聚焦现代学校治理的本质特征与现实挑战

“治理”一词，无论在我国还是在西方，都早已有之，其含义基本相同，主要是指政府进行的统治和管理。进入20世纪90年代，“治理”一词被赋予新涵义，在政府与市场之外，它还强调社会对于公共事务的参与，强调政府分权与社会自治，以弥补政府管理的不足与市场调节的弊端。当下，教育治理也呈现出新的面貌。

一、当前教育治理研究存在的问题

首先，对于治理的理解存在偏差，有些研究偏离了治理之“多元共治”的本质，导致教育治理研究的“治理味道”不足。治理的本质特征是“多元共治”，而不是单一主体的统治与管理。教育治理应该是指政府、市场主体、学校、社会组织、利益群体和公民个体等，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。

其次，把一般性的治理分析框架，简单移植到教育领域，对教育问题的“多层次性”分析不够，对教育中最重要的群体“学生”关注不够，导致教育治理研究的“教育味道”不足。一般性的治理分析框架，对于教育治理的分析只是停留在国家与区域层面，没有真正深入到微观的学校层面，以及更为微观也更为重要的班级（课堂）层面。

再次，教育治理研究对于治理理论的借鉴不够全面深入，对于市场对教育的正面影响与负面影响关注不够，不能有效地回应现实挑战，不能有力地维护教育的公益性，导致教育治理研究的“公益导向”不足。

最后，教育治理研究形成了一套话语体系，但是与我国教育管理改革衔接不够，简言之，理论联系实际不够，研究的“实践导向”不足。

针对上述四个问题，下面从政府、学校、班级三个层面构建教育治理的立体网络，并在共治、元治、自治三个维度探讨教育治理的具体推进策略，以及这些策略与我国当前教育管理改革的联系。

二、政府层面的教育治理

政府层面的教育治理要解决的是教育公共事务管理中的政府失灵与市场失灵问题。我国近几年比较重视市场（尤其是社会培训市场）对于教育公益性的侵害问题，为应对相关问题，政府层面采取了多元共治的策略，通过政府放权以达到更好的治理效果。

（一）政府层面的多元共治与政府放权

一方面，政府向学校分权，赋予学校办學自主权，实现教育管理权责划分的分权共治。另一方面，政府教育决策向政府外部的多元主体开放，无论是学校、企业还是个人，都可以参与教育治理，除了向外部开放，政府内部多元主体也可以参与教育治理，实现了宏观变革与微观变革的同步。不仅如此，不同层级政府或同级政府不同部门间也可以共同治理。当前，中央政府采取此类措施，已成为了完善我国教育体系的迫切需求。

（二）政府的元治理角色与政府集权

我国学校自主管理、自主发展的能力相对不足，在此背景下，政府必须主动担当起元治理的作用，在多元共治中发挥主导作用，解决多元共治引发的“谁来负责”的问题，为共治与自治提供稳定的制度环境，通过强调“善政”通向“善治”。

多元共治要以公共利益和共同利益为价值目标，才能够在政府、学校、社会、市场四者之间把握好平衡，除此之外，它还需要完善的制度保障，才能保证多元主体能充分表达利益诉求。这就要求政府要敢于担当，不仅要有统筹教育改革和发展的力量，还要能够对教育治理的效果进行评估，对不负责的主体进行问责。

（三）政府层面教育治理中的学校办学自主权（自治）与对政府限权

虽然政府将自身的管理权力部分下放到学校、社会组织，使得学校、社会组织拥有了相应的管理自主权，但是在多元治理的扁平化网络中，政府仍然占据着优势地位，这使其他主体的自主权被忽略或遭受侵害，多元治理也因此无法推进。

保证政府不能无端干涉其他主体自治权，尤其是学校的办学自主权，需要深度调整政校关系，通过实体立法、程序立法以及行政问责等策略来限制政府行政权力，给学校“放权”“扩权”，对政府“限权”。

三、学校层面的教育治理

我们是在学校自治的大前提下，去讨论学校层面的多元共治以及元治和自治的。学校自治在抵御外来干预的同时，仍需对内加强多元共治与民主管理，才能建立起依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。

政府分权给学校，学校再“二次分权”，下放给二级机构、年级组、家委会等相关主体，与此同时，学校内外部的多元主体也可以参与学校决策。在此类学校层面的多元共治里，担当元治理角色的就不再是政府，而是学校。学校为多元主体参与共治建立健全相应的制度，让多元主体能够充分表达各自利益诉求；整合多元主体的各种利益诉求，重点处理好学校与市场主体的关系，维护教育的公益性；以教育的公益性为标准，统筹规划全校工作，紧紧围绕学生发展、课程教学改革等核心推进各项工作；对教育治理的效果进行评估，在学校职权范围内，对校内外主体的不尽责行为进行问责……

学校二次分权后，上述诸多主体：机构、组织及个人都拥有了更多的自主权，有利于解决行政权力与学术权力过于集中在学校层面、行政权力过多干涉教学与学术事务等现实问题。

四、班级层面的教育治理

班级是比学校更具有实质性教育意义的组织，对学生的发展至关重要。迄今为止，教育治理理论还没有正式进入到班级层面的分析，尤其没有把班级层面的多元共治与学校、政府层面相勾连。

将教育治理落实到班级层面，需要进行“三次分权”：把班主任和其他教师所拥有的班级管理权下放给科任教师、学生、家长、班委会、班级层面等相关主体，同时允许班级内外的多元主体参与班级决策，以实现共治。

在这个背景下，班主任将发挥“新主导作用”，承担元治理的角色。班主任要主导设计多元共治的制度，搭建共商平台，组织相关交流活动，确保多元主体充分表达各自利益诉求，并且引导多元主体就利益达成共识，共同推进家校协同育人，班主任与科任教师协同育人。最后对班级层面的教育治理效果进行评估，反思改进自己的工作，对不尽责的学生和家长进行追责，实现班级层面的多元治理。

本文对三个层面教育治理的讨论，拓展了教育治理的概念，构建了多层面、多维度的教育治理体系。教育治理是多方利益主体共同参与的集体行动，是应对教育中的共同利益、公共利益达成的共识。

现实世界的动态性、多样性和复杂性，使得包括教育在内的几乎每一个社会子系统都是复杂系统，每个序列或系统都有自己的复杂的运行逻辑，以至于不可能从系统以外对其发展进行有效的全面控制。因此，无论是单靠政府还是市场，能力都是有限的，难以解决现实复杂性所带来的信息不足问题。所以我们需要多元共治，集众人之力，减小信息不对称的负面影响，促进管理与决策的科学化、理性化，推动教育治理的革新。

（文章来源：摘引自“现代学校治理改革发展研讨会”的报告实录，褚宏启《谈学校治理的几个基本问题》，内容有删改。）