全面深化改革背景下的控规编制创新策略探索

文／金一、张红 杭州市规划设计研究院 浙江杭州 310000

引言：

改革开放以后，控制性详细规划（以下简称“控规”）为了适应土地使用制度的转变应运而生。控规的主要目的在于将目标导向型的城市总体规划转化为实施导向型的控制规划，落实各项规划要求和控制指标，用以指导城市土地的开发与建设管理。我国控制性详细规划从20世纪80年代至今四十余年，经历了控规成果内容的尝试与探索时期、控规引导土地市场化的法定地位确定时期、控规进入标准化应用阶段、控规应用逐步成熟化阶段等多个不同阶段，控规的编制方法、内容体系和执行框架都在往科学化、成熟化、精细化的方向不断发展与完善，但也存在一些亟待解决的问题。

在全面深化改革背景下，控规的编制更应深入贯彻“生态文明思想、以人民为中心、治理体系与治理能力现代化”等发展理念，在国土空间语境下，以强化资源环境的底线约束为前提，统筹城乡空间生态保护与开发建设，保障社会公共利益；注重城市空间品质提升与风貌特色彰显；探索适度弹性分层的控规管控体系，实现均等化标准的底线管控方式向差异化供给的发展引导模式的转变。

1、控规现状实施情况分析

1.1 生态、乡村地区等非集中建设用地的控规缺位致使此类地区空间优化难度大

当前，杭州现行控规的编制对象以城镇建设用地为主，“控规全覆盖”的编制与管理要求主要也是针对城市总体规划所涉及的规划建设用地，城镇开发边界以外区域控规基本处于缺位状态。而村庄规划仅考虑自身发展，难以应对生态环境的保护以及城市开发边界划定后一些项目借特色小镇、坡地村镇等概念打擦边球的挑战。同时，生态、乡村地区等非集中建设用地控规未覆盖也给新兴农业产业发展和空间盘活实践带来了难度。以杭州钱塘江、富春江、浦阳江三江汇流地区为例，灵山风情小镇和龙坞茶镇两大文旅项目在推进以茶文化为主题的文旅项目的落地中，运营主体希望能通过利用现有土地指标、盘活现有建筑空间、减少经济成本的方式落实相关设施，做到项目依法落地；但由于控规的缺失，致使产业项目推进的搁置。推动控规对开发边界外的生态地区、乡村地区的全覆盖，在坚守刚性底线、保护生态的同时，统筹乡村建设空间，也是国土空间规划体系“贯彻国土空间全域全要素、强化底线控制的横向协调和纵向穿透”的必然要求。

1.2 均等化标准的底线管控方式难以凸显城市风貌特色

杭州的城市魅力在于自然山水和历史人文环境，杭州的城市空间与建筑应和谐地从属于山水。2017年3月杭州市成为第一批全国城市设计试点城市，后续《杭州市总体城市设计（修编）》、《关于加强杭州市特色风貌和建筑景观管理的指导意见》等规划和文件相继编制与出台，拟将杭州市域范围内重要的山水人文节点及城市重点发展地区等区域划定为重点景观风貌区，该风貌区应加强中观层面的城市设计要素研究和土地出让前景观风貌细节要素的导控，制定详细的城市设计导则。但由于杭州多数地区现行控规编制时间较早，原有控规编制内容中城市设计内容体现不足；且传统的控规编制方法基本不区分地区之间价值的内在差异，均等化标准的底线管控方式造成了重点地区“管不细”，一般地区或发展方向不确定地区“限太死”的情况。

1.3 传统蓝图式控规难以适应未来发展的不确定性，控规调整频繁致使空间统筹的整体性弱化

杭州多数地区控规批复时间在2015年前，目标导向下蓝图式的传统控规难以适应城市发展的不确定性、多元化的利益诉求和土地市场需求的变化；现行控规全要素、指标标准化的管控方式，显得“刚性有余、弹性不足”。为适应市场实际需求，频繁的控规局部调整逐渐成为常态，使得法定控规出现了一定的“失控”形象。在此过程中，指标调整往往受到地产开发商在市场经济下对利润最大化追求的影响，聚焦局部地块，最终使得规划的整体性和系统性被逐步削弱。

控规在整个规划体系中，应起到承接上层规划管控要求、指导下层地块开发的关键作用，贯彻全规划体系，最大限度发挥其在规划体系中的粘性和融合性作用。但由于各类规划的编制时序、政策变化等原因，控规存在对上位规划刚性要求承接不足致使管理要求不明晰、管控要求通则化、对地块开发的弹性应变与指导不足等问题。

2、全面深化改革背景下的控规编制策略探索与创新

2.1 生态优先，拓展管控范围，实现国土空间全域控规全覆盖

在践行生态文明建设、推进乡村振兴战略的推动下，国土空间规划体系的重构促使控规应进一步拓展其编制范围，从城镇建设用地管控向国土空间全域管控转型（从集中建设地带或建设用地，转向包含非集中建设地带在内的全域），真正实现控规单元的全覆盖；从建筑空间领域，拓展到景观都市领域，吸纳生态维育、乡村振兴发展、历史遗存、自然风貌遗产等生态、地理、社会经济领域；从空间塑造的管控工具，扩充为国土景观风貌的指引与管控工具。

2017年，杭州以余杭大径山地区为试点进行郊野单元控规的编制与探索，以推动控规的编制与管理由城市建设用地管控向全域管控转型。在生态、乡村地区等非集中建设用地区域，杭州应进一步开展郊野单元控规编制的探索与实践，以郊野单元统筹城镇开发边界外区域的各类用地布局，从延续生态空间格局、统筹建设用地、优化空间品质、活化发展路径等方面出发，探索开发边界内外差异化规划管控的技术路径和政策措施。

图1 郊野单元编制策略示意图

2.2 以人为本，提升管控维度，加强地区特色营造与品质提升

在全面深化改革、推进治理体系和治理能力现代化的发展阶段，随着人民面向美好生活需求的日益升级，控规编制在满足底线要求的基础上，更应注重“城市功能+空间品质”的提升，实现从量的增长转换为质的提升。

2.2.1 分区控制，城市设计导则融入控规控制

随着全国城市设计试点工作的推进，杭州控规编制可借鉴上海分区分类的精细化管控经验，同时衔接《关于加强杭州市特色风貌和建筑景观管理的指导意见》要求，划分重点地区和一般地区，制定控规层面的设计导引并纳入图则管理。重点地区（如，轨道交通站点周边、高层簇群区域等多功能复合、高强度开发地区，因城市空间特色塑造、自然和历史风貌保护等需要而要特别管控的区域）的城市设计控制，主要通过建筑形态、建筑材质与色彩、地标建筑、公共空间（公共通道、内部广场、集中绿化空间）、交通空间（慢行系统、空中连廊、地下连通等）、地下空间和生态环境等方面进行控制。一般地区主要根据《杭州市总体城市设计（修编）》等上位及相关规划、规范结合单元实际形成通则式的城市设计控制要求，控制建筑空间环境（建筑体量、建筑错落、建筑通透、建筑组群和建筑顶部）、建筑色彩、第五立面等，保障公共空间品质与活力的提升。

2.2.2 “空间”与“时间”维度相结合，增强地区活力与发展的灵活性

提升用地复合利用，探索用地由平面混合向立体混合转型，鼓励垂直混合模式的运用。倡导混合用地，明确商住、研发服务、复合邻里等混合用地内的建筑面积比例构成，并留有一定比例的弹性空间，鼓励依据组团人群特征差异性与偏好度引入功能。

预留弹性发展空间与战略留白空间，从时间维度寻求多样化的弹性土地转让方式。鼓励划定一定比例的中期储备及远期储备用地，可考虑采用先租后让、短期租赁、中短期储备等弹性供地方式，控制和降低土地使用成本，同时为未来发展提供战略储备空间。

2.3 面向实施，完善适度弹性分层的控规管控体系，探索差异化的空间控制引导方式

2.3.1 完善“单元—街区—地块”三级控制管理体系

在单元层面，注重刚性底线的保障，依据国土空间总规及其他上层次规划，确定单元的发展定位与发展规模容量，各类规划控制线，公服、市政、交通设施以及城市设计等强制性要素的管控要求。

在街区层面，以功能为导向，结合15分钟生活圈合理划分街区范围，分解单元指标，明确各个街区建设总容量。倡导功能混合，细化各街区文化传承、公共服务、绿色交通、精细市政、景观控制及风貌引导等要求，科学合理配置土地及空间资源。

在地块层面，落实单元及街区管控内容，按土地出让计划和市场需求进行编制，指导具体的项目建设。对公益性用地强化刚性，落实地块性质和容积率、建筑高度、绿地率等各项指标；经营性用地提供适度弹性，针对尚未明确利用意向的用地按照大地块、混合用地的形式进行控制，待意图明确后细化落实。

2.3.2 区分刚性街区与弹性街区，实施精准化、差异化管理

为应对未来发展方向不确定性和土地市场的需求变化，将整体发展方向明确且用地类型明确的地块（含保留地块）面积占街区开发建设地块总面积较大比例的街区划定为稳定街区；对于整体发展方向不明确的或者整体发展方向明确但用地类型明确的地块（含保留地块）面积占街区开发建设地块总面积不足一定比例的街区划定为弹性街区。

弹性街区进行分层控制，街区控制指标为强制性内容，重点控制街区主导功能，建设用地规模上限，总建筑规模上限，公共服务设施及基础设施的配置类型、数量、规模、内容，公园绿地规模，防护绿地宽度，社区公园的数量、规模及服务半径，主次干路道路红线，道路网密度，高度分区，河道宽度等控制要素；现状及近期建设明确的地块指标为强制性内容，其余地块指标均为引导性内容。稳定街区则以地块刚性控制为主，地块控制指标为强制性内容。

图2 建立“单元—街区—地块”适度弹性分层的控制管理体系示意

为增加规划审批的灵活性，对于部分用途有较明确的发展导向、但操作路径不明确的地块可作为选择性用地进行控制与管理，采取“A(B)”的形式，A为优先引导的功能，B为近期允许保留或未来可选择的用地功能，适应地块近远期的发展协调。

图3 选择性用地示意

2.3.3 探索更加便于操作管理的成果形式

衔接分层管理体系，学习上海深圳经验，完善法定图则内容，将“单元-街区-地块”三个层面的强制性内容纳入一张图管理。在实现成果高度透明的同时，管理层面的操作性也更加便捷。刚弹适度的管理方式也综合考虑了多主体诉求与公共利益平衡的关系。见图4

图4 法定图则示意

结语：

控制性详细规划作为政府控制和引导土地开发、规范建设行为最直接的法定依据，在指导城镇具体的开发建设中起到了至关重要的作用。在全面深化改革的发展背景下，单元控规的编制要求我们应以强化资源环境的底线约束为前提，统筹城乡空间的生态保护与开发建设，注重城市功能和空间品质的提升与特色风貌的彰显，因地制宜地提出精细化、差异化的编制策略与措施，刚弹结合，探索出一种面向实施的可持续发展规划路径。本文以杭州市为例，通过分析现行控规在实施运行过程中存在的问题，结合自身在杭州部分地区控规编制实践过程中的思考与总结，探索控规编制与管控策略的创新。