问责制嵌入行政事业单位内部控制的多维路径研究

肖培贤

我国对于行政事业单位的内控工作十分重视，为提高单位内控水平，国家制定并出台了《行政事业单位内部控制规范》，从政策制度的角度规范单位内控工作。虽然在政策制度的规范下部分行政事业单位的内控工作日渐规范化，但在实际的工作落实过程中还会存在诸多问题，阻碍了内控工作的顺利开展及推进，严重的情况下可能会破坏行政事业单位在人民群众中的形象，降低民众的信任感。为此，行政事业单位需要通过问责制的嵌入对内部控制工作进行调整与改进，以此提升内控工作效率，更好地为群众提供公共服务。

行政事业单位内部控制中推行问责制的意义

现阶段，我国行政事业单位的内部控制工作已进入规范化以及长效化阶段，其问责制的嵌入可从业务以及制度层面入手，对内控工作的目标及内容提出明确要求。事实上，内控工作是否完善与单位内部各部门人员是否协调以及相关机制是否严格执行等密切相关，受内控机制运作的影响，单位上下级的权威性变化较大，其重点表现在下级对上级决策的执行方面，而针对单位同级部门之间的合作交流，则是内部控制工作有效开展的基础保障。从问责制的角度分析，行政事业单位内部存在垂直问责、平行问责以及社会问责等关系，合理处理各问責关系是确保问责制有效嵌入的关键，有助于问责制向制度化方向发展。

除此之外，行政事业单位内部有多个问责主体，例如执行部门、监督部门以及决策部门等，其中执行部门工作人员具有自由裁量的权力，而决策部门工作人员具有提出指令的权力，监督部门工作人员则按规定具有一定的监督权力。各问责主体履行问责义务的过程中，如若自由裁量空间过大，则会容易出现人员以权谋私、滥用职权等行为，不仅会影响单位内部的层级结构，还会影响激励理论作用的充分发挥，不利于层级监管力度的加大，此时需要内控工作人员通过强化内控行为的方式调控履责主体动机，以此为履责机制的有效落实提供保障。由此可见，在遵循三角制衡原理的基础上，若想实现单位内部权力的三角制衡，需要工作人员优先完成组织架构的科学构建，并做好决策、执行与监督三者权力之间的制衡工作，避免出现单位内部控制工作中各岗位相脱离的问题。

行政事业单位内部控制中问责制嵌入的机理

针对行政事业单位而言，内控体系的构建需要与时俱进，通过问责制的嵌入实现逐步完善以及优化的目标。依据问责制的机理，在管理人员执行问责职权的过程中，相关制度的具体落实路径主要有三条，分别是权力的使用需要公正、透明；针对代理人员的失责行为，委托人员可对其进行惩罚；代理人需要履行告知委托人或者是向委托人解释自身行动的义务；等等。据此，针对行政事业单位内控工作问责制的嵌入，其嵌入机理的研究十分重要。

一、激励约束和控制履责主体行为

依据国家相关规定，行政事业单位的内控工作主要包括五个目标，分别是运行目标、资产目标、报告目标、廉政目标以及遵循目标等，以上目标的落实需要依靠责任主体的行为。为此，针对履责主体行为的控制十分重要。问责制的嵌入可以层级结构的方式发挥其激励功能，在加强层级监管的基础上，借助问责制对履行主体的行为以及各业务环节进行监管，有助于行政事业单位内控工作开展。依据激励理论，问责机制嵌入可从两方面分析，一方面是建立健全绩效评价制度，推行正向激励。行政事业单位内控效率高低与履责主体的业务效率有关，在内部体系创建的过程中，科学合理的绩效评价机制是确保内控工作有序开展的基础，而激励理论是行之有效的方法之一，可在精神以及物质两方面满足履责主体需求。另一方面，增加履责主体的失责成本，重视负面激励。事实上，履责主体的各行为均是以获取利益最大化为主，但行政事业单位属于非营利机构，其需要履责主体承担相应的责任与义务，而非以权谋私。增加失责成本可以约束履责主体的违规行为，让履责主体能够在失责成本与效益之间做权衡，如果成本高于效益，则履责主体会优先选择履行义务。而问责制的嵌入主要包括三方面内容，分别是问责信息、问责辩论以及问责处置等，其中问责信息包括各类数据信息的收集渠道以及收集方式，信息收集越详细，越有助于履责主体失责行为的暴露与查处，降低其获取失责效益的概率，以此督促履责主体认真履行自身权责与义务。据此不难看出，问责制的嵌入可强化履责主体的责任意识，加大问责力度，有助于确保问责信息收集的精准性以及全面性，既有助于增加履责主体的失责成本，又可限制履责主体的违法动机与行为。

二、推行信息公开，提升履责信息透明度

行政事业单位具有为社会公众行使公共权力的职责，其可直接占用或者是使用公共资源，也可以通过公共审批或者是公共服务的形式，将公共资源进行合理配置。依据国家相关规定，公共资源的所有者以及委托人属于社会公众，即某些特定机构或者是特殊人群等，但因此类社会公众与行政事业单位属于间接性的委托代理关系，社会公众与行政事业单位二者之间的谈判并无法律支持，此现象使得社会公众处于相对弱势的状态；加之两者权力地位并非对等，这在一定程度上会增加代理人因牟取暴利而对委托人隐藏部分不利信息的可能性。为确保社会公众的基本权利，问责制的嵌入是行政事业单位可持续发展的必然要求。在对相关人员进行追究问责的过程中，相关信息的获取十分重要，如若信息不对称或者是信息残缺，则有可能导致问责工作难以继续推进，此时失责行为被查处的可能性会大大降低，诸多失责行为无法获得有效惩罚。为此，各地区行政事业单位应该积极创建信息公开机制，以此强化单位内控工作人员的信息收集能力，进而有助于内控工作人员明确信息公开的主体范围以及自身责任和问责程序等。

另外，问责制的嵌入，可在一定程度上提高单位信息的透明度，是保障社会公众知情权的有效方式，有助于行政事业单位社会公信力的提升，增加社会公众对单位内控工作的好感度。

三、加强过程回应，增强履责主体的互动性

新时期，行政事业单位公共行政管理专业化的程度日渐提升，部分履责主体因需要确保自身利益最大化而选择逃避监管问责，以至于部分违法信息被隐藏，不利于内控工作的正常开展，进而无法对履责主体行为的合规性进行精准判断。此时问责机制的嵌入可为履责主体提供行为准则，确保履行主体责任履行的正当性以及合理性等。但是，在实际的内控工作当中，普遍存在“重结果，轻过程”的问题，且针对问责后果以及失责主体的惩罚欠缺力度，如若失责主体违规行为未能获得有效惩处，则会严重降低行政事业单位在社会公众心中的公信力。因此，问责制的嵌入需要履责主体以及社会公众的积极参与，行政事业单位需要对问责结果进行公示，以此满足公众参与单位内控工作的权利。

行政事业单位内部控制中问责制嵌入的路径

一、引入内部问责机制，推行平行问责和垂直问责

行政事业单位的内部控制工作主要针对的是单位内部各部门工作人员，而内部问责机制的引入需要管理人员积极推行垂直与平行问责。问责制的本质是监督政府工作人员的日常工作，即依据相关法律法规对获得职权的政府工作人员应尽的职责和义务的一种追究问责机制。从行政的角度分析，问责机制现已被普遍应用于行政事业单位的内控工作当中，其问责的关系包括执政官与事务官、事务官与公民以及执政官与公民等。其中，执政官与事务官二者属于上下级关系，即垂直问责关系，该问责关系中还涉及二者所属部门间的问责关系，而立法、司法以及行政机构三者为同级关系，其问责关系属于平行问责。行政事业单位问责制的嵌入，可以合理调整垂直问责与平行问责间的关系，助力内控人员建立内控体系。因此，单位内控管理人员可以优先构建垂直问责体系，即通过顶层领导对各业务部门的监督与问责，提高各部门人员对问责制的重视，既有助于问责制的贯彻与落实，又可推动平行问责机制的执行，有助于加强单位内部各部门之间的沟通交流，促使各部门协同合作，共同助力内控工作的完善。

二、引入外部问责机制，推行社会问责和垂直问责

行政事业单位的内控工作不仅需要注重单位内部各业务项目以及工作人员的管控与问责，还需要注重单位外部问责机制的引入，以此推行社会问责以及垂直问责。新媒体时代背景下，公共领域范围逐渐扩大，各种传播媒介获得优化与升级，在一定程度上增加了行政事业单位的内控管理难度，问责制的社会性以及公共性特点可助力内控转型，使得内控能够满足新媒体时代的发展要求，避免内控部门出现与单位组织结构相脱离的问题。传统的问责关系主要是以垂直问责为主，主要是上级对下级追究问责。新时期，随着组织结构的不断拓宽，问责制的嵌入逐渐向公众、媒体以及与行政事业有利益关系的社会组织等拓宽，内控工作的问责主体逐渐转变成为以社会力量为主的公共部门。因公共部门的服务质量直接影响着行政事业单位的公众形象及声誉，所以在公共部门内部可嵌入社会问责制，以此确保行政事业单位的声誉以及公信力等，进而有助于提升单位内控管理水平。而垂直问责的推行，可保障上级管理人员对下级工作人员的监管权，便于管理人员纪检监察工作的开展，且有助于提升管理人员的威慑力，加大单位内部控制力度。

三、协调内外部问责机制，推动内控制度严格实施

在行政事业单位的内部控制工作中，内外信息的不对称会影响内控工作的顺利开展，阻碍内控制度的推行，致使内外问责制的嵌入以及落实存在一定偏差，降低单位内控监管水平，进而会影响行政事业单位整体的管理质量，增加内控监管误区，阻碍内部控制建设工作的有序推进。提升内控管理水平以及建立健全内控体系，可以促进行政事业单位改革的推进，而问责制的嵌入需要内控工作人员做好内外问责机制的协调工作，重点推动内控制度的贯彻与落实。

在协调内外部问责机制的过程中，内控工作人员需要遵循制度面前人人平等原则，责任与权利对等原则，谁主管谁负责原则，实事求是、客观、公平、公正原则，以及问责与改进相结合、惩戒与教育相结合原则等，严格执行问责职权，以此确保内控机制的有效落实。常规情况下，行政事业单位的内外问责范围主要包括单位主管人员不履行或不正确履行职责、重大决策违反内控机制、单位重要信息泄露以及内控人员滥用职权等，具体的问责方式主要包括书面检查、通报批评、留用察看、调离岗位、降职、罢免、撤职以及解除勞动合同等，情节严重者则需要移交国家司法机关。

行政事业单位是服务于社会以及人民群众的重要组织机构，在内部控制工作中推行问责制是提高内控水平，提升单位工作效率的有效方式，有助于规范内控人员工作行为，加强单位各部门人员之间的沟通、交流，有助于公共资源的合理分配。问责制的嵌入需要遵循激励约束和控制主体行为，推行信息公开，提升履责信息透明度以及加强过程回应，增强履责主体互动性等机理。具体的嵌入路径主要包括引入内部问责机制，推行平行问责和垂直问责；引入外部问责机制，推行社会问责和垂直问责；协调内外部问责机制，推动内控制度严格实施；等等。

（作者单位：江西省泰和县普惠金融服务中心）