十八大以来健全党和国家监督体系的成就与经验

[摘 要]健全党和国家监督体系是全面从严治党与反腐倡廉的重要手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度健全党和国家监督体系，经过长期努力，在党和国家监督制度、党内监督、国家监督、社会监督和对监督者的监督等方面取得重大成就，并在这一过程中积累了宝贵经验：坚持党的集中统一领导、坚持全方位监督、坚持抓好“关键少数”、坚持思想建设与制度建设相结合。

[关键词]党和国家监督体系;党内监督;国家监督;国家监察体制改革

[中图分类号]D262.6 [文献标志码]A [文章编号]2096-1308（2022）04-0013-10

习近平总书记在党的十九大报告中提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”[1]，为健全党和国家监督体系指明了正确方向，此后他又在多个重要场合提及“党和国家监督体系”。党和国家监督体系是以党内监督为主导，国家监督与社会监督有机统一、协调运行的监督体系。健全党和国家监督体系是中国共产党在新形势下深入推进全面从严治党和反腐倡廉的重要战略部署。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把健全党和国家监督体系作为管党治党的重要举措之一，在这一过程中取得了一系列显著成就，并积累了宝贵经验。在党的二十大即将召开之际，系统论述和总结党的十八大以来健全党和国家监督体系的成就与经验，对于进一步坚持与完善党和国家监督体系具有重要意义。

一、十八大以来健全党和国家监督体系的主要成就

党的十八大以来，健全党和国家监督体系作为全面从严治党与反腐倡廉的重要举措，在长期实践历程中取得了历史性成就，主要表现在党和国家监督制度、党内监督、国家监督、社会监督和对监督者的监督等方面。

（一）党和国家监督制度不断完善

建立科学有效的监督制度是治理腐败的重要前提。党和国家监督制度的建立与完善是健全党和国家监督体系的重要内容，直接关系健全党和国家监督体系的成效。党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，始终把党和国家监督制度的健全与完善作为重点工作，坚持制度建设先行原则，推动了党和国家监督制度的不断完善。

1.国家监察体制改革：行政监察上升为国家监察

2016年，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，国家监察体制改革的序幕由此拉开。党的十九大决定将试点工作在全国范围内铺开，成立各级监察委员会，同党的纪检机关合署办公。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），决定设立国家监察委员会;会议同时通过了2021年《中华人民共和国宪法修正案》，其中明确规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”[2]自此，行政监察上升为国家监察，国家监督权力运行实现合法化。这是党和国家监督体系在制度上的重大创新，实现了党内监督和国家监察相结合，在健全党和国家监督体系的实践历程中具有里程碑意义。以往监察权力隶属于行政权力的制度，容易导致监察权力缺乏独立性，并且出现“九龙共治”的不利局面，不利于实现对公权力的有效制约与监督。国家监察委员会的成立使监察权力实现了独立运行，提高了权力监督的效率和能力，标志着党和国家监督体系法治化的基本完成。

2.党内法规建设：形成了比较完善的党内法规体系

习近平总书记指出，“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求”[3]。党的十八大以来，党中央在理清党纪和国法关系的基础上加强党内法规制度建设有关工作，优化党内法规顶层设计，推进了党内法规制度体系建设，为全面从严治党提供了重要的法规基础。

党的十八大以来党内法规建设的成就主要表现在立、废、改等方面。一是出台一系列新的党内法规。党的十八大以来，党中央针对全党重大问题，出台147部中央党内法规，在很多方面填补了制度空白。[4]从2015年起，党中央相继制定了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）等法规，逐渐补齐了党内法规建设短板。二是对一批已过时的党内法规制度进行清理和废止。据统计，改革开放以来制定的党内法规和规范性文件中，有300部被废止和宣布失效[5];同时删除了党纪中一些明显违反国家法律的规定，如修订后的《纪律处分條例》就删除了2003年出台的《纪律处分条例》中违反法律的内容。三是对一些过时的党内法规进行修订。如党的十八届六中全会对2003年出台的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）及时进行修订。总体来看，党的十八大以来党内法规建设取得重大进步，共制定修改了193部中央党内法规，占271部现行中央党内法规的71%，基本建立起党内法规制度体系的“四梁八柱”[6]。2021年7月1日，习近平总书记在“七一讲话”中庄严宣布，我们党已经形成了比较完善的党内法规体系[7]，充分肯定了党的十八大以来党内法规建设取得的进步。

（二）党内监督：全覆盖的权力监督格局基本形成

党的十八大以来，纪检机关在长期监督过程中努力做到监督全覆盖、高质量、常态化，基本形成了纪律监督、派驻监督、巡视监督全覆盖的权力监督格局，对“一把手”的监督也取得了明显进步。

1.纪律监督：把纪律挺在法律前面

习近平总书记指出：“党要管党、全面从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。”[8]纪律监督是党内监督的重要形式和举措，加强党内监督也必须从纪律监督做起。《党内监督条例》提出“党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪‘四种形态”[9]。党的十八大之后不久，党中央出台八项规定，严厉查处各地违反中央八项规定精神的党员干部，党风明显好转;党的十九大更是把监督执纪“四种形态”写入党章，把纪律建设纳入党的建设总体布局，充分体现出纪律监督在党内监督中的重要地位。

党的十八大以来，在运用“四个形态”的第一种形态过程中，纪检机关始终坚持防微杜渐、抓早抓小，将谈话、函询作为主要方式，对于出现问题苗头的党员干部及时进行批评教育和谈话提醒，使党员干部不至于因违纪受到严重处理。同时经过努力，第二种形态逐渐成为“大多数”，纪检机关对于违反党纪的党员干部，根据其违纪行为，依据《纪律处分条例》等党内法规及时作出党纪处分和组织处理，防止其走向违法犯罪的道路，体现了把纪律挺在法律前面的重要性。第三、四种形态逐渐成为“少数”和“极少数”，对于严重违纪违法的党员干部，纪检机关始终坚持严肃处理，以正党风。2021年，全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育、帮助和处理212.5万人次。其中，运用第一种和第二种形态的共198.1万人次，占总人次的90%以上[10]，基本实现了把纪律挺在法律前面的监督目标。

2.派驻监督：派驻机构全覆盖

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，“纪委派驻监督要对党和国家机关全覆盖”[11]，明确了派驻监督改革的方向。党的十八届三中全会提出派驻监督改革的具体方案：全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。[12]新时代派驻监督改革的大幕由此拉开。2014年颁布的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》决定实现中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖，并从总体要求、机构设置、职责权限等方面，对中央纪委派驻监督提出了具体要求。2015年，中央纪委在中共中央办公厅等中央和国家机关新设7家派驻机构，努力实现对中央一级党和国家机关的全面派驻。党的十九大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》规定，各级纪委向同级党和国家机关全面派驻纪律检查组，从而把党的十八大以来派驻监督改革的成果以党的根本大法形式固定下来。党的十八大以来，派驻监督改革不断深化，明确了派驻监督机构的监督职责，提高了派驻监督的独立性，理顺了派驻机构和驻在机构之间监督与被监督的关系，充分发挥出派驻监督的优势，使监督更加有力、更加高效、更加全面，基本实现了派驻机构全覆盖的预期目标。

3.巡视监督：巡视巡察监督全覆盖

巡视监督是党内监督的重要方式，对于贪污腐败具有重要的震慑遏制作用。党的十八大以来巡视监督取得的主要成就集中体现在：首先，党中央不断改进巡视监督工作，将巡视监督作为加强党内监督的重要着力点，先后审议通过了《中央巡视组工作规则》等党内法规，明确巡视是政治巡视，必须把握好党风廉政建设和反腐败斗争主线，并在党史上首次实现了一屆任期内中央巡视全覆盖。其次，党中央在2015、2017年两次修改《中国共产党巡视工作条例》，不断完善巡视监督制度，建立健全市县巡察制度，创新巡视工作方式方法，使巡视监督覆盖更加全面，巡视监督作为“利剑”的作用得以充分发挥。最后，在党的十八大以来的长期巡视监督实践中，巡视监督明确了重点监督对象即党政一把手，巡视工作的重点由“一个中心，四个着力”变为“六围绕一加强”，从而在很大程度上提升了巡视监督成效。总体来看，党的十八大以来巡视监督的深化改革完善了巡视监督制度体系，丰富了党内监督制度，构建起全国一盘棋的巡视监督工作格局，实现了巡视监督全覆盖，使党内政治生态得到净化、党风得到改善、党的政治队伍建设得到加强、党的纪律得到进一步强调，从而显著增强了“两个维护”的落实效果，推动了党和国家监督体系的坚持与完善。

4.对“一把手”的监督进步明显

长期以来，由于一把手位高权重、监督制度与体系不健全等原因，对于“一把手”的监督效果始终不够理想，造成一些理想信念丢失的“一把手”利用监督漏洞走向腐败深渊。统计显示，在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中，一把手占1/3以上，在厅局级以上干部中，一把手所占比例更大。[13]党的十八大以来，党中央加大对于“一把手”的监督力度，完善用权与监督制度体系，经过长期努力，对于“一把手”的监督取得了明显进步。

习近平总书记多次强调，党和国家监督要注重对“关键少数”的监督。首先，加强政治监督。专门针对政治局、省部级领导干部、县委书记等“一把手”提出具体要求。同时，加强对于党员领导干部的思想政治教育，使领导干部提高思想觉悟，牢记理想信念，坚持正确权力观，并自觉接受监督。其次，出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》《党内监督条例》等党内法规。对党员领导干部的用权情况和监督工作进行明确规定。强化党内监督，加强上级一把手对下级一把手的监督，并同人大监督、民主监督等结合起来，努力增强对于“一把手”的监督合力，构建监督协调联动机制。最后，加强对于“一把手”贯彻民主集中制情况的监督。“一把手”集项目审批、人事任用等权力于一身，很容易出现腐败问题。为此党的十八大以来党和国家改革用权体制，着力破解“一把手”监督难题，在巡视监督、派驻监督等监督中重点加强对于“一把手”贯彻民主集中制情况的监督。整体来看，党的十八大以来对于“一把手”的监督取得明显进步，仅2021年全国纪检监察机关就约谈领导班子成员、重点岗位人员94.3万人次，处分县处级以上“一把手”7 581人。[14]

（三）国家监督：初步构筑起立体监督网络

党的十八大以来，经过人大监督、监察监督和审计监督等监督形式的统筹发展，我国初步构筑起立体监督网络。

1.人大监督：坚持正确监督、有效监督

人大监督在党和国家监督体系中占据不可替代的重要地位。党的十八大以来，习近平总书记多次强调人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，对加强人大监督工作不断提出新的要求，在长期实践历程中推动人大监督建设取得了较大进步。

党的十八大以来，人大监督取得的主要成就集中体现在扩大监督对象、加强审计监督与质询询问、贯彻部署等方面。一是扩大了监督对象范围。2018年，国家监察委员会成立后，人大监督的主要对象由原来“一府两院”变为“一府一委两院”，增加了对监察权力的监督，这是人大监督对象在新时代的新变化。二是加强对有关部门的审计监督。党的十八届三中全会提出各级政府出台重大决策前必须向本级人大报告，并先后出台了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等法规，强化人大对于中央预算和国有资产管理状况的监督。三是加强对有关部门的质询和询问。2015年，全国人大常委会审议关于检查《职业教育法》实施情况的报告，加强对于执法状况的质询和询问;2018年，全国人大对最高人民法院和最高人民检察院开展专题询问，效果良好。四是贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的要求。人大始终坚持正确监督、有效监督，完善人大监督工作机制，努力实现把权力关进制度的笼子。

2.监察监督：推进国家监察体制改革

党的十八大以来，党中央在健全党和国家监督体系的实践历程中，作出国家监察体制改革的重大决策并坚决执行，将行政监察权力提升为国家监察权力，取得了对于所有公权力制约与监督的明显进步。

党的十八大以来监察监督在监督对象、监督机构和监督范围等方面取得了长足进步。首先，监督对象范围扩大。监督对象由原来的党政机关工作人员变为所有行使公权力的公职人员，包括临时行使公权力的非中共党员在内，实现了对所有公权力的全面监督，逐步构建起统一高效的强有力监督机制。其次，2018年3月，国家监察委员会成立，承担监督、调查和处置职责，并且按照要求与党的纪检机关合署办公，这是国家监察体制改革过程中极为重要的一步，极大地提升了纪检监察机关的权威，有效弥补了过去的监督方式存在的短板，也在很大程度上改变了过去原本分散的行政监察部门、预防腐败部门和反贪污贿赂局等部门监督“九龙治水”的不利局面。最后，监察监督覆盖基层。纪检监察机关努力打通监督“最后一公里”，落实好基层监察监督责任，加强基层监察队伍干部建设。总体来看，党的十八大以来监察监督取得的重要成就为党和国家监督体系的健全奠定了重要基础。

3.审计监督：深化审计体制改革

党的十八届四中全会将审计监督纳入党和国家监督体系之中，充分肯定了审计监督的重要作用。党的十八大以来，党中央高度重视审计监督，深化审计体制改革，使审计监督发挥出越来越重要的作用。经过长期努力，审计监督广度和深度得到拓展，虽仍面临诸多挑战，但在法律法规、机构设置和构筑监督合力等方面取得了较大进展。

一是在法律法规方面，2014年，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，对进一步发挥审计监督作用作出部署，努力实现审计监督全覆盖;2019年，中央印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，在组织协调、审计内容等方面对于审计监督作出规定;2021年，十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》，为审计监督作用的进一步发挥奠定了法律基础。二是在机构设置方面，2018年，党中央根据《深化党和国家机构改革方案》成立了中央审计委员会，并由习近平总书记亲自担任委员会主任，深化审计体制改革。三是在构筑监督合力方面，党的十八大以来审计监督为人大监督等其他监督方式提供线索信息并形成有效合作，成为各类监督贯通协同的重要桥梁，为构建横向监督格局提供了有利条件，推动了党和国家监督体系的健全。

（四）社會监督：自下而上的监督取得明显成效

党的十八大以来，民主监督、群众监督和舆论监督取得的成就，使“以权利制约权力”的自下而上的社会监督日益发挥出重要作用，也在很大程度上推动了党和国家监督体系的健全。

1.民主监督：充分发挥政协民主监督职能

政协民主监督职能的有效行使，对于依法执政和依法治国意义重大。党的十八大以来，党中央始终重视民主监督，努力实现民主监督职能的有效发挥，在长期实践中，民主监督建设取得较大成效。

党的十八大以来，民主监督取得的主要成就集中体现在：一是在顶层设计方面，党的十八届六中全会通过的《党内监督条例》从加强党内监督的角度出发，提出人民政协要依照章程对中国共产党进行民主监督;2021年，党中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例》明确指出：“中国共产党和各民主党派实行互相监督。”[15]二是在监督形式方面，2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》提出了“受党委委托就有关重大问题专项监督”的新形式;2016年，政协在党的号召与委托下进行了脱贫攻坚民主监督，监督脱贫攻坚工作的具体情况。民主监督形式的丰富，促进了政协民主监督职能的更好发挥。三是在监督内容和监督意识方面，党的十八大以来，政协民主监督的内容不断丰富，覆盖领域不断扩大，涵盖宪法与法律实施、中央和地方政策制定与贯彻、政府部门工作人员廉政建设等多个方面;民主监督意识也有所增强，政协委员在政协会议上提出更加切实可行的方案，充分发挥了政协民主监督的职能。

2.群众监督：从制度与实践上加强群众监督

中国共产党始终坚持群众路线，相信群众，依靠群众。党的十九大报告指出“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督”[1]，充分肯定了群众监督的重要作用。经过党的十八大以来的长期努力，群众监督在制度与实践上也取得了明显进步。

党的十八大以来群众监督取得的成就集中体现在：一是在制度性成果上，2014年，中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，要求对信访举报工作进行改革。2016年修订的《党内监督条例》强调，坚持党内监督与人民群众监督相结合;同年颁布的《关于全面推进政务公开工作的意见》提出要不断推进政务全面公开、扩大公众参与。2017年，《中国共产党党务公开条例（试行）》的颁布对于强化群众监督同样具有重要意义。二是在实践上，2013—2014年，全党在党中央的号召下深入开展群众路线教育实践活动，弘扬了党的优良作风，拉近了党和人民的距离，也加强了群众对于党的监督，强化了群众监督职能的发挥。在党的十八大到党的十九大的5年时间里，中央巡视组受理信访159万件，与干部群众谈话5.3万人次[16]，充分发挥出群众监督在巡视监督中的重要作用。同时经过党的十八大以来的长期努力，群众监督工作机制不断完善，群众监督的积极性与主动性也不断得到提升。

3. 舆论监督：突出党性原则、增强监督合力

我们党始终重视舆论监督的作用，习近平总书记指出：“我多次强调，要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督作用。”[17]可见，舆论监督对于党和国家监督体系的健全同样具有重要意义。

党的十八大以来，党和国家不断加强与改进舆论监督制度体系建设，推动舆论监督在党性原则和监督合力方面取得了明显进步，也促进了社会主义民主政治的发展。首先，进一步明确了舆论监督的党性原则。2016年，习近平总书记在“2·19讲话”中强调，党的新闻舆论工作要坚持党性原则，最根本的是坚持党对新闻舆论工作的领导。[18]党的十八大以来，党加强了对于舆论监督的领导，突出舆论监督的党性原则和人民性原则，使舆论监督在反腐倡廉工作中日益发挥出重要作用，众多违法乱纪的官员在群众的舆论监督中被查处。其次，促进监督合力的形成。随着党的十八大以来互联网的快速发展以及网民数量的不断增加，舆论监督特别是互联网监督发展迅速，为党内监督、司法监督、人大监督等监督提供了重要信息，推动了党和国家监督体系中各种监督方式之间合力的逐渐形成，促进了不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制的构建。

（五）对监督者的监督：防止“灯下黑”效果显著

广义上的监督者包括纪检监察干部、上级领导干部和群众等，这里主要是指對于纪检监察干部的监督。

我国党和国家监督体系的监督对象包括所有行使公权力的公职人员，纪检监察干部作为行使公权力的公职人员，其监督权力也应该受到监督，只有这样，才能防止“灯下黑”局面的出现。事实上，我国对于监督权力的监督长期被忽视，党的十八大以来全国纪检监察系统多名纪检监察干部被处分，可见信任不能取代监督，对于监督者的监督同样重要。党的十八大以来，党中央在重点监督党的领导干部的同时，加强对于纪检监察队伍的监督，通过坚持内部监督与外部监督相结合，取得了对于监督者监督的明显进步。

在内部监督方面，党的十八大以来，党中央多次强调纪检监察干部要厘清职责范围，严守权力边界，依法推进纪检监察工作。一是针对纪检监察干部监督制定相关法律法规。2019年7月，党中央出台《监察机关监督执法工作规定》，努力确保监督权力依法行使。2021年9月，国家监察委员会发布《中华人民共和国监察法实施条例》，其中第7章专门对监察机关和监察人员的监督作出明确规定。二是在部门设置方面成立专门机构。2014年，中央纪委成立纪检监察干部监督室，专门对纪委监察干部进行监督，同时纪委监委内部各部门职责分工不同，相互制约，防止各部门的监督权力被滥用。三是在纪检监察干部素质方面严格把关。《中华人民共和国监察法实施条例》第7章第257条明确指出：“监察机关实行严格的人员准入制度，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关。”[19]2021年出台的《中华人民共和国监察官法》专门对监察官的职责与权力等作出规定，要求对纪检监察干部素质严格把关，让信得过的人去监督其他同志。

在外部监督方面，党的十八大以来，根据《监察法》和其他相关法律法规，党和国家逐渐建立了包括党委监督、人大监督等在内的对于监督者的监督体制。一是党委监督。党的领导贯穿纪检监察机关工作的全过程，纪检监察干部在党委领导下开展工作本身就是对纪检监察干部的有力监督，领导内在包含着监督。党的十八大以来纪检监察机关探索建立的重大事项请示报告制度，加强了对于监督权力的约束。二是人大监督。《监察法》明文规定，监察委员会受人大监督。人大对监委的监督形式主要包括听取并审议专项工作报告、选举产生监委领导干部、对有关事项进行质询和询问以及对有关工作进行执法检查等。2020年，国家监察委员会首次向全国人大常委会报告工作。三是司法监督。检察机关对监察委员会进行法律监督，其监督形式包括行使审查起诉权、调查监督权等，从而倒逼纪委监察机关依法行使权力，以此形成对监督权力的制约。四是审计监督。审计部门在预算管理的收入和支出、监察机关的人员编制与财政拨付等方面对纪检监察机关进行监督。五是社会监督。社会监督主要包括舆论监督、媒体监督和群众监督等。当今时代人人都有麦克风，一旦纪检监察干部出现违法乱纪行为，人民群众在很多时候能够及时反映问题，能够对纪检监察干部行使监督权力形成一定的制约。

2021年，全国共对9 500余名纪检监察干部进行谈话函询，2 900余人受到处分，其中移送司法机关的有111人。[14]这表明，党的十八大以来对于监督者的监督、防止“灯下黑”局面出现的努力效果明显。

二、十八大以来健全党和国家监督体系的基本经验

总结党的十八大以来健全党和国家监督体系的基本经验，有利于以史为鉴，促进党和国家监督体系的进一步健全、全面从严治党的进一步深化。

（一）坚持党的集中统一领导

党的十八大以来，党和国家监督体系之所以能够取得巨大成就，关键就在于党的集中统一领导。从党的十九大作出健全党和国家监督体系的战略部署，到党的十九届四中全会进一步明确健全党和国家监督体系的重要意义，再到如今党和国家监督体系取得的重大成就，每一步都离不开党的集中统一领导。

为了推进党的自我革命、加强党的建设，党中央作出健全党和国家监督体系的战略部署，立志于克服以往监督体系存在的弊端，实现对公权力监督全覆盖。通过对党的十八大以来健全党和国家监督体系成就的相关梳理，不难发现在健全党和国家监督体系这个庞大工程中，中国共产党是总设计师，党的集中统一领导是“纲”。无论是党和国家监督制度的完善还是对“一把手”与监督者的监督，党的领导始终是关键因素和政治保证，离开这一因素和保证，健全党和国家监督体系便无从谈起。坚持与完善党和国家监督体系从本质上来说是一场政治革命，而坚持党的集中统一领导是这场政治革命的首要任务和关键所在。

同时也要看到，当前党和国家监督体系还处于建立健全的过程之中，需要在以往取得的成就基础上继续进行完善。因此，未来进一步健全党和国家监督体系，必须坚持党的集中统一领导这一极为重要的经验，深入推进党的自我革命。

（二）坚持全方位监督

中国共产党的执政地位、党对国家和社会的全面领导以及党员占公职人员的绝大多数决定了党内监督在党和国家监督体系中的主导地位，但是不能因此就顾此失彼。科学有效的监督体系不是通过某一种监督方式形成的，而必然是多种监督方式共同发力形成的结果。长期以来重视党内监督而忽视人大监督等其他监督的现象，导致各种监督方式之间难以形成监督合力，减弱了反腐败工作的成效，甚至出现监督“九龙共治”的不利局面。因此，党的十八大以来，党和国家努力克服此前监督体系存在的弊端，在党内监督、国家监督和社会监督等方面同时发力，坚持监督系统原则、综合原则，使监督对象覆盖所有行使公权力的公职人员，增强了各种监督方式之间的协同性，并于党的十九大上作出健全党和国家监督体系的战略部署，在长期实践中取得了显著成效。

党和国家监督体系之所以是一个体系，就在于这个体系能够把党内监督、国家监督和社会监督很好地结合起来，使各种监督方式有机融合，从而形成监督合力，实现权力监督无死角、全覆盖。2018年，国家监察委员会的成立是推进全方位监督的重要举措之一，使监督成效明显提升。因此，在健全党和国家监督体系的过程中，要始终坚持全方位监督这一基本经验。一方面必须坚持党内监督在党和国家监督体系中的主导地位，党内监督一旦失效，其他监督都会失灵;另一方面，必须给予人大监督、群众监督等足够重视，努力形成以党内监督为主导，其他监督相互协调、有机统一的监督格局。

（三）坚持抓好“关键少数”

唯物辩证法告诉我们，主要矛盾在事物发展过程中起主导作用，因此，必须集中力量解决主要矛盾。在全面從严治党、健全党和国家监督体系的过程中，对于领导干部的监督便是主要矛盾。党员领导干部作为“领头雁”，只有自身忠诚、干净，才能使千百万党员上行下效，刹住腐败的歪风邪气。因此，党的十八大以来，党中央始终重视抓好领导干部这个“关键少数”，将破解“一把手”监督难题作为全面从严治党的重要着力点，既注重对于领导干部的思想教育，增强“关键少数”主动接受监督的意识，又不断完善用权与监督体制，出台一系列法规文件，强化对于“关键少数”的监督，带动了党风的明显好转，推动反腐败斗争取得明显成效。

正是基于对社会主义建设规律与党的建设规律的深刻洞见，以及对党面临严峻形势的清醒认识，在健全党和国家监督体系的过程中，习近平总书记多次在重大场合发表重要讲话，对省部级主要领导干部提出严格要求，加强理想信念教育，同时强调监督“关键少数”的重要意义，要求规范权力运行程序，明确用权界限，完善对“关键少数”监督的制度体系，为强化对“一把手”的监督指明了正确方向。在健全党和国家监督体系过程中，坚持抓好“关键少数”是一条重要的经验，必须始终坚持。

（四）坚持思想建设与制度建设相结合

习近平总书记指出，深入推进反腐败斗争，必须要构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制，而要构建这一体制，必须坚持思想建设与制度建设相结合，这也是党的十八大以来健全党和国家监督体系的重要经验。其中，实现“不敢腐、不能腐”的目标侧重于制度建设，而要真正实现“不想腐”，就需要加强思想建设。因此，要坚持思想建设与制度建设相结合，努力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制，推动全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系的建立。

制度建设带有全局性、稳定性和长期性，是全面从严治党的治本之策。因此，党的十八大以来，在健全党和国家监督体系的过程中，党中央始终坚持制度先行原则，将制度建设作为重要着力点，努力构建高效的监督体制。党的十八大以来，《中国共产党章程》《党内监督条例》《监察法》等一系列党内法规和国家法律的出台与修订，使制度成为“带电的高压线”，为健全党和国家监督体系提供了制度保障。特别是《监察法》的颁布，实现了党内监督与国家监察相结合，对于健全和完善党和国家监督体系的意义重大。

健全党和国家监督体系是一个庞大工程，在加强党的制度建设的同时，不能忽视思想建设。党的十八大以来，党中央深刻把握党的建设规律，在健全党和国家监督体系的过程中，始终重视对于广大党员的党性教育，加强广大党员尤其是领导干部的理想信念建设，防止思想滑坡。因此，在健全党和国家监督体系的过程中，只有在完善权力运行制约与监督机制的同时，对思想建设予以充分重视，才能真正构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系。

结语

不受监督的权力必然导致腐败，因此，中国共产党自成立以来就高度重视对权力的监督。如何对权力进行监督，把权力关进制度的笼子，使权力始终得到规范运行，是中国共产党在长期实践过程中一直在思考的重大问题。中国共产党对权力进行监督的历史经验表明：要实现对权力的有效监督，必须建立健全科学有效的权力运行制约与监督机制。因此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为克服以往监督体系的弊端、完善权力运行的制约与监督机制、深入推进全面从严治党，在对权力进行监督的过程中作出“健全党和国家监督体系”的战略部署，并以国家监察体制改革为重要突破口，始终坚持党的集中统一领导、全方位监督、制度建设与思想建设相结合、抓好“关键少数”，推动党和国家监督体系在党和国家监督制度、党内监督、国家监督、社会监督和对监督者的监督等方面取得了重要成就。

[参 考 文 献]

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〔责任编辑：曲丹丹〕

[收稿日期]2022-04-08

[作者简介]张恒（1999—），男，河南安阳人，硕士研究生，从事马克思主义中国化、党的建设研究。