多中心治理视角下新村民参与乡村治理的现实困境及优化对策

黄翔 曾子逸 杨昌霖 帅姗姗 刘飞翔

摘要：【目的/意义】新村民作为新兴的治理主体，为乡村建设注入了强大的动力和活力，但同时也极大地挑战了地方治理水平与服务能力。分析福建省宁德市屏南县龙潭村新村民参与乡村治理的现状，以期为化解同类型的“人口倒挂村”的治理困境提供思路和借鉴。【方法/过程】以多中心治理理论为切入视角，分析龙潭村的自身特点以及其新村民参与乡村治理的现状。【结果/结论】研究发现，新村民参与乡村治理存在老村民认可度较低、乡土认同感低，主体意识薄弱、参与机制不健全等问题。针对这些问题，提出：破除思想隔阂，创造良好的参与环境;传播新公民思想，加强主体意识培育;注重机制创新，构建通畅的参与体制等建议。

关键词：多中心治理;乡村治理;新村民;乡村振兴

中图分类号：F323.89    文献标志码：A    文章编号：1637—5617（2022）02—0035—06

Realistic Predicament and Optimization Countermeasures of the New Villagers，Participation in Rural Governance from the Perspective of Polycentric Governance

——A Case Study of Longtan Village in Pingnan County

HUANG Xiang，ZENG Zi-yi，YANG Chang-lin，SHUAI Shan-shan，LIU Fei-xiang

（College of Economics and Management，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002，China）

Abstract：【Objective/Meaning】As the emerging governance subject，the new villagers have injected strong impetus and vitality into the rural construction on the one hand，but also greatly challenged the local governance level and service capacity. Through analyzing the current situation of new villagers' participation in the rural governance in Longtan Village，Pingnan County，Ningde City，Fujian Province，the ideas and reference would be provided for solving the governance dilemma of the same type of “population inversion village”.【Methods/Procedures】From the perspective of polycentric governance theory，the characteristics of Longtan Village and the current situation of its new villagers' participation in the rural governance were analyzed. 【Results/Conclusions】The study found that there were some problems existed in the new villagers' participation in rural governance，such as the low recognition of old villagers，low local identity，weak subject consciousness，imperfect participation mechanism，etc. In view of these problems，some countermeasures were put forward including breaking down the ideological barriers to create good environment for participation，disseminating the idea of new citizens to strengthen the cultivation of subject consciousness，focusing on the mechanism innovation to construct the opening participation system，etc.

Key words ：polycentric governance ;rural governance ;new villagers ;rural revitalization

“治理有效”是“鄉村振兴”五大振兴的要求之一，随着“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题的提出，乡村治理作为基层治理体系的重要一环，其治理主体在时代和政策的变迁中也将日益多元和重构[1]。如果在乡村治理体系中欠缺外来新鲜血液的补充，那农村社会就会陷入停滞不前的局面，在出现农村人口倒挂现象后，乡村的治理需求和治理方式就会发生转变。所以，在乡村振兴全面推进的背景下，如何重构乡村治理秩序更是“治理有效”的题中应有之义。新村民作为乡村建设与乡村治理的重要力量，愈发受到国家与社会的广泛重视。贺雪峰[2]认为人口流入型村庄在乡村治理上较人口流出型村庄更为复杂，且更容易构建起共同体意识。吴毅[3]认为乡村治理并不止是制度创新的产物，而是建立在村庄的历史过往和逻辑上的。苏敬媛[4]认为乡村治理不光局限于基层村两委，还包含了民间自发的非政府组织。周晓光[5]认为，人才是乡村振兴战略实施的根本，并进一步分析了乡村振兴战略实施对人才的类型、素质、环境等的需求。王文彬[6]提出：乡村空心化的问题加重使得农业和农村的结构更加细碎化，也让乡村的三治融合出现缺口和异化;乡村的人气不但是乡村振兴的力量源泉，更是解决乡村治理问题的有效助力;通过加强基础教育、完善土地流转政策、加强人才扶持力度等方式可解决乡村空心化问题，进而缓解乡村振兴新困境。对于参与乡村治理的研究主体，学者们的关注已由简单的“一元化政府主导”向“多元主体协同参与”转变，由乡村的原生主体延伸至外生性主体，但已有研究仍集中在省市宏观层面，对于村域层面的乡村微观视角讨论相对缺乏。因此，有必要就正确对待新村民这个新型的乡村治理主体，正确认识新村民在参与乡村治理时面对的困境，以及如何解决困境进行深入研究;为推进治理体系和治理能力现代化提供一个新视角。福建省宁德市屏南县龙潭村通过文创振兴吸引了大批新村民，并依据其当地特殊的村情探索出了因地制宜的治理路径，取得了一定的成就，对于同类型村庄具有很好的借鉴意义。因此，笔者以多中心治理理论为切入视角，通过分析龙潭村的自身特点以及其在新村民参与乡村治理问题上的现状，对龙潭村在新村民参与乡村治理过程中所产生的问题进行思考，继而针对性地提出对策建议。

1    乡村治理中多中心治理的理论内涵及现实意义

1.1    乡村治理中多中心治理的理论内涵

多中心治理理论最初由英格兰的哲学家波兰尼提出，他在《自由的逻辑》中说明社会秩序分成权威指挥的集中秩序以及多中心的自发秩序。20世纪80年代奥斯特罗姆在波兰尼的“多中心秩序”的基础上提出多中心治理理论，并将多中心治理理论从经济领域外沿至公共管理领域。奥斯特罗姆放弃了政府管辖以及产权私有的解决方式，并推陈出新地发起了资源占用者自我治理的全新路径[7]。多中心治理是现代乡村治理的基本方向，张琦[8]认为在社会公共事务治理和公共产品供给方面，政府“单中心”治理模式具有局限性，应由多元治理主体通过竞争、合作和协调的方式来提升乡村治理水平。韩小凤[9]认为不一样的治理主体代表不同的利益群体并且拥有不一样的价值取向，单一的治理主体无法掌握充足的资源去解决村内事务、解决乡村治理问题，所以各治理主体之间必须相辅相成。严宏[10]认为多中心治理作为转变政府职能的方式之一，可以通过进行适当的政府改革，培育公民的主人翁意识等方式最终实现多元合作。姚晨[11]认为在传统的政府“单中心”治理模式下，乡村公共权力的运行模式是唯一性的，在乡村公共资源配置方面存在单极化现象，村两委利用行政权威单向部署村民完成相关任务，这种单机化的乡村治理不仅约束了村民基本民主思想和公民意识的培养，而且使得乡村的基层治理更加失去“善治”的基因，从而严重阻碍了乡村现代治理体系的建成。综上所述，乡村的多中心治理不单体现在乡村公共事务多元的管理主体和乡村公共产品多元的提供者上，它更是一种颠覆了传统乡村治理模式的价值理念与思维方式，以政府与非政府主体共同参与作为乡村治理的基础，代表着在治理的方式上，政府必须转化其的角色和职能[12]。因此，本文将多中心治理理论应用于新村民参与乡村治理当中，是在学者们的研究成果上的一次新的探索。

1.2    乡村治理中多中心治理的现实意义

1.2.1    多中心治理是消解思想隔阂的有力举措    根据奥斯特罗姆的总结，乡村治理过程中可以通过非政府、非市场的制度创新，实现对村庄公共资源的重新开发与调试。在人口倒挂村的乡村治理中，更加需要注重引导多主体参与其中。引进新村民这一新型治理主体，可以有效化解人口倒挂村的治理主体问题所导致的乡村治理困境。从农村公共产品的角度来看，相较于传统的农村或城市，人口倒挂村的流动人口占比高，社会结构更加复杂，新老村民对于村庄的公共产品拥有共同的需求，存在共通点的同时也具有竞争点。引导新老村民共同参与维护人口倒挂村的乡村秩序，可通过各主体之间的社会资源互补、认知差异消解，实现农村的资源配置优化[13]。

1.2.2    多中心治理是培育公民意识的必然选择    实现合作治理是多中心治理应用于乡村治理最精简的表现。多中心治理理论注重通过多维度的方式使多主体共同渗透进乡村治理的过程中，通过协调每个乡村治理主体间的交流协作，在人口倒挂村实现治理力量的有效整合。其能够充分调动新村民参与村庄社区治理的积极性，加快培养新村民的参与意识，以及爱护村庄公共人居环境卫生、遵守乡村公共秩序、乡风文明等现代公民意识，真正使新村民做到对农村的心理认同，成为多中心治理中的重要主体之一[14]。

1.2.3    多中心治理是实现治理体制现代化的题中之义

乡村治理的要义在于如何理清治理的对象以及治理目标。乡村治理现代化的目标以及多中心治理理论共同强调了促进农村公共利益与保障农村公共秩序的有机结合，提出政府与非政府之间合作的重要性，通过各治理主体之间加强对话、协商以及沟通，防止一言堂现象出现，实现乡村治理的可持续发展[15]。采取多中心的乡村治理模式，通过科学合理的权利下放，可以有效提升政府工作的回应能力，全面精准地把握村庄内村民的治理需求及效用，实现农村公共资源有效配置，有利于消解公权力主体的机会主义倾向，加速构建乡村现代化治理体系。

2    龙潭村概况

龙潭行政村地处福建省宁德市屏南县，距熙岭乡政府所在地10 km，距离屏南县政府所在地约36 km。龙潭村由龙潭村、秋竹坪村、溪尾村3个自然村构成，户籍总人口为1407人，系福建省级传统村落。伴随着我国城镇化的迅速推进，龙潭村人口大规模流出，村内空心化现象愈演愈烈，全村户籍总人口约80%都在外务工。截至2017年，村庄内常駐居民只剩200 余人，且以老龄人口、儿童居多，外来人口寥寥可数。近年来，龙潭村摸索出一条利用文创助力山区古村发展的独特乡村振兴之路，村内的村容村貌显著改善，村两委积极拓展新生业态，吸引了大批新村民以及各类外来旅客，落寞古村向“共同富裕”的乡村振兴目标前进了一大步。2020年底，村财收入达到80万元，现已发展成为福建省乃至全国的模范村。过去的空心村现如今吸引了许多村民回流，截至2020年，龙潭村常住人口大约有600人，其中包括通过文创兴村吸引返乡的村民200多人和外来非本地户籍的新村民100多人。

3    龙潭村新村民参与乡村治理的模式

经济、人文底蕴丰厚的福建一直是改革开放的先行者，近年来不断响应我国的乡村振兴战略。2021年宁德市GDP为3151亿，同比增速为13.30%，远超全国8.10%的GDP平均增速，高速发展的宁德是乡村治理现代体系建立的极佳实践地。龙潭村吸引着大批热爱乡土的外来人士，由这一群体所代表的新村民作为新兴治理的主体嵌入到当地的乡村治理中，成为乡村治理的新生力量，缓解了乡村治理困局。从多中心治理的视角来看，龙潭村形成了“以外来艺术家为引领、原生居民为基础、新村民为助力、基层政府为保障”的多中心治理模式，其发展模式遵循的路径是由外而内，自上而下的。

3.1    新村民参与意愿的培育

将乡村文创产业真正在地化才能促进乡村的内生发展，龙潭村积极推动百年老宅修复工程，龙潭村民获得了崭新的生活空间，也为外地人才提供了文创和宜居空间，吸引了全国各地有活力和创造力的“新村民”定居龙潭，总人数超过百名。龙潭村的“新村民”中不乏专注于文创工作的从业者，他们以龙潭村为依托，发掘当地传统文化的潜在价值，在全新的乡村文创理念的引领下，将龙潭村打造成为符合大众审美需求，鲜活的、富有生命力的魅力村庄。屏南县经过探索实践，最终建立出一种由当地政府牵头，流转当地居民手中的房屋，再由新村民按一定标准装修并进行租赁的“老屋认租”模式。这种模式不仅可以解决乡村房屋荒废、老村民无力修缮的问题，而且可以帮助村民解决住宅的产权问题。对于初来乍到的新村民来说，这种模式也起到了规避乡村房屋流转中频出的哄抬租金、权益纠纷等现象的作用。“老屋认租”模式一次性破解了传统村落房屋的“保”与“用”的难题，也让龙潭村的文创兴村的道路迈出了重要一步。在政策的保障下，龙潭村的新村民将每一个工作室都打造成不同的风格特色，吸引各地游客前来参观。这样的机制，不仅为龙潭村引进了大量的文创设计人才，更带动了人气。此外，龙潭村还积极整治农村人居环境、提升村级医疗服务、复办村级小学，增强新老村民的幸福感和归属感。

3.2    新村民参与能力的发挥

目前，龙潭村乡村建设的生力军由以往的原生居民转为以建筑师、艺术家为代表的社会精英群体。“空心化”现今已成为乡村内生性发展的最大阻碍因素，然而龙潭村却能让众多外来人士蜂拥而至，将龙潭村作为自身生产生活的场域。文创移民被当地的乡村风光所吸引，产生了定居龙潭村的想法，虽然初来的目的不尽相同，但他们都在以新村民的身份以及不同的方式投入到当地乡村发展的各个环节中。一方面，他们的到来对当地的生产生活方式产生了翻天覆地的变化，既推动了该村的经济结构转型，又使得外来艺术家将乡村文创“在地化”落到实处，促进了新产业、新业态的形成与发展，为龙潭村文创开发奠定了坚实基础。另一方面，新村民在当地农产品消费、乡村文创发展、乡风文明建设等方面起到了关键作用，为乡村注入了文化创新的理念，塑造了崭新的群体氛围。龙潭村让新村民的参与成为一种良性的改变，新村民通过“参与式”协调建设，成为乡村振兴的“助推器”。

3.3    新村民参与渠道的保障

一方面，屏南县实行县领导挂钩联系、“一人一事一议”，赋予文创人才在乡村建设治理中足够的话语权和主导权;设立创新返乡创业奖补政策，对本地农民、返乡驻创的“新村民”或企业给予5000元～ 30000元的开办补助和一定的租金补贴或税费补助。另一方面，在基层治理上，龙潭村深入贯彻“共建共治共享”治理理念，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理新格局。基于此，该村将新村民代表推选为片区党委委员，充分发挥党建引领作用，突破村级行政区域界限，推行片区“大事共议、实事共办、要事共决、急事共商、难事共解”工作法，组建片区联合党委，聚合村级资源，通过“连片打造、抱团发展”有效促进壮大了村级集体经济。其中，2021年村级换届工作也是当地政府在探索新村民参与基层治理、融入乡村建设的又一新举措的尝试：龙潭村根据居民的结构特征，选定2个村作为“新村民”参与基层治理试点村，选出“新村民”代表参与管理村级事务管理，并增设1名由“新村民”担任的村民副主任专岗，把“新村民”吸收到村级组织中来，在拓宽“新村民”履行民主政治权利渠道的同时，更增强他们的参与感和归属感。

4    新村民参与乡村治理的困境

4.1    主体认知存在差异，新村民参与意愿薄弱

新老村民主体认知存在差异，老村民对新村民的认可程度较弱，极大地削减了新村民参与乡村治理活动的积极性。由于新村民来自全国各地，在口音、饮食习惯、宗教信仰等都各有不同，在村庄的生产生活中和老村民难以避免会产生矛盾，缺乏有效的沟通和解决渠道会使问题更加激化。由于农村以往的封闭性，对新村民会存在一定的歧视与排斥现象，主体认知的差异性使得双方的沟通交流变得困难重重。人口倒挂村内生性治理主体的权威无法保持住村庄的治理秩序，即农村以往的治理体系难以满足新村民的治理需求。乡村集体意识作为乡村社会存在的根本，认可程度代表了村民的道德价值观念，村民间的互相尊重是维系个体与村庄社会之间的纽带。在参与乡村治理活动时，新村民常会受制于缺乏正式的权力而无法动员其他村民，他们不仅要与基层政府建立良好的关系，还需要得到当地老村民的认可与支持。然而，由于农村地区实际社会问题的多样性和复杂性，导致新村民过去与该村几乎没有接触，在参与乡村治理工作中会遇到许多阻碍，如部分老村民对新村民的管理活动有疑问，认为他们的管理行为带着一定目的性，或为了谋取个人利益或为了占有村庄内的公共资源。当新村民在乡村治理活动中未能满足村庄内的公共需求，或导致部分老村民的利益受损，老村民对于新村民能力的认可就会下降。老村民这种用自身的利益得失去判断他人是否应该参与乡村治理的态度，导致部分村民对新村民有所怀疑，新村民初来乍到、缺乏声望，难以在乡村中开展治理工作，很大程度上削弱了新村民的参与意愿[16]。

4.2    乡土认同感低，新村民主体意识薄弱

新村民普遍存在主人翁意识薄弱的现象，对村庄内部的公共管理活动抱以冷漠的态度，认为村内发展的好坏与他无关，自然也不愿意参加村庄内乡村治理的有关活动。新村民积极参与乡村治理需要相应的动力支撑，大部分新村民受自身思想局限以及乡土文化的影响，缺乏对参与乡村治理重要性的认知，通常表现为不积极参加村庄内的治理活动。费孝通认为乡土意识是在中国千年来的乡土人情社会中形成的思想，表现为人际关系的“差序格局”模式。新村民中很多人都存在有乡土情结，也存在自身基于地缘、血缘的社会关系网络，认为龙潭村只是暂时居住的场域，无论在这生活工作的时间多久，最终都会回到故乡、落叶归根，不愿意参与到乡村的相关治理活动当中。新村民受到自身乡土意识的思想影响，常常会将自我隔离在乡村治理活动之外，新村民在面对乡村公共事务时，往往会倾向性地选择躲避或被动接受，导致新村民参与乡村治理的现状不理想[17]。而新村民迁入异乡本身也就受到了比老村民更大的生存压力，他们把大部分的時间和精力都放在了提升自身的生产生活水平上。对于与其自身利益直接关联的乡村治理活动，新村民还能勉强分出一些时间和精力参与;但对于那些无法马上见效甚至间接损害自身利益的乡村治理活动，新村民参与乡村治理的状况就更加不尽如人意了。

4.3    参与机制不健全，新村民参与主动性弱

中国农村形势复杂多样，新村民大多以个人或非政府组织的形式参与到乡村的治理工作中，这就需要在参与原则、参与模式和参与过程上制定一套因地制宜的运行机制。过去乡村治理组织以及方式和当前人口流动活跃化的需求产生了一定的差距，人口倒挂村出现了村庄秩序重构以及治安问题加剧等一系列问题。不健全的规章制度使得新村民产生了自利行为，从而导致农村空间内的无序现象。建立相应的激励机制是激发新村民参与乡村治理积极性的手段之一，只有全面了解外来人口的特殊诉求，并在此基础上施行合理的激励措施，才能增强新村民参与乡村治理的内生发展动力[18]。但是调查研究表明，绝大多数村庄缺乏相应的措施来鼓励新村民参与乡村治理。对于那些积极参与村内公共事务和有关治理活动的人来说，他们不仅缺乏如“乡村社区先进个人”以及“乡村模范”等精神激励，而且缺乏实际的物质奖励，甚至可能遭受来自社区其他人的歧视，这严重削弱了他们的参与热情，制约了多中心主体积极参与的良好氛围的形成。因此政府部门作为乡村治理的主导者和引领者，要不断完善参与机制，提高参与主体的积极性和主动性。

5    多中心治理理论视角下完善新村民参与乡村治理的对策

5.1    破除思想隔阂，创造良好的参与环境

龙潭村是一个人口结构复杂的村庄，流动人口比例高，居民的文化背景以及观念不同，不利于村庄社区融合以及新老村民之间信任的建立。要帮助新村民摒弃落后的乡土思想，消除当地居民的排外心理，培育新老村民的公民意识，必须提高新村民对于乡村社区的认同感，为新村民积极参与乡村治理活动营造良好的参与氛围。促进新村民参与乡村治理，一是要推进其与村里的其他人进行定期互动和沟通，增加邻里之间的互动机会，促进邻里关系的升温。村两委可以经常组织一些文娱节目、交流会等，让新村民在农村公共活动中与村内的其他人建立联系，巧妙地增强新村民对农村社区的感情，从而促进他们积极参与社区治理。二是可以参考台湾地区桃米村的“社区公积金”的模式，即村内每一个相关行业经营者需支付一定比例的收入为村庄的基础设施建设和村庄日常维护等方面进行众筹，所有的支出在全过程中必须做到公开透明。通过这种模式将乡村建设成为新老村民互帮互助、与邻为邻的乡村生活生产共同体。

5.2    传播新公民思想，加強主体意识培育

为了保证新村民在乡村治理中的高参与性和高参与效率，必须加强流动人口的主体意识，以提高新村民的参与积极性。在传统的乡村治理模式中，基层政府只对乡村流动人口进行粗放的管理，对新村民的信息、需求和困难不了解，而新村民自身的主体性也较差，导致他们不想或不知道如何主动提出自己的诉求。在这种情况下，政府应该成为乡村治理变革的先行者，主动培养新村民的主体意识。首先，村两委要将新村民的管理逐步信息化，主动掌握本村流动人口的背景与需求，积极推动村庄的文化建设，完善村庄的基础服务设施，建设农村社区公共活动空间，积极举办各类村庄社区联谊活动，使新村民有更多的参与空间，从而加强新老村民之间的交流，巧妙化解新村民的认同危机，强化外来人口的主人翁意识。其次，村两委还可以通过举办讲座和设立书坊，促进培育新村民的马克思主义思想以及现代公民思想，努力摆脱落后的乡土思想对人们的束缚，提高他们参与乡村治理的积极性[17]。同时，应加强农村社区的宣传教育，通过如微信、微博等社交平台宣传人人平等的理念，消解老村民对新村民的歧视，让新村民意识到他们与当地村民没有身份差异，他们也是农村治理主体的重要一环，与老村民一样享有参与村庄治理的权利，以提高他们的主体意识。

5.3    注重机制创新，构建通畅的参与体制

要通过创新参与机制，为新村民参与乡村治理开辟新路径，优化新村民参与乡村治理的体制。一是健全新村民表达机制，实现村两委与新村民之间及时有效的信息交流与反馈，帮助新村民解决实际问题。通过村庄社区居委会积极走访、建立意见征集箱、搭建互联网沟通平台，建立多向、多层次的问题沟通表达平台。只有在参与表达机制畅通的情况下，才能从根本上为新村民参与乡村治理提供动力，从而促进新村民积极参与到乡村治理活动中。二是要注意完善相应的激励机制，新村民普遍存在政治意识以及责任意识不高的问题，基层政府需要完善对其的激励措施，引导流动人口形成良好的参与氛围，如推行积分制管理模式，探索出乡村治理内容具体化、村级事务全覆盖、参与互动全员化、村民自治积分化的乡村治理新路径。积分制管理应采取物质奖励和精神奖励并重的方式，激励新村民参与社区治理，形成良好的参与氛围，具体包括：（1）小管理催生大动力，积分制管理促进新村民从“要我做”变成“我要做”，不断提升主人翁

意识，调动群众参与治理的积极性、主动性、创造性。积分制管理设置不同的参与板块，并通过“乡村积分治理系统”微信小程序（下称小程序）实时公示积分排名，确保公正公开，有效提高积分制管理的知晓度、参与感和认可感，从而引导更多的人参与村庄建设、环境卫生等各项村级事务。还有在村庄内部公布排名的方式让群众相互激励，涌现出更多的社会正能量事件，提升乡风文明，激发内生动力，促进自我管理。

（2）小程序链接大治理，顺应乡村治理中数字化运用。在小程序中设置了党员义工活动、学习积分奖励、环境卫生奖励、卫生监督随手拍、村规民约奖励、积分扣减、村民说事、综合评定等10个方面内容，基本实现村级事务“全覆盖”。通过小程序管理村务，由原来的“粗放型管理”变成“精细化管理”，使得村里大小事务都能通过积分制系统得到有效处理、生动体现，有利于村务的日常管理工作。积分制适用范围广泛，农村社会方方面面事务都可以细化成具体积分指标，通过积分制将乡村治理与发展乡村产业、开展人居环境整治、推进基础建设、保护生态环境、塑造文明乡风、扶贫济困等乡村振兴的重点任务有机结合。（3）小积分催动大成效，积分制管理可以打破农村一贯的乡村治理模式，调动新村民的积极性调，把过去的“干部自己干、群众只管看”变成现在的

“干部领着干、群众跟着干”，形成“党员带头、人人参与”的良好氛围。有效提高村两委的行政效率，减轻村两委服务村民的工作壓力，为基层政府在乡村治理中节省更多的宝贵时间和精力，做到让新村民来得了、留得住、容得入。

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