整体智治：技术嵌入视野下基层治理现代化的路径选择

樊佩 陈建平

摘要：【目的/意义】推进基层治理体系和治理能力现代化，把制度优势更好地转化为治理效能，是实现国家治理现代化和落实乡村振兴的有效路径。【方法/过程】围绕技术的“效度”和“限度”，针对目前移动互联网、大数据、区块链等数字化技术“下沉”基层治理的赋能效果及数字化转型的困境，提出相关对策建议。【结果/结论】研究认为：有效整合协调多元主体协同治理、转变基层公职人员的治理理念、深化块数据的集成整合、完善大数据技术、建立数字社会，实现整体智治，是加快基层治理数字化转型的可行路径。

关键词：基层治理;整体智治;数字关系;块数据

中图分类号：F299.27    文献标志码：A    文章编号：1637-5617（2022）02-0021-06

Overall Intelligent Governance：Path Selection of the Modernization of Grassroots Governance under the Vision of Technology Embedding

FAN Pei1，CHEN Jian-ping1，2

（1. College of Public Administration，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002，China;2. Rural Integrity Construction Research Center of Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002，China）

Abstract：【Objective/Meaning】It is an effective way to realize the modernization of national governance and implement the rural revitalization by modernizing the community-level governance systems and capacities and better translating the institutional advantages into the governance effectiveness. 【Methods/Procedures】By focusing on the “validity” and “limit” of technology，in view of the enabling effect of the “sinking” grassroots governance of digital technologies such as the mobile Internet，big data and block chain and the dilemma of digital transformation，some relevant countermeasures and suggestions were put forward for solving these problems. 【Results/Conclusions】The research showed that the feasible path to accelerate the digital transformation of grassroots governance was to effectively integrate and coordinate the collaborative governance of multiple subjects，change the governance concept of grassroots public officials，deepen the integration of block data，improve big data technology，establish the digital society，and realize the overall intelligent governance.

Key words ：grassroots governance ;overall intelligent governance ;digital relationship ;bulk data

整體智治是公共治理创新与信息技术革命的互动融合[1]。整体智治离不开整体治理和智慧治理，整体治理强调治理主体之间的有效协调，包括政府、社会组织、市场机构、自治组织和民众个人协同治理，形成治理合力;而智慧治理强调治理主体对数字技术的广泛应用。随着社会的进步和人民生活水平的提高，互联网、物联网、微信群、QQ群等在基层社会得到广泛使用，特别是在新冠疫情期间，充分运用“网格化+基层治理”的治理体系，广泛动员广大基层网格员积极投身疫情防控阻击战，为疫情防控工作提供了坚实保障。但是从现实来看，智能化技术在赋予基层治理新动能的同时，也给基层治理带来了新的问题和挑战。为此，本研究将在技术嵌入视野下，分析基层社会治理存在的问题及原因，探讨大数据背景下推动基层治理现代化发展的路径。

1    技术嵌入：基层治理现代化的一种路径

基层治理现代化的实现是国家治理能力和治理体系现代化的前提。作为与人民群众联系最密切的政府治理主体，基层政府提供公共服务能力与水平的高低直接决定着其现代化水平，基层治理的目的就是为了满足人民群众的多样化需求，实现公共利益。而智能技术是实现基层治理现代化的重要推手，近几年，互联网、物联网、大数据、人工智能等现代化技术逐渐下沉到基层，电子政务的推行、门户网站的开放、政府热线的开通，有效推进了基层政府治理模式的转变[2]，提高了基层政府资源整合的能力，加快了基层政府的办事效率，提升了基层政府的服务能力和水平，增强了政府的威信力和公信力。总的来说，智能技术嵌入基层治理主要带来以下变化。

1.1    一元主管转向多元共治

党的十九大报告指出，要加快构建共建共治共享的治理格局，在基层治理中，人人有责，人人负责，要充分发挥基层群众的广泛参与作用。随着城镇化进程加快，大量的农村人口外出务工，社区的流动人口也大量增加，这些人参与乡村、社区事务的主动性很低。而随着智能技术下沉到基层社会，大数据技术、微信群、QQ群在乡村、街道广泛使用，发挥了智能技术多元互动的功能，使广大群众能够直接通过手机移动客户端参与社区管理，更加方便地提出自己的利益诉求和参与评议。智能技术的嵌入，加快推进了基层社会的多元共治。

1.2    经验决策转向数据决策

在传统的基层管理模式中，政府在作决策之前往往以人力来收集乡镇街道的数据信息，数量少且耗时长，数据参考价值有限，所以政府经常是凭借其经验判断做出决策，而这些政策制定往往因为不符合当地实际或者未能抓住问题的核心而被终止，这也降低了政府的办事效率。今天，基层政府可以通过大数据等技术对乡镇街道海量的数据进行收集和分析，快速得到数据处理结果和机制信息，及时掌握第一手资料，科学决策，也降低了决策失败的风险。

1.3    精细管理转向精准服务

智能手机的普及，使基层社会进入到利益和思想多元时代，人民群众的主体意识和权利意识有了很大提升，基层群众的需求也日益多样化、个性化，这对基层政府的服务水平和能力有了更高的要求。基层治理的目的就是最大程度地满足人民群众的个性化需求，解决人民群众当下最关心的热点问题。而基层政府往往因为不能及时掌握公众的需求信息，影响其办事效率，导致治理效能低下，造成不作为、慢作为的现象，也降低了政府的公信力。随着智能技术的下沉，广大公众可以通过政务热线和网上评议等平台表达自己的诉求，基层政府通过大数据技术收集、分析乡镇街道的海量数据，筛选出有用信息，及时掌握社会公众的利益诉求和个性化需求，并迅速作出回应，提供精准服务，解决群众最关心的问题，提高公众的幸福度和满意度。

2    技治“失灵”：基层治理现代化中技术之治的限度

智能技术的介入优化了基层治理的管理方式、提高了基层治理的能力和水平，但就现实而言，也给基层治理带来压力和挑战，包括技术应用的“碎片化”、技术嵌入后的新形式主义和官僚主义、治理信息的“不安全”风险、治理效果的“内卷化”等，未能充分发挥以大数据为主的新兴技术手段的效能。

2.1    基层治理现代化中技术嵌入可能存在的“失灵”

2.1.1    技术应用的“碎片化”    作为国家最底层的一线政府，乡镇街道处于上级政府目标任务和民众诉求的双重压力之中，一方面要服从上级政府的命令，落实上级政府分配的各项任务，另一方面直接面向民众提供公共服务，要满足群众利益诉求。“上面千条线，下面一根针”就是对基层政府职能地位的形象表达，基层政府对接多个职能部门，特别是随着社会治理重心的下移，基层政府承担着越来越多的行政事务和责任，这对基层治理的水平和能力有了更高的要求。而智能技术的下沉，通过技术协同治理提高了基层治理的有效性，加快了基层政府的办事效率，提升了基层政府的服务能力和水平。但同时，也带来了技术治理的“碎片化”，主要表现在：（1）基层政府对接多个职能部门，在技术治理的推动下，各种政务APP、微信公众号的推出在提高办公效率的同时，也增加了基层干部工作负担，致使基层工作人员每天疲于应付各种工作APP，并没有关切群众，忽视了群众的利益诉求，而社会问题也并未得到真正解决，基层治理效能也并未得到提升;（2）智能技术的介入，提高了政府数据收集、资源整合的能力，但是各职能部门根据已掌握的信息和数据，各自为政，形成信息孤岛，难以进行跨区域、跨部门的协同治理，造成公共信息管理机制碎片化，难以发挥技术协同治理的有效性。

2.1.2    技术嵌入后的新形式主义、官僚主义    技术嵌入基层治理虽然提高了政府的办事效率，为群众提供了方便，但也产生了新的形式主义、官僚主义，具体表现以下两方面：（1）智能技术的下沉，在增加基层工作人员数据处理压力的同时，也会使基层社会中的一些隐性问题暴露出来，进而增加了基层政府的工作量，特别是以智能技术作为信息数据平台，其自身带有的透明性和留痕技术也要求基层政府工作人员要按照规则章程办事，导致政府在为公众提公共服务时缺乏自由裁量的余地，无法满足人民群众的个性化需求，降低了基层政府治理效能，造成基层治理弹性“弱化”。（2）在技术治理推动下，各职能部门相继推出各种政务APP、微信群、微信公众号等，要求基层干部及时报送工作痕迹，而各职能部门缺乏信息资源整合，导致一些基层工作重复“打卡”，也使得广大基层干部因为疲于应付各种APP，而忽视对群众的关切，致使“互联网+”性质主义仍然存在。

2.1.3    治理信息的“不安全”风险    随着智能技术的普遍应用，电子政务在全国推行，基层政府为提高办事效率，采用“线下+线上”的办公方式，以起到便民利民、更好地为人民服务的目的。然而无论是政府网上办公，还是公众在通过手机移动终端办理业务时，包括政务信息、个人信息等都会在网上留痕，由于网络治理的不完善使得这些信息极易泄露，而信息泄露事件的发生也给予了不法分子可乘之机，例如近几年，由于个人信息的泄露，各种网络诈骗横行，给人们的生命财产安全带来严重的威胁，也给政府严厉打击诈骗的工作增加了压力。

2.1.4    治理效果的“内卷化”    治理效果的内卷化是指智能技术介入基层治理之后，并未取得预期效果，治理效果并为得到显著提升，反而日益递减，例如网格化管理技术在提高基层治理能力和水平的同时也造成治理效果的“内卷化”[3]。具体来说，基层治理“内卷化”主要表现在两个方面：一方面，可以看到，智能技术的介入优化了基层政府的硬件设施，推动基层政府的管理方式逐渐精细化，但在满足人民群众利益诉求方面成效甚微，那基层治理效能也未能得到很大的提升;另一方面，国家多次推动基层自治组织的“去行政化”[4]改革，以增强基层组织自治的内生动力，然而，基层自治组织的行政化倾向却不断强化，造成村委会、社区居委会等自治组织疲于应付行政事务，缺少時间、精力与群众沟通。“内卷化”现象使基层治理的成本不断增加，基层治理的实际效果却没有明显改善，从而增加了基层社会的潜在风险。

2.2    基层治理现代化中技术嵌入“失灵”的成因逻辑

2.2.1    基层社会治理理念相对滞后    为加快推进基层治理现代化，实现全面建成小康社会，国家一直在加大资源投入，促使互联网、物联网、大数据、人工智能等现代信息技术下沉到基层政府，进而推动基层治理创新;但是一些基层治理部门和工作人员不愿意改变以往的工作方式，缺乏大数据意识和互联网思维;甚至受条块关系影响，一些基层政府部门不愿将已掌握的数据进行公开、共享，容易形成“数据壁垒”，导致人民群众日益个性化以及多元化的需求无法得到有效满足，社区事务难以有效推进;大数据思维与固有的基层治理方式难以科学结合，行政效能低下。特别是村委会、居委会的干部，文化程度较低且年纪较大，信息数据观念淡薄，不懂也不愿意接触新事物，不情愿更改他们做事的惯例，使得许多信息化平台没有发挥出应有的作用，影响了基层社会治理水平提升。

2.2.2    大數据技术尚未成熟    随着互联网时代的到来，大数据技术也逐渐应用于基层，旨在更好地为人民群众提供公共服务，满足其多样化需求，实现公共利益。而智能技术的应用确实提升了基层治理的能力和水平，如在新冠肺炎疫情期间，村委会、社区利用网格化管理，坚守疫情防控“最后一米"，网格化+基层治理的治理体系在抗击疫情中成效显著。大数据技术赋能基层治理，提升了基层发现、收集问题的能力，但实际上基层治理缺的并不是发现问题的“眼睛”，而是解决问题的“手脚”[5]，智能技术的应用反而使基层治理面临更大的压力和挑战。其次，智能技术的介入在满足个性化需求方面成效甚微，降低了基层治理的弹性。

大数据技术尚未完全成熟主要体现以下几方面：（1）基层治理硬件设施与大数据运用契合度不高。近几年，国家提出打造智慧社区，充分发挥技术治理效能，但事实上有部分社区存在硬件设施落实不到位，缺少电脑、移动终端设备以及具有数据采集及处理功能的大数据综治中心等[6]，不足以支撑智慧化社区的建设。（2）基层治理中缺乏大数据专业人才，基层政府在培养公职人员的大数据思维和能力方面，缺乏相应的培训机制和激励机制，使得智能技术未能充分发挥其治理效能。（3）智能技术赋能基层治理时，未能充分考虑部分地区实际情况，因地制宜，进而造成治理效果的“内卷化”。

2.2.3    法制化建设仍不完善    我国在推动基层治理现代化的进程中，不断加大资金投入力度，推动技术创新，完善了基层政府的管理方式，提高了为公众提供服务的能力和水平，随着电子政务的推行，政府网上办公、政府与公众的网上互动也越来越频繁，公民个人的身份信息、隐私就会有泄露的风险。习近平总书记指出网络空间是亿万民众的精神家园，网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益;网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。近年来，公民个人隐私频繁泄露，网络诈骗时有发生，说明我国基层政府在网络治理方面的法律法规还很不健全，法制化建设还很不完善。

3    走向整体智治：技术嵌入视野下基层治理现代化的优化路径

基层治理现代化任重道远。技术协同治理同样也存在弊端，为进一步提高基层治理效能，提升基层政府服务能力与水平，充分发挥智能技术协同治理的作用，我国基层政府应该从加强基层社会多元主体治理、创新基层社会治理理念、深化块数据的集成整合、完善大数据技术、建立数字社会等方面入手，走向整体智治。

3.1    加强基层社会多元主体治理

党的十九大报告明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，党的十九届四中全会提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。乡村、社区是社会的基本单元，也是社会治理的最后一公里，更是党和政府联系群众、服务群众的神经末梢。营造共建共治共享的社会治理格局，实现基层治理从政府治理向合作治理再向自主治理转变，必须加强基层社会多元主体治理，特别是发挥群众在基层治理中的主体作用。（1）以“互联网+党建”引领公众参与。坚持党建引领[7-8]，基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，充分发挥党组织核心引领、凝聚人心的作用，广泛调动社会组织、人民群众参与基层治理，形成基层齐抓共管治理新格局。新冠疫情期间，基层社区党组织积极响应中央的决策部署，依托互联网、大数据等信息平台，号召广大人民群众完成社区人员信息摸排，坚守疫情防控“最后一米”。（2）以“区块链”技术激发公众参与。运用区块链技术，加强基层社区多元主体治理[9]。社区组织对接部门多，工作繁重，无法及时有效地满足社区成员的多样化需求，区块链技术可将无法通过中心化手段组织起来的各种主体组织在一起，以区块链技术作为承载社区治理活动的信息平台和信息记录系统，其上链数据的不可篡改性也保证了信息发布的真实性，从而激发了多元主体参与基层治理的积极性;以区块链作为沟通内外部资源的桥梁，统筹、整合社区内外资源，将碎片化的社区服务提升为整体性社区治理。

3.2    创新基层社会治理理念

村委会、社区居委会的许多干部年纪较大，信息数据观念淡薄，不懂也不愿意接触新事物，因而转变这部分人的治理理念，培养其信息化大数据理念显得尤为重要，特别是必须使其认识到信息化发展对基层治理起着不可逆的影响，必须主动适应这个大环境。创新基层社会治理理念，（1）要培养基层干部的大数据意识和互联网思维。当前正处于大数据、信息化时代，谁掌握了大数据，谁就掌握了主动权，所以广大基层干部应该自觉摒弃数据“小农意识”，拓宽自己的格局视野，主动适应大数据时代，而政府也应该积极引导广大基层干部树立互联网思维，如积极聘请大数据专门人才，开展相关培训，组织广大基层干部调研学习，借鉴成功经验，树立大数据思维。（2）要确保基层政府智能化设备的落实，以日常工作信息化促理念转变。可以为基层干部配备移动设备来办理相关业务，进而培养信息数据观念。

3.3    深化块数据的集成整合

当前我国部门内部、部门之间、区域政府之间数据共享依然不足，“块状孤岛”现象仍然在。块数据作为大数据发展的更高形态，主要表现为平台化、关联性集聚和数据开放共享[10]。块数据赋能基层治理，有利于实现基层治理信息的精准瞄准和分布式共享，通过赋权公民和社会组织，也有利于形成多元共治的社会治理格局，块数据技术嵌入基层治理为实现整体智治奠定了技术基础。所以，实现整体智治，必须深化块数据的集成整合。深化块数据的集成整合需要从3方面入手：（1）块数据的采集，充分利用互聯网、物联网、大数据等信息技术手段来收集第一手数据;（2）块数据的有效集成，即对所收集的信息进行审查、分析、评估和提取，使其更好地满足基层服务需求;（3）建立公共数据平台，加强对数据的开放、共享，打破部门分割所形成的“信息壁垒”。通过块数据的集成整合，为基层政府的科学决策提供信息基础，进而实现社会的整体智治。

3.4    利用大数据技术，实现整体智治

大数据技术社会治理的本质是技术手段对基层社会治理主体的赋能[11]。党的十九大提出要加快打造共建共享共治的基层大数据社会治理格局，实现大数据技术对政府和居民的双向赋权。就居民而言，增加了表达合理治理诉求的渠道和方式，增进了政府工作的透明度和反馈效率;就政府而言，提高了办事效率，提升了服务能力和水平。大数据的介入使得基层政府能够更及时、准确地掌握民众的利益诉求，从而提供精细化、智慧化的大数据社会治理服务，让全民共享大数据技术进步所带来的成果。为充分发挥大数据在基层治理中的效能，应从以下几方面入手：（1）培养基层大数据专业人才。基层政府应优化相关培训机制、激励机制和考核机制，利用智能技术创新多种培训方式，提升工作人员大数据方面的知识和能力。智能技术只是一种工具、手段，只有基层工作人员具备大数据思维和能力，智能技术才能真正赋能。（2）以大数据构建智慧社区，除了提升相应的硬件和软件设施外，还应把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，坚持以人为本[12]，这就要求基层政府要把群众最关心的问题放在心头，聚焦公众利益相关的热点问题。基层政府可以借助微博、微信公众号等新媒体平台与公众实时互动，开展线上、线下协同办公[13]，广泛收集公众的看法与建议，并利用大数据技术分析公众的多元化需求，为其提供精准服务。借助大数据分析结果，基层政府还可以快速准确地找到自身工作中存在的问题和不足，及时作出相应的调整与补充。（3）智能技术下沉到基层治理，还应做到因地制宜[14]。各个乡村、社区的实际情况不一，治理模式千差万别，只有适合自身发展条件的措施，才是最接地气和可操作的方案。（4）针对互联网的发展给人们的隐私安全造成的威胁，基层政府应该依托大数据技术，加强对网络空间的法制化治理，严厉打击网络黑客、网络诈骗、侵犯公民个人信息等涉网违法犯罪，同时通过“网上案件网上审理”模式，发挥互联网审判职能作用。

3.5    推动建设数字社会，实现整体智治

我国基层政府积极探索数字技术背景下有效的治理机制，为实现整体智治奠定了坚实的技术基础。2022年，浙江省德清县坚决贯彻省政府要求和省市民政部门部署，借助疫情防控契机，在全县推进地名地址库建设，为实现“整体智治”的现代政府奠定了坚实基础。为激励基层群众参与到公共治理过程中，北京市实施“接诉即办”机制[15]，通过赋能政府服务热线，在市民和政府之间建立了沟通渠道，基层政府能够及时有效地掌握公众的利益需求，在政策实施过程中也能得到及时的反馈与回应，提高了基层治理的效能。整体智治是数字社会建设的结果，数字社会建设是整体智治的前提。所以要实现整体智治，必须建立数字社会。数字社会就是利用物联网、大数据、人工智能等现代信息技术，实现社会关系的网络化，进而打通现有社会各领域条块分割格局，推动社会的共建共治共享，实现社会协同和公众参与。基层政府要充分利用大数据技术，打破条块分割，建立各部门协同参与的数据管理共享平台，实现联动治理。科学设计条块协同机制，以强化各职能部门的资源联动为目标，依托现代信息技术，实现各部门数据共享，整合、优化基层政府人才、技术与设备配置结构，提升基层政府综合管理能力，进而推动建设数字社会，实现整体智治。

4    结语

基层政府直接面向人民群众，基层社会治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。党的十九届四中全会明确提出将信息技术提升到社会治理体系支撑作用的地位。近年来，互联网、物联网、大数据、人工智能等信息技术发展，在改进基层管理方式的同时，也给基层治理带来压力和挑战，例如基层治理缺乏弹性、治理效果的“内卷化”等。为推进基层治理现代化，加快实现整体智治，基层政府工作人员一要转变治理理念，培养互联网思维;二要积极学习新时代“枫桥经验”[8]，利用“互联网+党建”，引领基层治理机制创新;三要利用大数据技术，赋能基层治理，广泛调动社会成员主动参与社会治理，加快推进数字社会的建立。

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