债务风险，有无纠纷和遗留问题，重点关注任期内是否存在未履行完的合同和协议等。三是通过对院系和部门内部管理情况的检查，关注其规范管理和内控制度是否健全，执行是否到位有效。四是办学、科研等主要业务活动的管理及绩效情况。考察被审计单位的人才培养质量和规模、学术著作和论文质量、学科与专业建设情况、学校内部管理水平、服务社会的能力水平。

三、改进审计组织方式

经济责任审计是高校内部审计监督的重心，在组织方式上，应与其他监督相结合，多种类型审计统筹安排，改进审计组织模式，最大限度发挥审计监督职能。

（一）建立“巡察审计双推进”模式

为加强监督资源统筹整合，发挥巡察“政治体检”的权威优势与审计“经济体检”的专业优势，高校经济责任审计在组织方式上可探索“巡察审计双推进”模式，采取同时进点、信息互通、成果互用，巡审结合，形成监督合力。一是建立沟通机制，做到项目统筹安排。学校在开展巡察、审计工作安排时，统筹考虑巡察、审计的项目安排，形成监督合力，同时减轻基层学院（部门）的负担，实施放、管、服结合。二是整合力量，统筹安排人员。在“巡察审计双推进”实施过程中，同时安排巡察、审计人员参与，坚持校内与校外人员相结合，充分利用校外专业机构的优势，实施双推进监督资源共享。三是巡审结合，信息互通，成果共享。实施巡察、审计相结合，及时向学校巡察领导小组、审计委员会汇报工作，同时建立与纪检、组织部门的反馈机制，与党内监督合并发力，凸显审计监督的政治属性。

（二）创新审计管理模式，优化审计资源配置

高校要以整体论和系统论的视角组织审计业务，加强审计项目统筹和审计组织方式统筹，尤其是经济责任审计与其他审计业务的结合，避免重复审计，探索实行融合式、嵌入式、“1+N”“2+N”“3+N”等组织方式，努力做到“一审多项、一审多果、一果多用”。创新审计方式，加强高校审计信息化建设，增强大数据审计能力，提高审计工作质量和效率；创新审计评价办法，完善院系、管理部门、服务部门等不同类别领导职务审计评价指标体系，促进审计评价更加科学合理，符合客观实际。

（三）实行高校专项经济责任审计调查

高校内部审计部门针对领导干部离任经济责任事项交接中发现的重大问题、重要线索，可采取督查检查的方法进行专项经济责任审计调查，作为高校经济责任审计的有益补充。开展高校专项经济责任审计调查，要规范调查的程序和内容，有针对性地抽查一些专项经济活动，并出具专项报告。通过专项审计调查，可建立高校经济管理预警机制、教学科研业务管理预警机制，起到“免疫系统”的功能。

四、完善审计评价和结果运用机制

审计结果运用是审计发挥监督效能、体现审计价值的最终载体，要建立健全审计结果的运用和转化机制。

（一）建立与高等教育评价相贯通的评价机制

高校是立德树人、培养社会主义接班人的场所，在构建高校经济责任审计评价指标体系的过程中，应将高校领导干部在推动高等教育体制改革、强化“双一流”建设、加强教学科研能力建设、提升社会创新发展水平等方面的情况进行充分考虑，在坚守和聚焦经济责任评价的基础上，坚持培元固本和守正创新，打破就账论账的评价模式，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价，形成评价闭合链，充分吸纳高等教育评价元素，引入人才培养质量和学科建设指标，立足高等教育发展的审计环境，建立多维度审计评价体系。

（二）构建多维立体的评价体系

高校经济责任审计的被审计人员类型众多，需要分层次、按级别、有针对性地制订可量化的综合评价指标体系，审计评价要坚持具体问题具体分析，做到“审什么评什么”，根据干部履职特点、已有资源禀赋情况，真实反映责任履行情况，但同一类别统一层级的评价应当具有可比性。审计评价在空间上要突出高校“地域特色”，在时间上要突出“时代特色”，审计评价遵循权责一致原则，既要看问题，又要看成绩。要认真贯彻落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，综合考量审计发现问题，做好责任界定，实事求是地对被审计人员的经济责任作出评价。

（三）建立健全审计结果运用机制

审计结果运用是高校经济责任审计的最终价值体现，是形成审计监督效能的重要手段。高校内部审计要围绕“谁来运用、运用什么、怎么运用”这根主线构建结果运用机制。要通过审计委员会构建结果运用的协调联席机制和综合分析机制；通过强化主体责任实施被审计单位整改报告制度；通过国家审计监督检查来构建结果运用评价机制；通过构建内部审计结果交流信息平台，与组织部门、纪检部门、巡察部门在高校内部实施结果共享共用机制；通过内部审计经验交流会或内部审计联络员培训等方式，建立审计结果的传播机制。

五、创新审计对象监督管理

（一）探索制定被审计人员的分类管理

为实现高校审计监督的全覆盖，在目前高校现有审计资源条件下，在量力而行、突出重点、保障质量、讲究实效的原则下，充分考虑领导干部工作岗位性质、履行经济责任重要程度、管理资金资产规模等因素，实行高校内部领导干部经济责任审计A、B、C、D四类管理，建立被审计人员数据库，不同被审计人员采取不同的审计频率和审计方式。如对基建、资产、财务、后勤等廉政风险防控关口管理部门实施A类管理，四年轮审一遍；对高校内部管理机构、基层院系行政负责人实行B类管理，任中或离任抽查一次；对基层院系、直属单位党组负责人单位实行C类管理，实施经济责任年度报告制度和离任经济事项交接；对其他干部实行D类管理，办理经济事项交接手续。同时，根据高校内部单位职责变化，对被审计人员分类管理在一定期限内经审计委员会批准实行动态调整。

（二）实施被审计人员任前告知制度

可建立领导干部任前经济责任告知制度，要求高校内部领导干部要全面了解经济责任审计告知内容，准确把握履行的经济责任，做到守法、守纪、守规、尽责。告知对象主要包括：教学、科研、机关、直属及附属单位党政主要负责人和主持工作的副职领导干部，领导干部在新任、换届续任、轮岗转任时，实行经济责任任前告知制度。告知书由领导干部本人签署后，分别由本人、所在单位、组织部门、审计部门留存。

（三）建立被审计人员任中年度报告制度

高校要建立健全常态化监督机制，对纳入审计对象的领导干部实行年度履行任中经济责任情况报告制度，作为履职尽责情况的观照、整个任职期间的反照、将来接受检验的存照。被审计人员每年应按时报送履行经济责任情况报告，高校要结合年度经济责任审计项目对被审计人员报送的履行经济责任情况年度报告的真实性、完整性进行抽查核实，对审核发现的重大不实情况，要与制定的经济责任审计评价办法挂钩，在审计评价中予以处理。

（四）建立被审计人员离任交接制度

高校在制订年度经济责任审计项目计划时，要按照领导干部分类管理制度确定的类型，充分与组织部门沟通协调，结合领导干部履职特点，管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源情况，共同协商提出年度领导干部离任经济责任事项交接建议名单，提交高校审计委员会审议。在内部审计部门出具领导干部离任经济责任事项交接鉴证意见后，离任和接任领导干部方可办理经济责任事项的交接手续，交清资金、资产、资源以及其他事项，并将交接资料向学校报备。

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（戴靖 摄影报道）