国家取向代表观：基于人大代表联系群众工作的理论建构

□周长鲜

（兰州大学政治与国际关系学院，甘肃 兰州 730000）

长期以来，就如何准确界定代表和选民之间的关系曾在政治学研究学者中产生诸多争议。不仅“代表”（representation）及其相关概念在中国和西方国家语境下的对应性问题在学界存在质疑，而且代表理论谱系中的各种流派对“代表”的权义职责也莫衷一是。有以“选民为中心”的民意论，认为代表的职责是准确反映他所代表的选民意愿；也有以“代表为中心”的委托—代理论，认为代表的权义是充分运用自身的智慧和能力将委托方可能获取的利益最大化。在这一代表理论谱系的两端，西方学术界先后形成了“描绘性代表”“象征性代表”等概念[1]15，但从理论发展进程来看，大多研究至今既欠缺理论完整性又缺乏制度建构性。更甚的是，近年来随着网络和自媒体的发展使民意表达与民众政治参与途径得到拓展，一些西方学者提出了“代表政治已终结”等危机性言论①相关观点可参见James，Muldoon：The end of representative politics.Simon Tormey Polity Press，Cambridge，UK，2015；汪晖：《代表性断裂与“后政党政治”》，《开放时代》2014年第2期；聂智琪：《代表性危机与民主的未来》，《读书》2016年第8期。，使体系庞大的代表政治在国际上面临种种质疑和诘难。相比较而言，我国尽管在代议政治方面正探索一条切实的可行路径，并逐步展现出人民代表大会制度的优越性，然而，在丰富的本土政治实践背后，也缺乏对中国特色社会主义代表政治理论的系统建构，仍需通过人大代表联系群众等制度的深入实践来对代表政治理论不断总结凝练。

一、人大代表联系群众制度下“国家取向代表观”的提出

人类历史的发展规律表明，任何一个健康、成熟的国家，都是在公共理性指引下运行的，这是人类政治社会生活的基本经验[2]。同时，社会分工对共同体的组织形态，以及个人与共同体之间的关系必然对代表政治具有直接影响。马克思认为，“随着分工的发展也产生了单个人的利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾。”[3]因此，在社会分工愈是发达的原子化社会，就愈是有必要加强共同体的组织建设，这也是时代发展对加强代表联系群众工作提出的要求。近年来，虽然国家整体治理在体系化和制度化方面持续增强，但基层尤其是农村社会的公共理性培育和建构滞后[4]。在2020 年以来的疫情防控中，许多城市屡次破防，相关矛盾滋生与激化等现象时有发生。可见，在新的社会情境下，原有的仅仅作为“社会问题呼吁者”的代表政治已难以满足现实需要，时代呼唤着一种替代性的代表理论的出现。

（一）当前人大代表联系群众工作面临的时代要求

人大代表联系群众制度的设立，既是我国人民代表大会制度维护人民当家做主的本质要求，又是对人大代表依法执行职务、履行职责的工作要求。对此，不仅宪法、组织法、代表法等法律都作了明确规定①分别参见《中华人民共和国宪法》（2018年修正）第76条和第77条；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022 年修正）第4 条；《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（2015年修正）第4条。，党和国家领导人在历次重要论述中也提出了越来越明确的要求。特别是，党的十八大首次明确提出要在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度；党的十九大报告要求，在健全人民当家做主制度体系和发挥社会主义民主政治中，要更好地发挥人大的职能作用，使之成为同人民群众保持密切联系的代表机关；党的十九届四中全会再次提出要密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好地发挥人大代表作用②分别参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》（2012年11月8日）；习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017 年10 月18 日）；《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日）。。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调“发展全过程人民民主”，并于2022年初对人大工作提出了“充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应”[5]的要求。这些要求已使代表联系群众工作在许多地方人大工作中得到了历史性的“激活”。然而，如何真正提升人大代表联系群众工作的制度效能，这也对新时期人大及其常委会的理论和实践工作提出了新的要求与挑战。

（二）人大代表联系群众制度的学术论争：基于代表政治理论的视角

长期以来，关于代表政治的争议主要聚焦在“代表谁、如何代表”等问题的争议方面，而对代表政治谱系的研究并没有引起足够的重视。在西方奉行自由主义的理论家们普遍认为代表针对的是“个体，不是利益集团、阶级这样的团体”[6]。但也有观点认为，每个团体都“有一个或一些特定的目标”是可以代表的，柯尔就曾提出，“没有人的意志可以被当成是其他人意志的代替者或代表者”[7]。“公民权”与“精英代表制”的不兼容正导致代表性的僵局。近年来，对政治代表的“代表性”，学界不仅存在“断裂论”“危机论”等种种质疑观点[8-9]，甚至还产生了代表政治“终结论”的感慨[10]。在西方学者看来，代表性断裂已成为当代世界的政治危机之一。

近年来，关于人大代表联系群众制度的学术研究，许多国内学者分别从法学、社会学和政治学等不同学科出发曾进行过较广泛的探讨，可从其研究视角归结为授权代表说、议事代表说以及功能代表说等不同观点。（1）授权代表说。该理论主要从代表法和选举法等国家法律法规的视角，对人大代表应当履行的责任进行了系统分析。景跃进从中国共产党的执政规律出发，提出了区别于“选举式代表”的“规律—使命式代表”观，进而对党与人大代表的授权逻辑进行了阐述[11]。针对非选举型代表的兴起给传统政治代表带来的张力，钟本章与何俊志曾进一步提出了政治代表概念的转向问题[12]。（2）议事代表说。以议事规则的建立健全与完善为核心，戴激涛提出，要实现人大从“社会问题呼吁者”到“国家事务管理者”的角色转换，有赖于对人大议事程序上的制度改革[13]。（3）功能代表说。徐斌和彭猛奇对如何通过代表作用的发挥来推进国家治理的民主化、法治化、科学化进行了探讨[14]。进一步的，杨雪冬和闫健提出了对“治理”替代“代表”功能的质疑，并认为：在执政党要求人大承担更为具体的治理责任的模式下，执政党和人大之间“调控—适应”互动的结果就是，人大制度功能发挥不均衡，进而形成治理功能在某种程度上优先于代表功能的状况[15]。然而，从国家共同体建构的视角来看，治理功能与代表功能是否只能是二元对立甚或是此消彼长的关系呢？显然，这还有待于对有关理论与实践进行情景化的具体分析。

相比较而言，西方许多学者在对代表概念的研究中，主要考察的是基于自由民主选举所产生的横向层面的委托—代理关系，但忽略了代表的概念及其工作范畴具有的鲜明的国家性以及纵向位阶性。国内学者虽然善于从国家性的视角来分析问题，但对相关概念和理论分析缺乏对本土政治实践的现实关照，显然这方面的研究还有较大的理论整合与提升空间。

（三）国家取向代表观的源起及其特征

“政治领域”又可称之为“公共领域”，政治的核心在于它的公共性[16]。根据现代化国家治理对代表联系群众工作的新要求，考虑到已有成果对“代表公共性”和政治信任与公共治理间的关系等方面的研究不足，为健全完善中国特色社会主义的代表制理论，还需对西方式代表概念进行公共性拓展和位阶提升，并在对横向化的代表联系群众制度进行立体化纵向延伸（参见图1）的基础上，进一步对基于国家取向的代表观及其理论谱系进行完善，以期弥合社区、政党和宗教等团体利益与国家利益之间的结构性张力。

图1 代表政治的理论谱系简图

从源起来看，有学者考证，国家取向的代表观是由英国辉格党早期率先提出来的[17]。柏克等学者曾做过经典论述，鲜明地主张议会要代表整个国家的利益：“如果国会成为政治权力的中心而非只是王权的牵制机关，则国会议员必须能够自由做他认为最有利于国家利益的事，而不只是作其选区的代理人”[18]。从这个意义上而言，议会代表肩负着实现社会意志和国家意志相统一的重任。对此，可借助蒂利的公共政治和信任网络之间的关系模型[19]做进一步的探讨。若将国家与社会的联系手段和利益整合方式分别作为横轴与纵轴，可搭建一个初步的代表政治理论坐标系，其中主要包括：（1）基于个体取向的代表观。代表者只代表自己或特定利益集团个体的利益而不代表别人。这种观念在古希腊就已存在，至今仍存在于英国的贵族院中。（2）基于社区取向的代表观。由于居住生活空间的重叠与交叉，人们基于纳税缴费等基本民生问题而产生共同政治诉求，这成为议会代表的权力基础和来源，社区也被认为是所有自由民主国家中代议制议会选举的关键要素[20]。美国就是其中的典型代表。（3）基于政党取向的代表观。近现代政党产生于议会，其主要活动场所也是议会，这是现代政党政治发展的必然要求，但在实践中也出现政党政治的极化趋势愈演愈烈的状况。（4）基于宗教取向的代表观。选民往往因宗教教义的不同而选择不同的教派信仰，虽然在高度信义支配的基础上彼此可能会达成高度的社会整合，但也会由于宗教派别纷争而使社会产生激烈对抗。（5）基于国家取向的代表观。主张议会代表要维护国家的整体利益和普遍利益，通过各种联系手段和社会利益整合方式的运用，来对国家社会资源实现最大限度的统筹协调。从世界各国的政治实践来看，这几种代表观并不是非此即彼的排斥关系，而是可能存在若干代表类型的统合，并在特定时空中表现出结构性主导力量的差异。其中，基于国家取向的代表观，就是在综合利用政治、经济和意识形态权力的基础上，对个体、社区和政党以及宗教等不同利益通过协商等民主方式，使其由隔绝走向结构化整合的一种代议制政治价值取向。当然，这对国家治理体系和治理能力也提出了较高的要求。

事实上，意大利（1947）和德国（1998）都曾将国家取向的代表观写入宪法①意大利宪法（1947）第67 条规定：“议会的每个议员均代表国家，并在履行其职责时不受强制性命令之约束”；德国基本法（1998 年修改）第38 条规定：德意志联邦议院议员“是全体人民的代表，不受选民的委托和指示的拘束，只凭他们的良心行事”。参见封丽霞：《人大代表代表谁？》，《学习时报》2006年2月27日；黄小钫：《西方政治代表理论研究》，中国社会科学出版社，2020，第87-90页。。尽管中国尚未写入宪法，但中国是如何践行基于国家取向的代表观的？相关法律和制度体系又是如何安排的？为系统诠释基于国家取向代表观的中国治道逻辑，以及为破解代表联系群众工作制度何以在民众产生信任与国家治理之间进行资源整合的“制度密码”，本文进一步结合地方人大及其常委会的典型案例，特对人大代表联系群众制度的框架内容以及具有代表性的地方人大实践探索创新做一系统梳理。

二、基于国家取向代表观的人大代表联系群众制度框架

对基于国家取向代表观的践行，需要一系列的法律和制度体系的支撑。从中国特色社会主义国家治理体系的建设要求来看，发展社会主义民主政治，最重要的是把党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一起来。其中，党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在遵从中国特色政治发展道路，并综合考虑前期理论研究和实践探索成果的基础上，全国人大常委会办公厅于2016 年9 月下发了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，从五个方面深入，进一步明确了人大代表联系群众工作的总体框架（具体参见表1）。纵观人民代表大会制度演进史，这是全国人大有史以来第一次对各级人大代表联系群众工作提出如此全面的框架体系，对各级人大及其常委会代表工作的深入开展提供了重要的权威性规范依据。

表1 人大代表联系群众工作的总体框架

（一）对党的路线、方针和政策进行宣传讲解

从理论层面而言，社会国家的公共性集中表现为法律的公共性[21]130。因此，对党的政策和国家法律宣传就成为代表联系群众工作的首要内容。从其制定目的来看，党的路线、方针和政策是执政党为解决公共问题而做出的决定或安排。而从执政党对政策实施公共化的要求来看，政策对象对政策的认可程度是政策实施成败的关键。“如果公民们理解复杂政策问题的能力与以批判的眼光考虑政策研究的能力没有很大程度的提高，那么，公民们在影响政策方面的作用也许要么会丧失，要么导致更糟的政策”[22]。尤其是在单一制国家政体中，执政党的路线、方针和政策往往带有全局性和宏观性的特点，为消解选民/群众由于地域、行业和民族与宗教信仰等方面因素对政策落实所造成的理解偏差，来自人大代表的讲解可更好地获得群众的信任和积极支持，并引导群众以正确的方法投身于国家大政方针的贯彻落实。

进一步而言，作为既具有行业又具有阶层双重代表性的精英人物，人大代表在促进基层群众对党的政策认可和落实过程中，具有其他主体不可替代的“意见领袖”的作用。以“人民群众满不满意，答应不答应，高不高兴”为检验标准，民众的认可和参与成为新时期国家治理政策能否顺利落实的根本依托。为此，基层人大代表不仅要积极助力民众破除小农经济时代自给自足的封闭心态，还要为民众实现交往生活的公共性转变而提供全方位支持。如，在脱贫攻坚中，人大代表通过“手把手”的方式帮贫困户熟悉扶贫信息平台并填写“以奖代补”等各项申请表格①资料来源：课题组对2020年甘肃省“加强和改进人大代表工作交流会”大会交流材料的调研（2020年3月）。，进一步激发贫困户由“要我脱贫”到“我要脱贫”的内在驱动转换[23]，切实促进基层民众作为“利益持有人”而积极践行党的政策落实。

（二）对国家法律法规与有关治理制度进行具体化贯彻落实

宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的重要体现。然而，不可否认的是，对于有着数千年封建传统和乡土社会特征的多民族国家而言，现行法律在某些地区尤其是偏远和民族地区的基层实施过程中难免与地方规约和民族习惯存在张力。为此，人大代表的法制宣传工作就成为立法机关工作的必要补充，并在实践中总结形成了有效的双向沟通机制：一方面是人大代表将已有法律精神和有关规定告知人民群众，让基层群众能跟上国家法治发展步伐；另一方面是代表在与基层群众沟通的过程中，能进一步了解和掌握有关立法在贯彻落实中所遇到的问题与障碍。

1.通过代表联系选民促进法制入户

地方政治法治化是一个系统的过程。若将立法看作是一门科学的话，那么法律实施则是一门艺术。随着社会主义市场经济和社会利益主体多元化的发展，人们对同一项法律法规的实施标准、实施内容和法律后果等问题，难免会产生多种理解，甚至条文本身存在歧义冲突而需要法律解释。而且，从法规颁布到全社会的广泛遵守实施并不会自然形成，而是一个需要由公共力量进行推动的法治公共化过程。为此，各级人大代表通过多种途径深入群众进行法治宣传，使法治公共化成为基层地方治理的重要方式。（1）送法制入户。由于大多数人大代表都来自基层一线工作岗位，对群众经常用到的具体政策和办事程序往往有更深刻的理解和体会，便于对一些与人民群众生活密切相关的法规制度进行更通俗易懂的讲解和答疑。（2）通过代表联络机构或个人资助成立“代表工作室”。庆阳市西峰区法律界人大代表殷女士自1998 年以来，利用自己长期从事司法工作的经验和知识，为选民和当地群众排忧解难、化解矛盾纠纷并听取人民群众的意见和要求[24]。（3）成立专门的民意疏导工作机构。通过在人大代表工作站和人大代表之家等单位成立“和为贵调解室”“365调解室”等机构，促进基层民意疏导和疑难纠纷化解。在此基础上，部分乡镇人大代表结合工作和生活实际，还总结提出了“四个在一线”工作法，即：“问题在一线发现，矛盾在一线解决，工作在一线推动，形象在一线树立。”①根据课题组赴甘肃省庆阳市崆峒区部分乡镇人大调研访谈材料整理。这为基层民主法治建设的有序推进探索出了本土化的积极操作方案。

2.通过完善村规民约提升村级治理效能

如果说，社会情境对人们的行为模式具有决定性的影响，那么人大代表的法治推广行为也在很大程度上促进了社会情境的优化。对承袭了成百上千年封建礼教统治的传统村落而言，红白喜事成为人情往来、延续传统文化和公共生活的重要载体，然而“丧事不请自到，喜事不请不到”“老人活着没人管，丧事攀比摆阔气”以及“嫁女如卖女，高价彩礼盛行”等不成文的陈规陋习，造成了村落文化的扭曲。对此，在甘肃平凉市西屯镇白草坡村，一些代表们自发通过组建“红白理事会”等各种组织形式，利用各种场合积极向群众宣传党和国家的社会主义新风政策，监督政府及其相关部门落实惠民政策，并通过“文明家庭”“道德法庭”以及“墙体文化”等形式，极大推动了基层群众生活环境的优化②根据课题组赴甘肃省平凉市部分乡镇人大调研访谈材料整理。。这些做法，有效促进村民就破除陈规陋习、树立文明新风方面达成共识，对人大代表联系群众开展抵制高价彩礼行为、红白事简办、移风易俗宣讲等工作发挥了重要的价值引领作用。

（三）通过代表联系群众为人大立法决策提供民意支持

由于人大行使职权的基本原则是“个人无权，集体行权”，这就决定了人大的基本工作方式是开会，通过集体讨论来决定问题。因此，在人大及其常委会举办的会议中，人大代表通过将人民群众的意见和心声带入立法机关决策层，不仅是各级人大代表的重要权利和义务，而且成为代表履行职责的主要方式。这在国家政治沟通体系中可积极推进民意的制度化和组织化表达。

1.促进民意的制度化表达

根据宪法规定，我国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出意见、批评和建议的权利。对此，早在1982年的地方组织法中就对“人大代表提出建议、批评和意见”进行了规范，为畅通民意初步提供了制度化依据③虽经修订，2022年3月最新通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》仍保留了第19 条的规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。”。那么，人大代表提出的建议、批评和意见同一般公民提出的建议、批评和意见有何不同？相比较而言，人大代表提出的建议、批评和意见，在本质上是代表人民参与国家管理，在内容上属于反映人民群众的意见和要求，具有国家公务性质，有的甚至是涉及全局性的重大问题[25]94。因而，具有更广泛的公共代表性。近年来，有关人大代表建议办理的法律规定不断完善，代表建议的数量和质量都有了很大的提高。这为促进各级人大积极疏导群众情绪、解决实际问题、维护地方发展大局做出了重要推动，也促进了有关部门决策机制的民主化和科学化建构。如，针对住房难这一突出问题，国家住建部曾通过将代表建议办理与部门工作相结合，使代表的意见和建议成为制定相关政策措施和科学决策的重要依据[26]。

2.为国家立法决策提供民意支持

人大代表通过依法提出议案将人民群众的诉求上传给立法决策机构。议案是由具有法定提案权的国家机关、会议常设或者临时设立的机构和组织，以及一定数量的个人，向民意机构提出进行审议并作出决定的议事原案[25]80。从提出主体来看，可分为由有关机关提出的和由代表联名提出的议案这两大类。而其内容要求，可概括为“三个法定”，即主体法定、内容法定和形式法定。同时，议案必须写明案由、案据和方案[27]。其中，方案是议案的核心内容，是要求人大会议进行讨论并作出决定的内容。如果只提出问题而没有提出解决问题的办法，是不能作为议案提出的。为此，代表需要通过大量的视察、专题调研等活动，才能在认真酝酿并充分准备的基础上再行提出议案。甘肃省人大代表许福仓认真践行“群众事，无小事”的价值观念，在短短三年多的任职时间里，就根据群众的意见和要求提出了一系列高质量的议案和建议（参见表2），为政府与人民群众之间的理性沟通架起了“高速公路”。

表2 甘肃省某人大代表2018—2020年提出的议案建议一栏表

（四）为人大常委会监督“一府一委两院”工作提供制度化的支持

根据我国宪法和有关法律的规定，人大常委会的职权可概括为立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。其中，监督权是全国人大和各级人大常委会普遍应用、比较充分的一种权力。从实践来看，地方各级人大常委会，作为本级人民代表大会的常设机关，其各项职权都必须通过常委会会议这一法定形式来行使，这是人大常委会的基本工作和活动方式。由于人民代表大会通常一年只开一次，平时管理国家的权力就全部交给常委会会议，因此常委会会议在地方国家权力机关的全部活动中处于核心位置。根据地方组织法的规定，地方人大常委会会议由常委会主任召集，每两个月至少举行一次，围绕确定的常委会会议议题来召开，同时邀请“一府一委两院”的主要领导和相关领域人大代表参加会议。近年来，为促进人大常委会对“一府一委两院”的监督工作落到实处，并及时将有关问题和矛盾冲突化解在萌芽状态，人大代表联系群众工作在拓展路径平台、增强专业实效以及激活联系方式等方面进行了一些积极的探索。

1.通过实体和网络并进的方式拓展代表联系群众的路径与平台

各地人大在规范化建设中，以人大代表之家（站、室）①“人大代表之家”就是在基层建立的人大代表活动场所，是促进代表活动制度化、规范化和经常化的一种载体和平台。依据不同的设置级别要求和功能发挥，存在人大代表之家、代表联系工作站和代表工作室等几种不同形式。在下文中，统一以“人大代表之家”代之。等平台为依托，普遍建立了“实体平台”与“网络平台”相结合的多种平台载体，为人大代表联系群众制度的完善做出了一些积极的探索。其中，比较典型的有：（1）推进“一个载体，两种制度”建设。“一个载体”，是指基层人大创建“人大代表之家”；“两种制度”是指基层人大建立代表接待选举日活动和县乡两级人大代表向选民述职活动的制度。（2）向选民公布代表信息。各级人大在规范化建设中，均把公示代表的个人联系信息作为硬性要求。（3）开展代表联系选民日活动。即组织辖区内各级人大代表在固定时间和固定地点轮流接待选民，并对选民提出的意见、建议归纳整理后，及时递交有关方面办理，成为代表联系群众、了解民情民意、为民代言办实事的重要途径。

2.通过开展（功能型）代表小组活动增强联系工作的专业实效

代表小组是在大会闭会期间，根据代表各自的不同特点组成的相对稳定的代表活动组织。按代表法规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。县级以上的各级人大代表，在本级或者下级人大常委会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组，还可以参加下级人大代表的小组活动。乡镇人大代表在本级人民代表大会闭会期间组成代表小组，分工联系选民。

随着社会分工的细化，代表小组的划分方法也越来越多元化，为方便代表通过联系选民发挥越来越切实的作用，通常有三种有效的划分方法。一是以代表居住区域为依据进行小组划分。按照城镇社区或乡村地域和行政区划来组建代表小组，这是比较传统的划分方法，也是绝大多数地方代表小组通用的划分依据。二是组建任务型代表小组。即根据工作任务要求，召集符合相关条件的代表，进行以特定任务完成为目标的代表小组。以立法建议的分组分头采集为例，这种小组活动往往具有较强的灵活性。三是组建专业型或功能型代表小组。根据甘肃省平凉市灵台县的实践探索，针对一些代表在履职过程中因缺乏相关领域工作经验和专业知识导致提出的建议质量不高等问题，在全面统计和分析各级人大代表行业结构、专业特长等工作现状的基础上，组建了牛产业、苹果产业、蔬菜产业、教育文化和医疗卫生等5 个专业型代表小组，既为代表作用的发挥提供了相关专业的团队支持，又增强了代表联系群众工作的针对性和实效性。

3.以创新视察和专题调研等形式激活代表对选民（选区）的主动联系

视察和专题调研，是人大代表监督“一府一委两院”工作的重要方式。从理论上而言，代表的视察活动主要可分为两类：一类是由人大常委会组织或委托下级人大常委会组织的，即集中统一视察；另一类则是分散视察，即代表持证自行前往视察。就其活动范围而言，一般是在原选区或者原选举单位所在的行政区域内进行。从立法规范来看，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第22条的规定，代表视察的主要形式之一，是根据本级人大常委会的统一安排来进行，也就是集中视察。

长期以来，人们对人大工作形成了“橡皮图章”般的刻板印象，其主要原因是人大常委会的工作往往是被动形式化的“盖章”办事，即使是视察和专题调研也是被认为是“走过场”式的组织行为。为全面提高常委会会议审议质量，以杭州市为代表，许多地方人大常委会建立了“专题调研+专题询问”等新模式[28]。尤其是代表们通过分散视察，主动了解政治、经济、文化发展状况和宪法、法律、法规的贯彻落实情况，为能够更加及时地发现问题，进而为提出改善“一府一委两院”工作的建议、批评和意见做好准备。

此外，作为人大代表联系群众工作的延伸，人大常委会确立了代表列席人大会议制度，以及代表在视察中约见有关国家机关负责人的制度，确保提出具有针对性的意见和建议；同时，通过丰富代表在闭会期间行使职权的方式，也使代表能够在全面把握社区环境总体状况的基础上，进一步推进社区与国家治理主体机关之间的对接。

（五）选民与原选举单位对代表工作的监督与反馈

人大代表应当与原选区选民、原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，这是代表法明确规定代表应当履行的一项重要义务。从制度比较的意义上而言，人民有权监督自己选出的代表，这是我国人民代表大会制度同资本主义国家议员制度的一个重要区别。即不同于西方议员，我国的各级人大代表从选举产生一直到任期结束，需始终接受选民或选举单位的监督，选民或选举单位还有权罢免自己选出的代表，而西方议员独立行使职权，（任职期间）不受选民罢免[29]。从地方实践来看，代表接受选民监督，可分为主动监督和被动监督两种主要模式。近年来，代表对来自群众的监督工作由被动监督到主动监督的转向，正是推动代表政治效能提升的重要制度保障。

1.代表走访选民主动接受监督

代表通过联系和走访群众，征询他们对自己执行代表职务的意见和要求，这是代表主动接受监督的一种方式。许多地方人大常委会通过开展“代表活动日”“代表活动月”等形式，召集人大代表深入选区进行调查研究和听取意见，能促进代表建议质量的切实提高。如，四川省南充市人大代表程玉华长期坚持进社区走街入户联系群众，他提出的关于提高失地农民生活补助标准的建议，让6万多名群众从中受益[30]168。

从实践来看，许多地方基层人大代表走访选民的工作取得了一些重要的创新性进展。（1）走访的主题更加明确。甘肃省临泽县平川镇人大主席团组织人大代表集中开展以“了解民情，反映民意、集中民智、共谋发展”为主题的集中走访联系选民活动[31]。自2018 年至2019 年，平凉市崆峒区各乡镇、街道人大在深入开展“五个在一线”活动和“访民情、听民意、汇民智”的走访活动，结合各自工作实际，精心设计代表活动载体，创新开展了“一帮三联五带头”“五访五问”“三走三促”等主题实践活动，有效回应了人民群众的普遍关切[32]。（2）走访的途径更加多样化，微博微信群的“微访”初见成效。随着代表联系群众网络平台的发展，代表们的“网络会议”“网络微访”也越来越便捷。如，当甘肃省人大代表王红梅通过微信群“微访”了解到城区中小学教师职称晋升难的问题后，遂建议人社厅和教育厅等部门研究优化了相关政策规定[33]。（3）走访内容越来越具体化。甘肃省陇南市武都区人大常委会积极响应“万名人大代表助推脱贫攻坚行动”，提出了“四个经常”的走访要求：一是贫困户的门要经常进；二是群众会要经常开；三是地边圈棚要经常看；四是环境卫生要经常抓[34]。这些宝贵的实践探索，大大提高了人大代表走访工作的实效性。

2.代表通过回答选民或原选举单位的询问接受监督

根据代表法的规定和代表工作的要求，选民或原选举单位可以询问代表执行代表职务的情况，提出问题要求代表解答。在实践中，人大代表通过参与信访工作，在联系群众的第一线第一时间积极答复群众的来信来访，不仅成为代表了解社情民意的一条重要渠道，而且也成为代表接受选民监督的一种重要途径。

上海市人大在这方面的实践探索具有典型代表性。自2003 年起，上海市人大常委会就开始试行代表参与信访工作，并于2004 年起在全市人大代表中普遍推行。对此，信访办采取了向人大代表“全天候开放”等工作方式，即代表可随意选取一个工作日，全天候参与信访工作。经过不断总结经验，上海市人大进一步明确了六类信访信件（涉法涉诉类，城市建设与管理、动拆迁类，教科文卫及社会保障类，市场、金融及其他类，历史遗留及“三农”工作类，民事判决执行类），由人事代表工委、人大代表与信访办通过协助进行分类解决[30]159。此外，代表通过微博微信等方式与选民和原选举单位的沟通正越来越密切，使“问有所答”“有问必答”逐渐成为一种工作常态。

3.代表通过述职评议接受监督

述职评议，即人大代表在一届任期内就行使代表权利、履行代表义务、发挥代表作用的情况向本选区的选民述职汇报，同时接受选民的评议和测评，这是代表增强履职自觉性、密切与选民联系、自觉接受选民监督的一种有效制度。在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，明确提出要健全人大对“一府一委两院”的监督、完善评议和听证等制度。组织代表向选区选民述职已是许多县乡人大的常规工作，各地普遍制定了代表述职的办法和程序，即通过规定代表需向选民或原选举单位报告自己履行职责的情况，为选民或选举单位向代表提出批评、建议和意见之权利的行使提供制度化保证。

从实践操作层面来看，代表需在述职的基础上，接受选民或选举单位面对面或背靠背的评议。尽管在监督法中缺乏明确规定，但许多地方人大都有一些相关的积极探索和实践创新。自2018年以来，甘肃省秦安县中山镇人大创新性地重点开展“双述双评”工作。即各代表小组按照届内代表述职计划，每年年底组织部分代表在选区向选民代表进行述职，并接受满意度测评；各代表小组组长向镇人大主席团进行述职，并接受镇人大主席团的评议。围绕代表执行代表职务、发挥代表作用的情况，选民或选民代表对人大代表述职工作可以进行票决，票决选项可分为满意、基本满意和不满意三种。其中，对不满意票超过30%的代表，选民或选民代表需要作出改进计划或说明。

总的来看，基于国家取向的代表观在广度和深度上都拓展了人大代表联系群众制度的实践路径，并在丰富联系形式的同时极大程度地充实了联系制度的规则内容，在实现国家立法的民意制度化与组织化表达、推动国家政策制定与实施的民主化，以及加强对“一府一委两院”工作的监督等方面体现出全过程人民民主的制度优越性。然而，目前的许多地方人大的做法，还处于首创性初步摸索抑或试探性运行阶段，仍存在着对原有做法的路径依赖，受地域影响观念差距较大、规则不够完善和程序不够健全等方面因素的影响，还需进一步探讨可完善的制度空间以形成能够统一规范的制度体系。

三、国家取向代表观下的代表联系群众工作制度之完善

社会主义国家的公共性本质要求它在进一步发展中，不断转换自身的社会职能，由管理型政府向服务型政府转变，为社会提供更多、更好的公共产品和公共服务，不断满足广大人民群众的公共需要[21]48-49。然而，在政治生活实践中，“政策执行片面化”和“地方保护主义”以及新冠肺炎疫情防控期间的“防疫破防”等问题依然很突出，极大损害了民众对基层治理的政治信任和区域间协调发展。为此，依照法治一体化和全过程人民民主的建设要求，如何实现从社区（选区）取向代表观向国家取向代表观的积极转型提升，还需对代表联系群众制度的待完善空间进行全面探究。

（一）提升价值理念：需实现由“荣誉代表”向“本级本地本职代表”的转变

要弥补人大代表联系群众工作所存在的断层，还需全面提升人大代表的价值理念。尤其是在乡镇人大，过去每年开完代表大会后，不少农民代表都要背井离乡外出务工，导致闭会期间代表活动很少，代表履职意识相对薄弱。群众对代表的印象是，“一年开次会，规矩举下手，借机吃顿饭，过后旁边看”。对于选民的意见和要求，也时常遭遇媒体代表性不足等问题①所谓媒体代表性不足，指的是媒体作为社会舆论的引导者，不能自然而然代表所有公众的意见，从而导致一部分公众尤其是一些弱势群体的声音被有意无意地忽视甚至被湮没，其利益无法经由媒体这个渠道去表达，输入信道受阻。参见廖为建、张宁：《政府公共关系》（第二版），中国人民大学出版社，2010，第233页。。为进一步促进代表联系选民工作与决策制定相结合，根据人大代表工作本身的位阶要求可概括为“本级本地本职”的“三本”工作。（1）立足本级。从本级政府工作实际需要出发研究思考问题，通过开展调研视察等活动方式汇聚民意，进而提出有针对性的议案和意见建议。（2）立足本地。发挥代表对本地经济社会发展和风土人情相对熟悉的优势，积极助力和促进本地改革发展稳定。（3）立足本职。由于我国目前实行的是兼职代表制，这就要求代表在发挥代表工作作用时应与本职工作结合起来，特别是领导干部代表要处理好本职与代表工作之间的关系，更加充分地发挥好职能作用。此外，还需通过健全完善基层立法联系点，积极形成“党委领导+人大主导+政府依托+各方配合+公众参与”的一体化立法格局，为地方治理共同体的建构奠定坚实的法治基础。

（二）促进资源整合：需实现由“单一模式”向“集成模式”的转换

从地方首创性案例来看，人大代表联系群众工作的内容正呈现越来越“集成化”的模式，对未来工作机制的创新可提供重要参考。在实践中，许多地方人大都制定了模块化的职责清单。围绕地方脱贫攻坚任务的落实，甘肃省人大代表在“双联”工作中将“人大代表在行动”与全省深入实施“1236”扶贫攻坚行动紧密结合②“1236”扶贫攻坚行动内容：“一个核心”，即持续增加贫困群众收入，确保贫困地区农民人均纯收入增幅高于全省平均水平以上；“两个不愁”，就是稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿；“三个保障”，即保障扶贫对象义务教育、基本医疗和住房；“六大突破”，就是基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、金融资金支撑、公共服务保障、能力素质提升突破。。甘肃省天祝县抓喜秀龙镇人大主席团制定的“13+10+6+9”职权职责清单，捋顺了乡镇人大责任链条③资料来源：课题组对2020年甘肃省“加强和改进人大代表工作交流会”大会交流材料的调研（2020年3月）。。山西省晋中市以“两化四有”（即代表联系人民群众内容规范化、形式多样化，有工作平台、有处理机制、有履职管理、有保障措施）为抓手，深入推进人大代表联系人民群众工作，努力打造人大代表密切联系人民群众的“晋中模式”[35]。总的来看，许多地方人大在推进公共治理的集成化方面已有一些宝贵的探索和创新，能为代表联系群众工作模式的“集成化”提供具有地方特色的实践样板。

（三）加强公共沟通：需实现由“宣传式”向“引领式”的转变

在地方治理中，公共政策的实施方式是决定公共治理能否达到预期目标的关键要素之一。从政策运行的可选路径来看，通常有两种方法：一是依靠政府公共权力权威，通过强力推行来实现；二是依靠政策决定的权威性加上政府与公众之间的良性互动，在相互理解和信任的过程中实现政策目标。相比较而言，通过政策沟通而建立共识的政策实施性价比最高[36]。然而，很多“村规民约”已在人们世代居住的一些传统村落中长期沿袭，规则的运行已经具有很强的心理和行为惯性，相比于单纯的“宣传者”模式而言，人们为排解对新事物的迷茫而本能地需要更切实的“引领者”。

关于代表信息“引领者”作用的发挥，可根据基层代表实践而概括为思想引领、行动引领、形象引领和技术引领四种类型。（1）思想引领。针对一些区域社会民众公共服务意识淡薄等情况，基层人大机关可通过设计宣传教育、便民服务、民事调解、环卫监督、村务监督、治安维护、信息收集和文明引领8 类公共服务岗位，动员代表对号认领，认岗履职，以实际行动引领其他人员积极参与公共事业发展。（2）行动引领。依托“人大代表之家”等平台，基层代表不仅应热心服务公共事务，还应积极参与基层人大组织的经济社会视察调研、选民意见收集和专题技术培训等活动。（3）形象引领。突出树立典型形象，推动基层工作全面发展。一些德望较高、为人处世公道，在村民中一直都是模范遵守村规民约、引领文明的义务宣传员，在治安维护、邻里关系处理和婚丧嫁娶活动等方面，都可为引领文明新风尚发挥榜样作用。（4）技术引领。随着科技对民众生活的影响日渐加深，社会发展也对人大代表作为新技术的“引领者”提出了要求。十三届全国人大代表梁女士曾总结道：“把电商和产业结合起来，解决农夫（村）产品滞销问题，增加群众收入，巩固脱贫攻坚成效，是我履行人大代表职务的重要方式”[37]。

（四）推动治理协作：需实现由“大漫灌”向“精准化”的转变

公共治理的核心在于协作，然而，在地方公共治理中，如何实现协作本身就是涉及各方利益相关者各类不同需求的复杂问题。对此，“大漫灌”式的政策实施难免会造成治理资源浪费等弊端，还需通过多方协作而实现“精准化”的落实。近年来，随着国家对环境治理要求的提高，新的环保法规与村民原有生产生活习惯之间形成了一定的张力。尤其是《中华人民共和国大气污染防治法》于2015 年修订实施后，许多基层政府严格禁止焚烧秸秆，并要求对秸秆进行转化利用，一时让许多农户不知所措。对此，来自内蒙古的人大代表纷纷献上具有跨行业特色专业合作化的“锦囊妙计”，有效化解了难题[38]。另外，地方人大以立法联系点为平台依托，通过组建立法联络员队伍，不仅为地方立法积极收集民意，而且在法律出台后积极推进相关政策法律的精准化实施。在人大代表的助力下，遭受家暴妇女可申请“人身保护令”，独生子女家庭可享受“护理老人假”[39]，许多群众的家庭生活难题也得到法治精准化的引导和规范，极大地缓解了“性别歧视”“家庭暴力”“养老难”等较普遍的家庭社会难题。

（五）优化治理评价：需实现由“职责虚化”向“效能提升”的转变

人大及其常委会的监督职权是宪法和法律赋予的，即监督的范围、内容、方式和程序都是法定的，既是权力，更是责任。从国家治理体系的建构要求来看，我国在民主集中制政治体制结构下的监督，要从根本上超越西方“三权分立”体制下、以单一“控权”为价值诉求的监督，还需将监督作为手段而在治理体系中形成“既有控权，又有协作”“寓支持于监督”的良好治理格局。如，陕西省安康市镇坪县人大曾积极探索人大工作绩效评价标准体系，在全国开创了用量化指标评价人大工作绩效的先河，使县域经济社会发展监测考评排名从过去全省80 多名上升到30 多名[40]。在实践中，已有地方人大总结提出了开启督办的“效能通道”：一问承办单位，看已承诺的事项是否落实到位；二问提议代表，看代表对办理结果是否满意；三问工作成效，看代表的后续意见是否得到跟踪落实①。

四、总结与反思

相比较而言，植根于中国政治发展道路的深刻实践，以协商民主制为重要机制，基于国家取向代表观的人大代表联系群众制度具有一些显著的特征：一是从微观层面的政治职责来看，人大代表作为“民意代言人”，担负着党和人民重托的政治任务和重要职责，并通过实践行动代表选民参与国家公共政治生活，进而为推进政党理性、国家理性和社会理性之间的有机耦合搭建起政治信任的“能动性场景”。二是从中观层面的制度体系来看，基于国家取向代表观的人大代表作为国家治理的“信息节点”，不仅包括纵向和横向的公共化政治沟通，而且也涵盖“自上而下”和“自下而上”的政治互动。他们往往通过对党委政策的宣传讲解、对人大及其常委会立法决策的优化支持以及对“一府一委两院”的监督等实践工作，在“全过程人民民主”的基础上积极推进制度化和公共化层面的国家社会政治共同体建构。三是从宏观层面的社会主义国家的发展战略和治理模式来看，如何破解“从乌托邦走向好社会”的治理难题[41]，不仅要规范社会主义公共领域的结构化转型，还需通过国家共同体的理论建构实践来探索实现信任网络与公共政治的整合。特别是，随着中国改革开放和市场经济的深入推进，“熟人社会”正在加快向“陌生人社会”的转变，这进一步凸显了适时加强社会整合与国家共同体建设的现实必要性。正如查尔斯所言，“特殊利益之间的共同性必须被编织进一幅画中”，这幅画就是国家利益[1]267。

当今社会，受各类风险全球化的冲击，人们随时可能遭受疫情、恐怖主义和自然灾害等各种频发巨灾的侵扰。人们赖以生活的社区在承受风险冲击方面很难独当一面，这不仅会破坏代表政治的信任网络建构，甚至会造成群体和地区认同与国家认同之间的裂隙。而且，当基于社区取向的各项政策的制定和实施越来越难以满足人们对“政策公共产品”的期待时，基于国家取向代表观的重要性便日益凸显。然而，长期以来，尽管具有丰富的政治实践，但对“基于国家取向的代表观”这一学术问题仍然缺乏全面系统深入的研究，而对其制度绩效的充分发挥，仍取决于能否对有关理论和实践问题进行有效破解。

（一）在制度建构方面，如何解决国家利益的界定等基本问题

关于国家取向的代表观，尽管在原理上是具有显著优势的一种代表制模式，但在理论和实践中仍面临一系列的待解问题。其一，如何明确界定国家的普遍利益？不同于选区和党派的利益具有可识别的标签，国家的利益是抽象且在某种程度上是难以触及的，很容易被个人、集团利益所绑架，需要相关制度设计来防止和应对。其二，如何建构代表对选区的认同？许多由国家机构和党组织“自上而下”选定的代表，在实践中由于缺乏竞选的历练而容易产生“荣誉代表”的思维模式，而导致对选民和选举单位利益的代表责任担当不够。特别是在国家统一调配的代表结构下，往往存在大量代表选区与其实际居住和工作选区不一致的状况，在客观上会造成代表与选民之间很大程度的认同隔阂。其三，如何实现个体利益与国家利益之间的有效连接？个体与国家利益之间并不必然是一体化的。西方自由民主政治代表观从“公民权”的视角出发，但往往容易造成“民意表达”与“精英决策”之间的僵局。基于国家取向的代表观从“人民权”的视角出发，这虽有利于弥合“大众”与“精英”之间的利益割裂，但又会遇到“个体诉求”向“人民意愿”的公共化转向问题，或者说是从“公民权”到“人民权”的公共权利转向问题，这不仅对作为“桥梁”“纽带”的代表及其履职能力提出了较高的要求，而且需要相应构建完善国家的民意表达疏导机制。

（二）在制度实施方面，如何确保代表政治中政策公共产品的有效供给

在民主法治社会，衡量国家治理品质的一个重要标志就是政府能否及时、有效地回应民众的各种需求和诉求，并适时提供所需的“政策公共产品”。新冠肺炎疫情暴发以来，随着许多国家或地区的低效治理和社会动荡，不仅造成诸多理论争议甚至是代表政治论被日渐唱衰，而且不可避免地造成了国家认同与社会认同之间的裂隙。对此，根据中国本土代表政治发展的实践，在引入代表概念位阶性的基础上，如何健全完善基于国家取向代表观的制度体系建构，就成为政治学研究中的待解之题。在我国，虽在2015 年以来先后对选举法、代表法和地方组织法等相关法律法规进行了一体化系统修订，但相关的法律规范还存在较大的待完善空间。如代表法对代表工作的界定仅作了“会议期”和“闭会期”的简单划分，相关规定也比较笼统，尚无法全面规范和引导越来越多元化的代表联系群众工作。此外，在人大代表“信息节点”及其信息整合平台化的基础上，如何有效弥合国家社会价值多元化与治理秩序建构之间的张力，还有赖于国家法治一体化以及全过程人民民主建设的持续推进。

（三）在效能监测方面，如何确保选民对代表进行有效监督和意见反馈

徒法不足以自行。代表政治的良好运行，不仅取决于完善的理论和法律制度体系的建构，还需要相对完善的制度实施监督评价和反馈体系。从制度效能的要求来看，代议制政府一个最重要的特征就是它能够在认清全国福祉是各部分的共同利益的基础上，化解国家各部分之间在要求上的冲突[1]255。然而，从我国各地方人大对代表政治的实践来看，虽然人大代表对国家治理政策和法规“自上而下”落实的监督相对容易，但如何有效避免非正当的权势应用而造成的行政性强制，以及选民如何“自下而上”客观地监督评价代表的履职状况，这都对基层民主和法治建设提出了较高的要求。同时，由于代表兼职制的局限，现有制度执行不到位、考评奖励机制不完善和监督管理缺乏刚性举措等问题普遍存在。

总的来看，随着我国全国和地方各级人大在代表联系群众工作方面的创新和深入实践，对人大相关理论的研究也提出了挑战。特别是，在国家共同体的建设和完善中，许多地方人大机关和代表的理念与准则还存在很大差异，尚需通过有关法律法规的修订来进行制度化、规范化和法律化的全面健全完善。从地方首创性实践经验来看，针对基层组织公共理性不足而造成利益多元化、碎片化等问题，各地人大还需在积极发挥首创精神的基础上深入践行“全过程人民民主”，依循“人民群众—人大代表—立法规范—法治政府”的公共理性建构逻辑，不断探索实践“党委领导+人大主导+政府依托+各方配合+公众参与”等代表联系群众作用发挥的多元集成模式①具有典型代表的是，贵州省石阡县坪地场乡探索出了“十员十好”模式，即：（1）争当政策法规宣传员、宣传好政策法规；（2）争当产业发展战斗员、发展好致富产业；（3）争当基础建设推进员、改善好生产条件；（4）争当民声民意传递员、传递好群众声音；（5）争当矛盾纠纷调解员、构建好邻里和睦；（6）争当强农惠农监督员、落实好惠农政策；（7）争当生态环境保护员、保护好青山绿水；（8）争当美丽家园建设员、建设好美丽乡村；（9）争当民生事务代办员、缩短好最后一里；（10）争当移风易俗引导员、倡导好新风新貌。，努力在促进法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设和践行全过程人民民主过程中，通过信任政治与公共治理的全面系统整合而促进国家治理共同体的全面可持续发展。当然，这是涉及国家治理体系和治理能力现代化提升的长期艰巨工程，还需在切实参考地方人大及其常委会政治实践所提供的渐进方案和现实样板的基础上，逐步推进中国特色社会主义代表政治制度效能的持续提升。