菲律宾“K-12计划”：改革动因、措施及影响

瞿铮 王小栋 贺亿

摘   要：菲律宾政府在2006年推出了《2015年全民教育行动计划》，但计划实施后未能达到预期效果，还出现了儿童失学率攀升、基础教育年限过短、课程体系设计较为松散、教学缺乏科学有效指导等问题。作为唯一实施十年基础教育（6年小学教育和4年初中教育）的亚洲国家，菲律宾推出了《2013年强化基础教育法》，正式拉开了“K-12计划”的序幕，再一次对基础教育进行改革。本次改革的主要内容包括四个方面：制定基础教育目标，延长义务教育学习年限，优化整体课程设计与实施，调整质量保障方式。在引发广泛关注并取得阶段性成效的同时，此次改革也引发了部分争议，而其最终成效如何，仍需持续关注。

关键词：K-12教育 基础教育改革 菲律宾

作为多民族国家的菲律宾在教育发展的不同时期经历了巨大的变化①，与其他东南亚国家相比，菲律宾具有相对较高的高等教育入学率[1]。但与高等教育的蓬勃发展不同，菲律宾的基础教育发展滞后。在国际学生评估项目（PISA）中，菲律宾学生在阅读、数学、科学等方面的总体表现明显落后于邻国。[2]菲律宾政府于2006年推出并实施的《2015年全民教育行动计划》（Education for All Plan of Action 2015，以下简称《2015计划》）并未达到预期效果，儿童失学、基础教育年限短、课程拥挤等问题凸显。为提升基础教育质量，2013年5月菲律宾总统签署《2013年强化基础教育法》（Enhanced Basic Education Act of 2013，以下简称《基础教育法》），正式拉开“K-12计划”（Kindergarten to Grade 12 Program）改革的序幕。

菲律宾教育部表示，实施“K-12计划”是当下解决基础教育存在的一系列问题的最佳方案。[3]2006年的《2015计划》是实现2015年全民教育计划的开始[4]，而“K-12计划”是对《2015计划》的进一步完善和改进。为弥补之前改革的不足，《基础教育法》进一步界定了“K-12”的范围，“K”代表幼儿园（kindergarten），“K-12”是指在接受高等教育之前，学生必须接受1年幼儿教育、6年小学教育、4年初中教育和2年高中教育，总共13年的免费义务教育。按照逐步推进、循序实施的原则，这项计划将在2016年全面实施。[5]在“K-12计划”推出的九年间，该计划取得了阶段性成果，也暴露出一些问题，下文着重分析其实施情况和存在的问题。

一、改革动因

世界经济论坛（World Economic Forum）发布的《2010—2011年全球竞争力报告》（The Global Competitiveness Report 2010-2011）显示，在接受调查的8个东南亚国家中，菲律宾在教育、科技和创新领域的表现仅强于柬埔寨，落后于新加坡、文莱等国，并且从排名上看，菲律宾在参与调查的138个经济体中排名第85位，较为落后。[6]从基础教育发展背景来看，菲律宾实施“K-12计划”的导火线是《2015计划》未达到预期效果。《2015计划》提出促进菲律宾公民全面发展，推动整个社会和经济的进步。但数据表明，2009—2010学年菲律宾六年级学生的全国学业成就测试（National Achievement Test）通过率仅为69.21%，八年级学生通过率仅为46.38%。[7]基础教育出现儿童失学率攀升、基础教育年限过短、课程体系设计较为松散、教学缺乏科学有效指导等诸多问题。

（一）儿童失学率攀升

进入21世纪以来，菲律宾的人口始终保持着较高的增长水平，但经济发展和教育投入并没有跟上这一增速。2000年，菲律宾人类发展网络发布的人类发展报告显示，人口增长率高达2.3%。[8]菲律宾教育部基础教育信息系统的数据显示，增长的人口导致了班级规模的扩大和生均教育支出的下降，虽然教育投入不断增加，但学生就学比率持续下降。另有相关研究显示，部分学生缺乏学习兴趣，不愿去学校，使得失学儿童数量进一步攀升。[9]

（二）基础教育年限过短

《2015计划》实施的十年制基础教育，被菲律宾时任总统贝尼尼奥·阿基诺三世（Benigno S. Aquino III）形容为“强制进食”（force-feeding）：在10年内学习大量知识，会使学生难以充分消化。[10]同时，菲律宾的基础教育阶段毕业生因未接受进一步的职业培训，容易被雇主认为不具备工作能力。另外，学生基础教育阶段毕业时大多小于18岁，未满法定工作年龄，无法在就业市场找到适合的工作，身心发育也不成熟，缺乏生活技能和相关专业知识。[11]较短的基础教育年限使毕业生升学和就业都面临困难。

（三）课程体系设计较为松散

十年制基础教育让菲律宾学校不得不在有限时间内安排过多课程，内容繁重的同时，课程体系也出现了问题，具体表现为课程内容分散和不同课程的时间分配不均衡。课程内容分散导致知识间缺乏衔接。以数学科目为例，七年级和八年级开设代数，九年级中断，十年级再次开设，代数学习中断了一年。不同课程的时间分配也存在较大差异，主科（语文、数学、英语等）的排课量相对较多，而其他科目的课时被大大压缩。[12]

（四）教学缺乏科学有效指导

實施“K-12计划”之前，过多的课程安排使教师教学任务重，教学压力大，且教师接受的专业教学指导有限。在2010年的中学课程中，英语是唯一明确规定了教学方法的课程[13]，其他学科则缺乏相关指导。以数学学科为例，数学学习中的逻辑思维、解决复杂问题等能力的培养需要在教学中加以具体说明。繁重的教学任务以及不足的专业指导，使大多数教师选择填鸭式授课方式，以在规定时间内完成所有教学内容。这导致了学生课业负担重，深入学习效果欠佳，学习效能低。[14]

二、改革措施

“K-12计划”通过制定基础教育目标、延长义务教育学习年限、優化整体课程设计与实施以及调整质量保障方式，为学生提供足够的时间和科学的教学体系来帮助其掌握基本概念和技能，为高等教育提供合格的生源，将学生培养成为终身学习者。同时，此次改革也是菲律宾为了适应全球化进程，结合国家情况对其他国家教育结构的一种借鉴，是菲律宾政府进行基础教育改革的一项重大决策。

（一）制定基础教育改革目标

菲律宾此次基础教育改革的目标是培养具有21世纪技能的全面发展的公民。在21世纪技能中，学习与创新技能是核心内容，强调学生在现实中的批判创新思维以及合作解决问题的能力;信息、媒介与技术技能是技术基础，强调在当下弥漫着技术与媒介的环境之中，学生应具备基本信息素养和媒介素养，能够高效地采集和合理地利用信息;生活与职业技能是实践环境，强调学生在面对竞争激烈和复杂变化的生活工作环境时有应对能力[15]。菲律宾基础教育的发展目标就是培养具备上述三项技能的、能为国家社会进步贡献力量的国民。

（二）延长义务教育学习年限

此次改革将基础教育由10年延长为13年，进一步调整了组织结构。将中学教育年限由4年延长至6年，要求每一位儿童进入普通幼儿园接受一年早期教育，幼儿园要帮助儿童适应学校教育生活，以便他们更好地融入学校教育。此外，改革提出将初中和高中学段分开，解决课程拥挤问题，让学生深入学习特定科目，从而使其能够更充分地学习。在具体实施过程中，考虑到基础设施等物质条件有限，改革分阶段进行，实现有条不紊地过渡：2011—2012学年，公立学校开始实施一年的学前教育;2012—2013学年，小学一年级和初中一年级开始学习改革后的新课程;2016—2017学年，接受新课程的第一届初中生毕业进入高中学习。[16]目前，“K-12计划”已经实施至高中阶段，第一批接受完整十三年义务教育的学生将在2024—2025学年毕业。

（三）优化整体课程设计与实施

由于菲律宾之前的基础教育课程主要按照“基于理解的设计、确定预期学习成果、明确学生可接受的内容”来规划教学，忽视了知识之间的相互联系以及学习者自身的接受情况[17]，因此“K-12计划”课程改革的突出特点是更加注重课程体系的程序化和一体化[18]，对于普通中学和职业中学的培养各有侧重。普通中学学生除了要学习英语、数学、实用艺术等课程，还要选择职业、学术、家政等选修课程;职业中学除了开设普通中学的主科，更加侧重在农业、渔业、贸易、技术和家政五个领域培养学生的专业技能。一体化的课程体系主要是从学前教育到高中教育的一贯制教育体系，能够更好、更完整地分配学习任务;程序化的课程设置可以使学生更容易接受所学内容，潜移默化地掌握应用知识，明确职业追求。除此之外，新的学科课程内容更为广泛，不仅包括语言、数学等传统内容，还注重培养学生的危机意识、通信能力等新时代必备品质。[19]

在课程实施过程中，新课程体系更为充分地体现了多样性和灵活性。各地可以根据当地的文化习俗以及学生发展需求调整教学内容，一至三年级可以使用当地语言教学，帮助学生更好地理解知识。[20]相比传统的填鸭式课程，新课程考虑到了菲律宾独特的语言背景，更关注学生的实际生活，同时注重导向灵活的教学方式。

（四）调整质量保障方式

“K-12计划”中，基础教育改革的三个阶段——学前教育、初等教育和中等教育都有其明确、具体的目标和要求。学前教育针对幼儿需要通过以游戏为主的方式展开教育，注重培养幼儿生活所需的技能。在进入一年级之前，菲律宾教育部将对幼儿进行入学前的评价测验，帮助其为入学做准备。初等教育主要在小学低年级增加当地语言教学时间，以小学毕业考试取代全国学业成就测试。初中会在十年级结束时设置毕业考试检验学习效果，十二年级的高中毕业考试既是中等教育的结束也是高等教育的开始。[21]同时，引入螺旋式教学法，强调学习是建立在以前所学知识之上的，使学生由浅入深、循序渐进地掌握和应用知识。[22]

三、改革的影响

（一）现实成效

菲律宾“K-12计划”从提出到实施引起了社会各界较为广泛的关注。学者通过对教师、学生、家长等群体就“K-12计划”的观点展开研究，发现改革后的课程结构是符合菲律宾国家利益的。[23]改革至今，“K-12计划”取得了一些现实成效，菲律宾基础教育出现的问题在一定程度上得到了改善。

1. 以学生为中心，提高学生综合能力

此次改革在理念上更加注重学生发展，以学生为中心设计课程与教学。在低年级使用当地语言进行授课，这是出于学生年龄较小，母语可以帮助他们更好地理解课程知识的考虑;同时教学侧重基于游戏的活动，促进学生能力的全面发展[24]。在学制上，将学前教育纳入义务教育以保障幼小衔接。在课程上，高中阶段学生可以选择具有针对性的高级课程，提升自身专业能力和综合能力，为升学和就业做准备。毕业生既可以选修职业教育课程，从而获得就业途径，也可以选择继续深入学习，巩固基本能力，为就读大学奠定基础。[25]

2. 不断加大教育投入，提高教育普及程度

在教育投入方面，2005—2014年，菲律宾政府针对基础教育的实际支出增加了1倍多。以2013年为例，公立中小学生的生均实际支出为12，800比索，比2005年增长了近50%[26]，开支中的很大一部分用于扩大学校数量、完善学校基础设施、增加教师数量。菲律宾2019年基础教育年鉴显示[27]，改革实施后，学校和教师数量不断增加。2015—2019年增加了1718所小学，2016—2019年增加了617所初中，2016—2019年增加了1260所高中。2016—2018年增加了18，368名高中教师，教师数量呈现稳步增长。

总体而言，教育投入的持续加大和基础设施的完善提高了教育普及程度。改革实施以来，入学人数和国民整体读写能力都有明显提升。2015—2018年，幼儿园、初中和高中入学人数稳步增加，其中高中入学人数增速最快，2016年有超140万名学生进入高中，2018年高中入学人数增至300多万。[28]

3. 持续丰富课程设计，提供多种发展路径

在课程设计上，“K-12计划”注重教学内容的多样性，强调学生学习内容与现实生活相关，以便能更好地理解和领悟课程中的知识与技能的内涵。其中最突出的是高中阶段的学习内容，无论是选择升学还是步入社会，学生都可以根据自身兴趣选择合适的方向。其中，主要有四个模块可供选择：一般学术模块、技术职业生计模块、体育模块和艺术设计模块，这些模块可以帮助学生为进入高等教育或确定职业方向做准备。[29]有学者研究发现，选择技术模块的高中生认为自己在高中毕业时已为参加工作做好了准备，与没有上高中的人相比，他们认为自己有更大的机会找到工作，同时也具有更多的选择空间。[30]

（二）面临的挑战

由于菲律宾基础教育的弊端积攒已久，也受到国家经济体量的限制，此次改革无法根治所有问题，且随着改革的实施也暴露出一些问题。

1.儿童入学情况依旧不乐观

数据显示，菲律宾小学净入学率呈下降趋势，由2016年的96.04%下降到2019年的94.80%，初中净入学率呈增长趋势，从2016年的75.33%增加到2019年的79.93%。[31]同时，初中净入学率比小学净入学率低，说明许多学生没有完成小学学习，也没有继续进入初中学习。虽然义务教育免费，但是对于贫困家庭而言，延长的学习年限还是增加了家庭负担，一些家长不再继续供养孩子，延长教育年限产生的间接成本，使得一些贫困家庭的学生无法完整地接受完13年基础教育再去工作。[32]

此外，菲律宾失学儿童数量越来越多，还由人口和经济两个方面的原因导致。人口方面，菲律宾的人口增长率是东亚地区最高的，不断增加的人口导致班级规模的扩大和生均教育支出的下降，使得普及基础教育的目标始终难以实现。[33]经济方面，“K-12计划”实施过程中，要让所有人都能接受基础教育并确保教育质量得到提高，政府需要向基础教育投入更多的资金。世界银行的一项研究表明，需要投入大于国内生产总值（GDP）6%的资金，才能广泛实施一项教育质量改善计划，达到入学率目标[34]，而当前菲律宾的教育投入距此标准仍有较大差距。

2.师生适应新课程困难

“K-12计划”强调课程内容应是综合的、与现实相联系的，但是综合的课业负担使教师教学和学生学习出现难以适应的情况。首先是教师对重新规划课程感到困惑，因为教师需要整合相关学科的知识在一门课上进行教授，同时还需要在课程中融入现实生活的背景知识，这加大了教师的工作量。[35]其次是综合课程的教学目标不够明确，如果教师想有效地设计一门课程，在此之前必须充分了解相关基本概念、整体框架、知识重点和教学方法[36]，这对授课提出了较高要求，但大部分教师都未接受过这方面的训练，讲课能力不足。

对于学生而言，课程内容更深入、更综合，出现了学生“想学的”和“需要学的”内容之间的不匹配[37]。同时受到教师教学的影响，教师往往以自己的教学方式来上课，不同教师对同一课程的理解也千差万别，导致预期课程与实际所实施课程之间存在较大差距，学生学习起来也比较吃力，要达到规定的课程标准难度较大。

3.国民对人才流失的担忧

在菲律宾实施“K-12計划”之前，就有一些团体和个人提出抗议，他们认为计划中的课程不是国家所需要的用以更好地教育菲律宾人的课程。有人认为，“K-12计划”通过促进劳动力输出来服务于其他国家的利益。[38]

相关研究发现，大部分高中生，尤其是低收入家庭的学生，都不太愿意接受高等教育，因为高等教育会带来家庭负担，而新学制下的大部分毕业生已成年，已经能够进入劳动力市场获得经济报酬，分担一部分家庭经济压力。

因此，有专家认为“K-12计划”的本质是满足学生毕业后的工作需求，而高中培养的特定职业技术和技能，可能是促成学生未来海外务工的重要因素。国际移民组织发言人阿尔曼·赫尔南多（Arman Hernando）强调，“目前，菲律宾失业率高，国内没有足够多的工作机会，一些学生可能最初没有出国工作的计划，但他们最终也会经历所谓的‘强迫移民而选择出国务工”。[39]学生高中毕业后便作为“廉价劳动力”输出，以满足国外市场的需求，这不利于菲律宾的发展。[40]

四、小结

教育与国民息息相关，关乎国家和社会发展。菲律宾此次基础教育改革，改变了学生受教育的年限、教师教学的内容和方法，同时影响了学生未来的就业意愿。从当前来看，虽然此次改革取得了一些成效，但同时面临许多挑战，其最终效果如何，仍待完整接受十三年义务教育的学生毕业后再进行判断。同时，不同利益主体对改革会有不同的看法。当下，新冠肺炎疫情给国际社会带来了巨大的挑战，菲律宾此次改革也需要应对经济和社会多个方面带来的挑战并适时调整，此次改革的新进展和新成果有待持续关注。

注释：

①由于菲律宾曾经历过西班牙、美国和日本的殖民统治，其教育也因此产生一系列变化和发展，如被西班牙殖民后，该地建立了许多高等教育机构，在美国统治下，又受到美国正规教育体系的影响。

参考文献：

[1][2]Philippines Department of Education.PISA 2018 National Report of the Philippines[R/OL].（2019-12-01）[2022-03-30].https：//www.deped.gov.ph/wp-content/uploads/2019/12/PISA-2018-Philippine-National-Report.pdf.

[3][7][11]王彦丽，蔡敏.菲律宾强化基础教育法探析[J].世界教育信息，2014，27（7）：47-52.

[4]朱益明，王瑞德.当前菲律宾基础教育改革简述[J].外国中小学教育，2009（11）：23-26.

[5]CASAMA M A C.Tracing the history of Philippine basic education： implications to Republic Act No.10533 or the Enhanced Education Act of 2013[D].Iloilo：Central Philippine University，2018.

[6]World Economic Forum.The global competitiveness report 2010-2011[EB/OL].（2010-10-21） [2022-03-30].https：//www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2010-11.pdf.

[8]GONZALEZ A.Philippine basic education 1999-2004： analysis， recommendations， and plans[EB/OL].（2000-12-31）[2022-09-22]. https：//www.hdn.org.ph/wp-content/uploads/2000_PHDR/E.%20Chap2.pdf.

[9][31]ALBERT J.What do statistics say about basic education in the Philippines？[EB/OL].（2016-10-31）[2022-09-22]. https：//think-asia.org/bitstream/handle/11540/6837/pidspn1619.pdf？sequence=1.

[10]National Government Portal.Speech of President Aquino at the launch of the K to 12 Basic Education Program[EB/OL].（2012-04-24） [2022-03-31].https：//www.officialgazette.gov.ph/2012/04/24/speech-of-president-aquino-at-the-launch-of-the-k-to-12-basic-education-program-april-24-2012-english-translation/.

[12][13]SEAMEO.Analysis of the basic education of the Philippines： implications for the K to 12 Education Program[EB/OL].（2011-10-19）[2022-09-15].https：//www.academia.edu/3814475/Analysis_of_the_ Basic_Education_of_the_Philippines_.

[14]BARROT J S.English curriculum reform in the Philippines： issues and challenges from a 21st century learning perspective[J].Journal of language， identity &education，2019，18（3）：145-160.

[15]張小二.菲律宾k-12基础教育课程改革背景下学生学习结果评价研究[D].长春：东北师范大学，2015.

[16][19][21]高皇伟.菲律宾基础教育改革新动态——K-12基础教育体制述评[J].世界教育信息，2013，26（7）：49-54.

[17][22]OKABE M.Where does Philippine education go？The “K to 12” program and reform of Philippine basic education[EB/OL].（2013-08-01）[2022-09-22]https：//www.academia.edu/23085575/INSTITUTE_OF_DEVELOPING_ECONOMIES_ Where_Does_Philippine_Education_Go_The_K_to_ 12_Program_and_Reform_of_Philippine_Basic_Education.

[18]孟世悦.追求卓越，实现公平——菲律宾发展研究院[J].外国中小学教育，2017（9）：77-80，68.

[20]DIZON R L.Perspectives on the implementation of the K to 12 program in the Philippines： a research review[J].International journal of innovation and research in educational sciences，2019，6（6）：2349-5219.

[23][30][38][39]DIANE V.Should I stay or should I go？a study on the impact of K-12 on the perspectives and future plans of grade 12 students upon graduation from senior high in selected schools in Cubao， Quezon City[D].Manila：University of the Philippines，2018.

[24]TUPAS F P.Learning-an approach in Philippine basic education curriculum in new normal： a review of current literature[J].Universal journal of educational research，2020，8（11）：5505-5512.

[25]JOONG Y H P.Understanding the ecologies of education reforms： comparing the perceptions of secondary teachers and students in the Philippines[J].International journal of educational reform，2019，28（3）：278-302.

[26][34]World Bank Group.Increasing investment to improve basic education outcomes in the Philippines[EB/OL].（2016-06-30）[2022-09-15].https：//openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/24745/Increasing0inv0s0in0the0Philippines.pdf？sequence=1&isAllowed=y.

[27]Philippine Statistics Authority. 2019 Philippine statistical yearbook[EB/OL].（2020-07-24） [2022-09-15].https：//psa.gov.ph/sites/default/files/2019-PSY_61322_0.pdf.

[28]Philippine Statistics Authority. 2018 Philippine statistical yearbook[EB/OL].（2019-07-24）[2022-09-15].https：//psa.gov.ph/sites/default/files/2018%20PSY_ final%28revised%20asof26Mar19%29_0.pdf.

[29]Philippines Department of Education.The K to 12 curriculum[EB/OL].（2014-01-30）[2022-03-30].https：//industry.gov.ph/wp-content/uploads/2015/05/6th-TID-Usec.-Ocampos-Presentation-on-K-to-12.pdf.

[32]ORACION C.Advancing the K-12 reform from the ground： a case study in the Philippines[J].ADB sustainable development working paper series，2020（66）：12-13.

[33]UNESCO.Education for All 2015 National Review[EB/OL].（2014-05-19）[2022-03-30].https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000229713.

[35][36]EDNAVE R.Problems and challenges encountered in the implementation of the K to 12 curriculum： a synthesis[D].St. Louis：Saint Louis University，2018.

[37]RAHMAN N H.From curriculum reform to classroom practice： an evaluation of the English primary curriculum in Malaysia[D].York：University of York，2014.

[40]ALMERINO P M.Evaluating the academic performance of K-12 students in the philippines： a standardized evaluation approach[J].Education research international，2020（8）：5-6.

編辑 朱婷婷   校对 吕伊雯