城市，从“大拆大建”到“精细绣花”

姚捷

中国实施城市更新行动，是现阶段社会经济发展的要求，符合人民群众提高生活水平的期望，可以优化城市空间结构并提升品质。不同于传统的城市建设模式，城市更新需要更加精细化、集约化，法治化的运行方式。城市更新行动的难点在于资金来源，可以采用BOT（即建设—经营—转让，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式）或城市更新股权基金等方式，并结合税收优惠等政策手段予以支持。

城市更新的概念及其价值

陈占祥先生1980年在我国最早提出了“城市更新”概念，强调城市自身的演变过程，突出经济因素在城市更新中的作用，并提出更新途径包含重建、保护和维护等。1984年，我国首次召开旧城改建经验交流会，正式拉开了中国旧城更新理论研究的序幕。城市更新是一个相对现代的理念，这与城市的新陈代谢有区别。世界上有许多历史名城，历经千年，这些城市也经过了历代的重建和修葺，但这些修缮和改造行为属于城市的维护，属于城市的新陈代谢。而现代的城市更新，则是包含了产业升级、社区文化提升、城市规划完善、建筑物整修等一系列目标的综合行动。

当前，我国实施城市更新行动，是土地开发模式的必然转型，也是解决城市存量土地利用效率不高问题的必要选择。城市更新是经济转型和产业升级的要求，也可以通过城市更新行动，实现“双碳”目标的有效手段。据科学测算，我国建筑物的建造和运行相关碳排放占二氧化碳排放量的38%。城市更新行动，对老化建筑物和陈旧基础设施进行处理，可以有效降低建筑物运行中的碳排放，使环境质量提高并实现可持續发展。通过城市更新行动，可以改善环境质量、构筑良好的城市环境，为生态文明提供良好的发展途径。

城市更新的主要内容就是对城市中停滞的区域进行拆迁、改造和整修，以新的城市功能替换功能衰败的城市功能，使城市重新发展和繁荣。其具体内容，一方面是对建筑物质实体的改造，另一方面是对产业环境、生态环境、文化环境、空间环境及视觉环境的改造与提升。除了建筑物的物质质量改善，还包括社区的网络结构、历史传承、情感依恋等的延续。依据中央政策，结合北京等21个城市的城市更新行动实践，依照更新对象的不同，将城市更新划分为历史文化街区、老旧城区的改造更新、城市工业遗产的更新、城中村更新、三旧综合更新改造等5种。

城市更新的运作模式

城市更新的运作模式与传统的房地产开发模式有很大不同。传统的房地产开发模式，遵循规划、征地、拆迁、拿地、修建及销售等步骤，全国基本相同。而城市更新则需要因地制宜，依据不同项目的特点，进行不同的运作。就城市政策层面，有企业主导和政府主导两种模式。

企业主导模式，就是以企业为核心，多方参与，共同协商进行城市更新。深圳的城市更新单元制度是这一模式的典型，其特点是坚持市场化运作，以更新单元制度为根本，坚持市场化运作。一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新；另一方面，在市场化运作过程中，尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿。具体的操作方式是更新单元制度，以“城市更新单元”为基本规划单位，更新单元规划不由政府一家包办规划，其编制过程中带有协商式的特点，开发商、政府及原业主可就用地功能、开发强度、开发时间、拆迁责任、公共设施等进行协商，达成一致后成为更新依据，其可操作性强，规划落实时间稳定可控，可实现利益共享。

政府主导模式，体现政府的全盘规划和利益平衡。宁波城市更新实践比较有代表性，宁波以历史文化保护为抓手彰显城市特色。宁波是国家历史文化名城，通过推进城市更新，采取以人为本、小规模渐进式、功能混合和地方特色空间塑造等途径，进行公共空间营造，建立了“专项—片区—单元”的规划编制体系。为保障公共利益和更新主体的权益，设置公众诉求前置程序，制定公共要素清单。按照“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”的原则，动员社会力量广泛参与城市更新改造。

城市更新行动的难点

城市更新行动的难点在于项目资金运作方式。传统的房地产开发模式有其固有盈利模式，可争取到银行等金融机构的资金支持。而城市更新行动，是针对一个个具体项目，进行个性化的建设，对此，出于资金安全等因素考虑，传统的开发贷等资金筹措方式不易实现。从政府财政资金角度，对一些典型的、有特殊需求的更新项目，可以提供支持，但项目数量有限。为解决项目资金问题，需要动员社会力量，多方筹集资金，可以有以下几种方式。

BOT模式引入社会资本。广州永庆坊项目通过BOT模式引进社会资本，进行“微改造”。通过公开招商引入广州万科房地产公司建设运营该项目，在项目建成完工后的运营期内，其经营所得作为项目投资收益，运营期结束后公司将项目移交给政府，该融资方式属于典型的BOT模式。在建设过程中，通过原地升级的做法对旧有建筑进行修缮，达到修旧如旧的效果。同时，新增配套设施，增加办公区、青年公寓、教育营地与特色商业等多种功能，将商业因素与历史文化街区实现有机结合。在运营过程中，由万科物业统一管理永庆坊服务中心，负责开展宣传推广、招商合作、管理入驻企业、活动策划等业务，其运营收益归万科公司。“双过半”模式引入社会资本。“双过半”，是指按《物权法》规定，对于选聘物业服务企业或者其他管理人等重要事项，应当经专有部分（即产权证记载面积）占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。“双过半”模式引入社会资本，指通过正规“双过半”程序引入专业化物业管理公司持续深度运营的老旧小区，达到物业公司和业主双赢的效果。北京市劲松北社区改造项目，即是该模式的典型。针对居民日常生活中的痛点难点，社会资本方前期对“自选类”改造项目一次性投入3000余万元，为在未来实现项目“微利可持续”运营，朝阳区房管局、劲松街道授权社会资本对1698平方米的社区闲置低效空间进行改造提升，统筹提供相关服务和闲置资源的运营权，通过后续物业服务的使用者付费、停车管理收费、多种经营项目以及未来计划落地的养老、托幼等业态收益，使社会资本也能盈利。5499664C-3DE6-450E-8F54-490A661C5D3C

城市更新基金模式。2016年，上海推出创新园区行动计划，通过促进传统工业园区转型与科创中心建设来更新城市功能。同年4月，上海城创投资管理股份有限公司设立“上海城创城市更新股权投资基金”，该基金是上海第一只城市更新股权投资基金，总规模约30亿元。目前，上海城市更新基金已成功改造并运营了多个项目。相比其他融资方式，城市更新基金融资模式可以寻找到更具专业化的合作伙伴，也就能有效整合各类资源，同时也属于中短期资产配置，有别于传统重资产的基础设施投资，风险更小。

从经济效益看，城市更新项目的收益率相对于传统的房地产开发项目，收益不一定很高，有项目还存在未来收益弥补不了成本投入的情形。但城市更新具有特殊的社会效益，城市更新项目对未来创造有活力的城市社区、帮助中低收入家庭改善居住环境、提升城市品位等非常有益。对此，政府可通过一定的政策倾斜，如利用专项资金补助社会资本，或税后政策优惠等手段弥补实际投资收益与预期平均投资回报之间的差距，从而吸引社会资本参与社会效益和经济价值兼具的城市更新项目。

城市更新行动展望

城市更新行动实施的这一段时间以来，产生了非常好的社会效果。例如，北京市朝阳区光华里5、6号楼危旧楼房改建项目，就取得了良好效果，该处楼房已经成为危房，经过更新改造，居民住上了安全、宽敞的新居。再如，北京市東城区南锣鼓巷四条胡同（雨儿、福祥、蓑衣、帽儿）修缮整治项目，针对腾退院落的修缮利用，首次提出“共生院”理念，在区域整体规划、统筹设计的基础上，采取“一院一策、一户一设计”，根据历史街区风貌保护要求和居民实际需求，下足绣花功夫精心修缮，最大限度保留院落胡同原有肌理、格局和老物件。改善胡同环境、居住条件的同时，利用腾退房屋优先植入公共服务和文化交往功能，实现建筑共生、居民共生和文化共生。

城市更新是中国城镇化的新发展，是城市转型与治理提升的必然要求，城市更新是经济新常态下城市开发建设的必然选择，同时，城市建设的模式也从粗放宏观的“大拆大建”方式转向“绣花式”的精细化方式。城市更新实践中特别要在全面了解具体城市的更新动因、目标、特点、对象和内容，针对城市更新存在的问题，选择有效的城市更新路径，更加注重提升市民的获得感、幸福感，才能真正实现城市更新的应有价值。

（摘自《民生周刊》2022年第9期。作者为北京建筑大学城市更新研究中心主任）5499664C-3DE6-450E-8F54-490A661C5D3C