基于权益保障的科普主体责任建构研究

[摘   要] 《科普法》理应兼顾“软法”与“硬法”“促进法”与“责任法”的双重属性，科普主体责任不仅是社会责任更是法律责任。《科普法》的修订应当完成将科普相关的国家利益、公共利益和公民个人权益促进和保障制度具体化的立法任务：一方面应当完成对科普主体义务的法律利益基础、评价原则和责任路径构建的科普法治化任务;另一方面应以科普标准化治理确立科普活动评价的具体规则指引，以继续贯彻软法激励特性。

[关键词]《科普法》   科普主体责任   科普法律利益   科普权益   社会权   科普标准化

[中图分类号] D922.17;N4 [文献标识码] A [ DOI ] 10.19293/j.cnki.1673-8357.2022.02.004

《中华人民共和国科学技术普及法》（以下简称《科普法》）以实施科教兴国战略和可持续发展战略，加强科学技术普及工作，提高公民的科学文化素质，推动经济发展和社会进步为立法目的，应当承担“将科学普及与科技创新放在同等重要位置”这一国家战略法治化、具体化的立法使命。从《科普法》现有条文内容来看，各类科普主体的科普义务呈现出游离在法权关系之外的前规范状态，即科普主体义务更偏向一种柔性的政策倡导，义务履行状态因而难以纳入法律评价体系，更无法从公民社会权等主观权利视角来请求科普产品与服务的给付。一部可实施的法律应以形成一定的法权关系为前提，否则将导致《科普法》“软法”色彩过于浓厚，实施与问责路径缺失。现有研究文献大体也呈现出了加强科普法治体系建设、提高科普活动可问责性的《科普法》价值导向，但是与科普相关的法律关系构建的具体化展开鲜有论及。本文在现有宪法价值秩序内探究科普主体责任的法律基础和法律展开路径，提出《科普法》修订的法治应因，并认为随着科普标准化建设的推进，应当深刻理解科普标准作为科普工作评估、向科普主体问责的规范渊源的法律意义。

1 《科普法》中科普主体责任缺失的表现及其原因

科普活动的具体实施者即为科普主体，《科普法》确立了非常广泛的公私科普主体。《科普法》第三条规定，科普主体包括国家机关、武装力量、社会团体、企业事业单位、农村基层组织及其他组织。结合第二章“组织管理”和第四章“保障措施”的条款，国家在承担组织协调和保障功能的国家义务之外，国家机关、武装力量也需要作为科普主体开展科普活动。同时结合《科普法》第三章“社会责任”，在国家机关、武装力量等国家科普主体之外，教育、科研、经济、社会等行业、专业领域的社会主体一同构成了更加广泛的社会性科普主体。

1.1科普主体责任缺失的表现

《科普法》中的“法律责任”条款实质上规定的是与科普活动相关的责任，而非科普责任本身。科普责任应当是以维护和实现“科普利益”为目的的责任。现行《科普法》的“法律责任”部分共四个法条，分别维护社会秩序、公私财产安全以及国家机关正常秩序（对应的违法行为是滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊）。良好的社会秩序、行政秩序和相关财产安全是辅助科普工作顺利开展的因素，不是科普利益本身。科普责任应当是按照一定的规则与标准经由对科普工作开展情况的评估、评价而来的可能的问责。当问责缺失，科普主体科普义务的规范状态容易滑入政策指引的范畴，而不具备法治的状态，从而难以成为“硬法”，科普义务难以成为客观法义务，无法完成法律评价。《科普法》的修订应当在激励科普事业创新发展的同时，承担构建科普主体责任的法治任务。

1.2 科普主体责任缺失的原因

1.2.1 “促进法”立法理念对法律责任的弱化

《科普法》的立法理念是“科普保障与促进法”，而非“科普监管法”，因此《科普法》强调科普主体的“自愿”与“善意”，而非义务和责任，强调国家对科普工作的组织协调和保障，而非监管与问责。《科普法》显然未从“强制性义务”的角度来定义科普主體的科普义务，而是以“社会责任”的形式将科普工作界定为科普主体自愿、灵活、发挥主体能动性的社会公益事业，《科普法》第三章冠以“社会责任”的标题是为例证。科普是一项需要发挥主体主观能动性，调动主体资源，尽最大能力做好的公益事业，法律无法提前预设统一的评价标准，法律上的“构成要件”往往表达的是最低限度义务，与激励和保障最大程度的“自愿”和“善意”的立法目的不相符。而“激励和促进”的立法理念对责任的弱化直接导致《科普法》中向科普主体问责和归责条款的缺失。

1.2.2整体主义立法观下主体责任内容难以公约

法律作为规定现实行为的法律意义的权威规范，当立法者能够预先确定现实行为的法律结构及法律后果，法规范将使用包含行为义务的事实构成和法律后果的条件程式法条 [1]。条件程式法条背后的立法理念是现代私法上的个人主义，即个人作为平等的权利主体，在意思自治同时承担自己的责任，法律主体的抽象平等取代事实差异。因此，个人行为遵守同一行为准则，贯彻法律平等原则。与条件程式法条相对应的是目的程式法条，是指法规范要求主体实现特定的目标，但又不为此设定具体的事实构成要件。例如宪法秩序中的社会国原则以及各种国家义务可以理解为目的程式。条件程式体现了法律对个体行为相对静态、统一的完整塑造，例如集中体现个人主义立法观的《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国刑法》中，无论是民事法律行为还是犯罪，其构成要件和后果都有统一明确的判定标准，法律评价往往仅需考虑行为本身。而目的程式则反映了法律主体的差异性，社会条件和行为场景的复杂性、成本—收益和个案利益衡量，因此，行为义务法律评价往往需要个案中的差异化处理，由个案中的合理性判定取代行为本质主义。

《科普法》中科普义务的设置以科普主体差异化的社会角色为起点，体现立法的整体主义。一方面，科普主体既有国家机关、事业单位、社会团体，又包括企业以及个人主体，主体间的差异性决定了主体责任内容难以公约，需要具体权衡主体身份、科普内容、经费来源与规模等因素综合判定行为的合理性;另一方面，《科普法》体现出整体主义立法目的，科普主体的科普责任直接源于科普事业所体现的国家利益、社会公共利益，个人科普权益属于通过科普义务履行而实现的折射利益。而当主体义务起源于社会整体利益而非个人权益时，责任的实现路径一般是自上而下的由主管部门监管、问责以及公益诉讼，而难以通过私人诉讼的方式来主张个人权益。是否要明确个人实施《科普法》的权益基础是科普立法需要考虑的一个基础问题。

《科普法》中科普主体义务规范主要使用目的程式法条，科普义务内容仅作为原则性规定而没有具体展开，违反科普义务的主体责任后果更是系统性缺失。《科普法》中科普义务的规定均充分体现了发挥主体特长，开展符合自身职业和专业定位、面向特定受众的科普活动的义务。这一规范表述很明显属于目的程式，没有规定科普义务的事实构成，因此，无法形成评价科普产品和服务的法律标准，而评价标准的缺失也将直接导致监管与问责的落空，削弱《科普法》的强制执行性。

2《科普法》中科普主体责任的法益基础

责任是一种法律负担，对应法律利益，因而科普利益的法律建构是科普主体责任的逻辑前提。强化《科普法》的科普主体责任机制，必须明确科普责任的法益基础。借用霍菲尔德（W. N. Hohfeld）的权利分析理论，科普利益在法律概念上既可以理解为一种权力（power），也可以是权利（right），分别对应科普主体的责任（liability）和义务（duty），形成两对法律概念：权力—责任和权利—义务。这两对概念又分别对应科普利益实现的政府行政模式（即国家拥有权力要求科普主体给付一定数量和质量的科普产品或服务）和公民个人请求权模式（即公民个人或者公民集体享有请求科普主体给付科普产品或服务的权利）。科普法律利益的建构大致可以遵循“权力—责任”模式和“权利—义务”模式。

2.1 政府行政模式下的“权力—责任”模式

“权力—责任”与“权利—义务”两种科普法律利益与责任模式所蕴含的科普利益的法律概念构造并不相同，政府行政模式下既可以对应公共利益，也可以以公民个人权益的实现为权力的规范来源，而个人请求权模式则需要赋予公民个人向义务主体积极主张“科普权益”的请求权。缺少实施科普责任的“权力”或者“權利”，国家或者公民个人只能被动地等待科普主体自愿提供科普产品和服务，而无法主动请求。

发展科普事业作为国家利益和公共利益的政策定位在《科普法》第一条中得到了充分体现。国家制定国家科技创新发展战略，贯彻“两翼理论”，科普事业的发展将大大提升公民科学素质，打造创新驱动型社会，促进全民创新格局的形成，实现国家利益和公共利益。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二十条规定“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识”的国家义务是发展科普事业的国家权力的直接《宪法》依据。

国家在科普事业发展方面拥有的促进和治理权力，现有《科普法》中的科普责任实现模式也基本体现了“权力—责任”模式，即国家有规划、促进和保障科普事业发展的权力，并实施对科普活动、科普保障的监管问责。而《科普法》是否纳入“权利—义务”模式是此次修订应当回答的基础理论问题。

2.2 基于个人科普权益的“权利—义务”模式

科普法律利益如果能够成为一种公民的个人权利，那么公民个人据此就可以获得直接向政府及其他科普主体请求给付科普公共产品或服务的法律权利;“权利—义务”模式将在政府行政之外，开辟科普主体责任的个人实施路径，从而大大提升《科普法》的实施成效。

那么，在我国宪法价值秩序中，科普利益除了作为国家利益和公共利益证成国家义务之外，可否成为个人的科普权益？作为《宪法》中科普价值秩序的具体化，《科普法》非常明确地贯彻了科普利益作为国家利益和公共利益的法律属性。《科普法》第三条第二款规定“公民有参与科普活动的权利”，是《科普法》中为数不多的对公民个人参与科普权利的直接规定。但是单凭这一条款很难确定推演出公民“个人”的科普权益。首先，该条的权利主体是抽象的“公民”全体还是具体化的公民“个人”是存疑的。其次，公民参与权也可能以科普主体自愿提供的科普产品数量和质量为前提，公民个人不享有决定科普服务数量和质量的自由权，公民参与科普活动因而成为公共秩序之下的折射利益。现有《科普法》文义解释也很难得出将科普利益从国家、公共利益向个人权利下沉的立法意图，再加上法律还需要对科普自由的均衡关照，公民个人的科普权益的证成需要回归《宪法》中的科普价值秩序的规范解释。

通过《宪法》解释，公民个人的科普权益可以在公民的自由权和社会权（尤其是文化权）中找到立论依据，从而为《科普法》中个人科普权益的设置提供直接的依据，进一步夯实《科普法》中科普主体责任落地的权利基础。

2.2.1 作为自由权的个人科普权益

当前《科普法》中的科普主体责任规范实质上是通过包含“应当”的规范语句向科普主体授权，实质上依然是科普自由。必须认识到，科普首先是科普主体的自由权，科普利益中的个人自由价值是不能忽略的重要道德和法律价值。正是在自由权的基础上，科普作为科普主体一种自愿承担的社会责任才能够成立，即基于自由的自律，也与科普标准化建设的逻辑一致。那么，《科普法》加入科普主体法律责任条款的正当性基础是什么？自由权限制理论将为科普主体责任提供第一层立论依据。

公民个人的科普权益首先应该被理解为公民的自由权，其根植于《宪法》第三十五条“公民言论和出版自由”和第四十七条公民“从事科学研究以及其他文化活动的自由”。《科普法》第三条规定的公民参与科普活动的权利，也可作为参与科普活动的“自由”的解读。虽然现行《科普法》中的科普主体主要是各类社会机构，但在宪法权利理论中，组织和机构作为个人的集合，其言论自由，尤其是机构的非商业言论，同样应当受到《宪法》保护。

权利与义务总是一对相伴相生的法律概念，公民自由权的讨论也离不开权利的限制。美国法学家富勒（Fuller）将道德区分为“义务的道德”与“愿望的道德”[2]。法律与“义务的道德”直接相关，规定社会生活最低限度、必不可少的条件，二者可以直接相互转化;而“愿望的道德”代表人类对真、善、美的无尽向往，代表着卓越、崇高等不可公约的个体美德与灵感，与法律的关系不大。法律规定的最低限度的道德，即为法律义务，也构成我们通常谈论的对个人权利和自由的法律限制。富勒对法律义务的论证至少给我们两点提示：第一，法律义务一般可以追溯到互惠原则，即在市场经济环境下，个体通过集体协商制定的法律必然贯彻平等原则，没有人能够完美预测自己明天的社会状态，因为个人社会角色的频繁互换属性，例如商业交易中买方与卖方角色的互换，科普活动中科普主体与科普受众的互换，所以基于市场的平等交易关系是最妥当的度量标准与安排，经济领域的等价交换转译成法律语言就是法律面前人人平等。对他人义务的履行也是在保护自己权利与自由的实现，因为人人为我，我为人人。第二，以保障个人自由为起点的法律义务是有限度的。一方面，自由权大多对应的是政府及其他人的消极不作为义务;另一方面，宪法权原理中对权利的限制本质是在对限制本身做出法律限制，需要符合比例原则，接受《宪法》审查等[3]。因此，法律义务应当仅对自由做出最低限度的必要限制。社会化大科普和网络新媒体的普及意味着更多的个人科普主体的出现，科普权益作为个人自由权的属性将凸显其激励科普事业活跃度的制度保障作用。

因此，科普法律利益首先应当包含公民个人开展、参与科普活动的自由，也为科普主体责任作为“社会责任”提供法律基础，明确了组织和个人科普主体在科普活动中自主追求卓越的法律地位。但科普法律利益的自由权维度将为科普主体法律责任设置较高的正当性审查标准，例如现有《科普法》第八条关于“反对和抵制伪科学”的原则性规定如何具体实施，笔者认为基于言论和科研自由的优先考量，在未造成严重危害后果的前提下，主要应依靠言论市场中的公开讨论辨明真理以及科普主体自律来实现，强调过错责任，而不宜施加事前行为监管。现有《科普法》对科普主体“社会责任”的强调正是科普自由权的体现。

2.2.2 作为社会权的个人科普权益

自由权的防御属性决定了个人层面的科普权益不能仅作为自由权，必须明确科普权益的社会权性质才能使科普义务成为各科普主体积极作为的法律义务，使科普责任摆脱政策指引的前法治状态。而公民个人向公私科普主体请求科普产品或服务给付的积极权能不属于自由权范畴，而是社会权权利束中的一个权利类型。

一直以来，《科普法》浓厚的“软法”色彩，对科普工作“公益性”“社会性”的定性、科普服务科教兴国国家战略的国家利益和公共利益保护定位，导致鲜少有学者论及公民个人的科普权益作为一项主观权利，实现个人积极的科普利益的规范可能性。如果在实现国家战略与利益之外，能够明确实现作为社会权的公民个人科普权益为目的的《科普法》立法格局，《科普法》的可实施性将得到提升 [4]。

区别于自由权，作为社会权的科普權益本质上是指公民个人向国家请求提供一定数量和质量的科普公共产品和服务的权利。社会权作为新型人权，从治理理念上体现了社会国的法治理念。从法律性质上看，社会权属于身份权利、积极权利和受益权利 [5]。也有学者认为，社会权以积极权利为主，以消极权利为辅，兼有自由与保障的双重属性 [6]。社会权的具体权利类型众多，联合国《经济、社会及文化权利国际公约》明确了十项社会权，“文化权”是其中之一，包括“参与文化生活”“享受科学进步及其应用利益”的权利，相应的，国家应承担为充分实现公民文化权的主动保障义务，包括采取保存、发扬和传播科学与文化的必要办法等。在创新驱动型社会，普及科学和技术知识是国家保障公民文化权的必要措施与办法，文化权是国家承担科普的客观法义务的权利来源。

具体到我国《宪法》，文化权及其国家保障义务对应的是第二十条“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识”、第二十二条“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”，以及第四十七条“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。在科普权益作为文化权的《宪法》规定中，首先最明确的是国家“普及科学和技术知识”的积极保障义务，而在公民文化权方面最清晰的表述是“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”，但是这一最直接的权利表述很明显凸显的是文化权的“自由”面向，而非主动的请求权面向 [7]。我国《宪法》中公民的科普权益主要还是以“国家客观法上的积极保障义务+个人自由权”的方式予以体现。《科普法》作为《宪法》中科普法律制度的具体化，应当补足科普权益作为个人社会权的积极面向，实现《宪法》中客观价值秩序的再主观化（权利化）[8]。因此，《科普法》第三条第二款可以修订为“公民享有参与科普活动、享受科普利益的权利”，以明确国家发展科普事业，提供科普产品和服务作为公民个人法律利益的属性。

科普可以服务于公民主观权利的实现，即个人可以向国家或者科普主体请求给付一定数量和质量的科普服务，使个人的科普权益成为公民社会权、文化权的一个重要权利内容。从科普利益独立存在的必要性来看，科普权益并不能完全被《宪法》中的公民受教育权所吸收。虽然“大科普”的概念强调科普的社会化教育功能，但是应当明确教育与科普的法律和社会功能定位存在较大差别。社会化的“大科普”囊括了承担主要教育职能的学校作为科普主体，但科普活动的通俗化、大众化、主体多元性、全民覆盖性、公益免费等特点均是学校教育活动所无法全部涵盖的。

3基于科普权益保障的《科普法》修订建议

《宪法》中的社会权的一个特点即是需要专门立法予以具体化，因此作为社会权的个人科普权益的法律构造需要《科普法》来具体完成。《科普法》作为一部保障和促进国家科普事业的专门立法，应当以《宪法》为依据，承担将国家、社会以及公民个人在科普活动中的受保护的利益具体化的立法任务。根据以上立法任务，本文提出以下《科普法》修订意见。

3.1 明确“根据宪法，制定本法”

《科普法》第一条现有表述是“根据宪法及其他法律，制定本法”，应当删除“及其他法律”，因为《宪法》是《科普法》的直接依据。《宪法》明确了科普法律利益作为国家义务、国家和公共利益、个人权益的宪法地位，《科普法》是具体实现科普利益的专门立法，《宪法》是《科普法》的直接依据，而非间接依据，不需要其他法律的转介。删掉“其他法律”的表述能够体现《科普法》作为具体实施《宪法》价值的专门立法地位，其他法律在效力位阶上与《科普法》平级。除非在立法层面《科普法》是对其他法律的具体化或者补充（显然不是这样），否则其他法律不应当干扰科普立法。至于在法律实施阶段的法律规范竞合与冲突问题，完全可以通过法律解释等法律适用方法来化解。

3.2 明确个人科普权益及其限制

科普权益是主观公权利还是主观私权利的答案将直接决定公民可以向国家还是可以向私人主体请求科普产品和服务的供给，也将决定《科普法》中非政府的社会科普主体责任是“软法”激励性质还是“硬法”规制性质。《科普法》应当兼顾政策指引和客观法价值秩序塑造的功能，科普主体责任兼具“软法”与“硬法”属性。理论上，公权利与私权利的区分主要看义务主体是国家主体还是私人主体。很显然，《科普法》中的科普主体既包括国家机关、事业单位等政府主体，也包括企业、公民个人等私人主体，因此，科普权益兼具公私权利属性。

但是，在权利的具体实施中，应当以科普经费来源是公共财政还是私人资金为区分依据，明确公民个人享有针对使用公共财政专项经费提供的科普产品与服务的给付请求权（无论公私主体身份），加强科普责任的“硬法”属性。而对于利用私人经费自发开展的科普活动，仍然保留其“软法”引导和“社会责任”属性，不宜赋予公民个人针对不享受公共经费支持的科普产品或服务的请求权。依据经费属性对科普权益的限制一方面体现了科普对于私人主体而言自由权优先的权利属性，另一方面社会权供给也受到社会科技与经济发展水平的限制。个人针对公共主体的科普服务请求权应当受到公共预算经费水平的限制，公民个人也不应主张超出政府公共预算水平的科普产品或服务数量 [9]。因此，科普权益的社会权构建并不采取私法上的支配权逻辑，而是通过公民的社会权益达成对公私主体的科普行为规范与控制的目的。

3.3 重塑《科普法》的“硬法”属性

《科普法》必须确立科普主体义务履行的法律基础、原则与路径，体现《科普法》的“硬法”特点。科普主体义务是《科普法》实施的主要制度抓手，一方面，科普权益的证立明确了科普义务的法益来源，从而能够推演出清晰的权益实现的公私责任路径;另一方面，《科普法》还需要回答基于什么样的评价标准向科普主体问责及归责。前文已经提出了《科普法》的整体立法观决定了《科普法》无意为每一类科普主体提供详细具体的科普责任规则和义务清单，《科普法》作为科普领域的一般法，主要通过科普自由与科普责任之间的价值平衡，实现通过民主立法程序解决科普资源分类和权益排序的原则性问题。《科普法》的“责任法”属性决定了《科普法》应当明确科普主体义务的利益基础和责任路径，同时统筹考虑国家经济和科技发展水平，确立比例原则作为社会科普服务质量与数量的合理性评估基础，确立与科普事业相关的国家利益、公共利益和公民个人权益的“硬法”保护机制。

3.4 增加“科普标准化建设”条款，兼顾公私协同治理

《科普法》应当明确科普工作的评价标准，科普标准化是必由之路[10]，标准治理体现了公私协同治理的格局思路和“软法”性质[11]。《科普法》不是单纯的“责任法”，需要兼顾“促进法”与“治理法”“软法”与“硬法”的双重属性。立法政策的双重面向决定了《科普法》需要目的程式法条故意“留白”，即留出科普主体“自愿”“善意”、充分发揮主观能动性的制度空间，将科普最佳方案、通行方案的制定权，即科普标准制定权在一定程度上由国家下放给行业和社会自治主体。标准制定过程的多方参与可以保证科普标准的民主性、正当性，形成分级分类的科普产品和服务标准，构建包括国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准的多维标准体系。

科普标准化建设将为《科普法》预留的个案评估问责方式提供具体、可操作性强的评估规则，同时科普标准将以“软法”规则的方式为科普工作提供较为统一的评价规则，为事前治理提供具体规则指引，在一定程度上补足目的程式立法的规范与共识供给不足的问题。

4结论

《科普法》应当完成对科普主体义务法律利益基础、评价原则和责任路径建构的立法任务。公民个人的科普权益包含消极的自由权和积极的社会权两个面向，科普权益作为自由权，可以与《宪法》中的言论自由、科学研究自由、文化自由等个人自由并列。《科普法》第三条第二款已经初步体现了公民参与科普活动作为社会权的属性，以《宪法》中的国家普及科学和技术知识的客观法义务为直接依据，但作为社会权的公民个人的科普权益是《科普法》此次修订应当考虑予以明确的立法权益基础。同时，《科普法》“促进法”与“规制法”并重的法律定位，决定了《科普法》必须兼顾科普法律责任构建与科普主体激励的双重功能，科普标准化建设意味着以“软法”治理科普活动同时保有主体自主性，科普法律利益的实现应当以法律构筑保护底线与原则，以标准提供细化规则指引。

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（编辑  颜   燕）

收稿时间：2022-03-30

*作者简介：魏露露，北京航空航天大学法学院助理教授，研究方向：网络法、社会法，E-mail：sophiaway1216@outlook.com。