城乡融合发展政策的分析与思考
——以浙江杭州、嘉兴和温州的相关政策为例

□黄俊尧

（杭州师范大学公共管理学院，浙江 杭州 311121）

引言

作为政策术语，“城乡融合发展”与“城乡一体化”“城乡统筹”等概念显然存在历史延续关系。2007 年，党的十七大首次提出“城乡经济社会发展一体化新格局”的建设任务，同年成都、重庆等地设立了国家级的统筹城乡综合配套改革试验区。2012 年以来，政府着力推进城乡规划、基础设施、公共服务等方面的一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。党的十九大明确提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，2019年国家发改委等部门联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》。

实践表明，城乡融合发展的直接动力以及衍生问题的解决较大程度上有赖于公共政策，而政策的实施效果将取决于政府目标与激励过程的适配。本文选取浙江杭州“撤村建居”、嘉兴“两分两换”、温州“三分三改”等典型政策案例，它们较早对加快城市化、统筹城乡发展、新型城镇化等重要议题做出回应，尤其在政府目标设置及农民权益保障上展开了具有启发性的探索。本文采用文档解读和比较研究的方法，通过追溯发展性的政府目标、剖析激励性的政策元素、比较差异性的效果类型，从目标驱动和过程激励的角度呈现城乡融合发展的政策线索，并揭示政策实践为何产生迥异效果。

一、城乡融合发展政策中的政府诉求

城乡融合发展是关于城乡互动的理想图景。与欧美“市场驱动型”城镇化实践相比，中国的城镇化实践更多地展现为“国家主导型”[1]，国家或政府的作用体现在制定发展战略，创造发展环境，实施相关支持政策，提供监督、管理与服务，并且把握城乡融合发展的方向和减轻融合过程中的社会波动。[2]相应的政策目标集中反映了政府诉求，通常涉及产业发展、公共服务、居住空间、治理结构、生态环境等领域，各地也会基于实际情况设置不同的目标。

（一）“撤村建居”政策与加快城市化进程

“撤村建居”政策，顾名思义，就是在政策规划下有步骤地撤销行政村建制，将其转变为城市居民区，政策要点在于征用作为生产要素的土地，同时将农民的农业户口转变为非农业户口。就目标诉求来看，“撤村建居”有助于加快城市化进程，理顺城郊农居混杂地区的管理体制，较快地将城中村、城郊村改造为城市社区，完成农民市民化任务。

以杭州市1998 年启动的“撤村建居”工作为例，政策覆盖的对象为市区内的行政村、城郊人均耕地面积0.1 亩以下或全村耕地总面积20 亩以下的行政村。农民通过“农转非”获得了居民身份，在就业、入学、就医、水电、供气等方面享受与市民同等待遇。杭州还要求原村集体经济组织实行股份合作制或股份制改造，村集体资产、集体积累仍属原来的全体成员所有和享用。“撤村建居”要一揽子解决农户的就业安置、社会保障、征地补偿、集体资产处置、公共服务等问题，这应当与本地的经济社会发展水平相匹配。根据统计部门的数据，1998 年杭州的财政总收入为86.98 亿元，其中地方财政收入为36.85 亿元，远高于一般地区的非省会城市；同期我国农村居民人均纯收入为2162元，杭州的这项数据为4006 元[3]，显著高于全国的发展水平，因而杭州具备探索“撤村建居”模式的有利条件。

“撤村建居”的政策思路是在城市空间迅猛扩张的趋势下，探索以城化村、融乡于城的转型模式，即在城乡关系定位上，以城市为模板来定义农村的发展样态，将城郊农民加速吸纳进城市。这类政策在解决城市自身的发展空间和管理问题时，也推动了农民市民化进程。截至2017年，杭州全市撤村建居社区325个，占社区总数的近1/3[4]。2021 年末杭州城镇化率达到83.6%[5]，“撤村建居”对此也发挥了特定作用。

（二）“两分两换”政策与城乡布局优化

“两分两换”政策是以土地调整为核心内容的城乡统筹政策，对于后来的类似实践具有示范意义。它要求将宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以承包地置换股份、租金和社会保障，促进农业集约经营，转变农户生产方式；以宅基地置换货币或住房，推动农户集中居住，转换农民生活方式。“两分两换”政策的目标是优化城乡布局，实现农业生产经营集约、农村人口要素集聚、农民生活质量提高。

2008 年嘉兴市被列为浙江省城乡统筹综合配套改革试验区，当时嘉兴正面临土地使用制度、户籍制度、社会保障制度等方面的束缚，以及农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置问题，政府随即启动了“两分两换”改革。“两分两换”在某些方面类似城乡建设用地增减挂钩政策，通过土地资源的盘活，为乡村发展注入动力。“两分两换”模式在土地要素相对充裕的乡村地区更具有推广的可能性，它的特点是城市化发展对土地资源的需求强烈、地方政府具有足够的经济实力进行前期投入、非农收入成为多数农民的主要收入来源[6]。2009 年，《嘉兴市农村劳动力资源普查报告》显示，当地农村劳动力从事非农产业的比例达82.8%，工资性收入和经营性收入占农村劳动力收入总量的89.4%，农业收入仅占6.5%[7]，而嘉兴城乡建设用地的需求与供给也存在很大缺口，基本具备推行“两分两换”的条件。

“两分两换”政策的效果在一定程度上推动了土地流转和规模集约经营，盘活了农村非农建设用地存量，促进了产业融合发展，加快了农村城镇化进程。例如嘉善县姚庄镇作为浙江省首批小城市培育试点镇，2008—2018 年有3255 户农户、11800余人住进了城乡一体化新社区，节约土地约2500亩，保障了小城市建设项目的空间用地需求[8]。另外，“两分两换”政策并未撤销行政村的建制，也没有变更农民的户籍身份，而是在生产生活要素重组基础上导入“新型农村社区”这一新的治理机制，对农村实行社区化的管理和服务。

（三）“三分三改”政策与城镇化建设

“三分三改”政策是浙江温州市2011年统筹城乡综合配套改革的核心动力，政府的目标诉求是以城镇化统筹城乡发展，改变城乡经济社会二元结构，同步破解“半城市化”问题。为此温州寻求突破农村土地、资产、户籍等制度及管理体制的制约，建立起城乡对接的体制机制，实现要素在城乡之间无障碍流动和市场化配置。

所谓“三分”：一是政经分开，将村“两委”组织与村级集体经济组织分开，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，保障村级组织正常运转及社员的合法权益；二是资地分开，将非土地资产与土地资产分开，为分类处置创造条件，使各类资产能够正常流动和优化配置；三是户产分开，即把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“三改”则包括股改、地改、户改。股改是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，按现代企业制度运行；对于土地资产则建立土地合作社，保持集体所有性质不变。地改是在权属、用途、量质不变的前提下对农用地进行流转，宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城，农村集体建设用地进入市场。户改是根据实有人口、实有住所，按居住地登记户口的户籍管理制度改革[9]。“三分三改”涉及领域广泛、调整的利益关系复杂，且受到要素禀赋和政府人事变动影响，政策执行的难度较大。仅从土地资源来看，温州属于“七山二水一分田”的山区丘陵地带，只有2000 平方公里的平地比较适合城市化和工业化，难以为农村转型带来足够动力。

从政策内涵的角度，温州的“三分三改”可被视为近年新型城镇化建设的前奏，它着眼于城乡对接，围绕村民的基本权益部署农村管理制度的系统性改革，进而通过资源的流动推进大都市功能区及中心镇建设。

（四）政府诉求与农户权益的潜在矛盾

在宏观层面，上述案例所设定的政策目标对地方发展不乏战略意义。这类目标首先反映的是政府诉求，然而许多农户的关注点并非宏大目标，而是政策对切身利益的影响。事实上，政策的实施的确可能与农户的具体利益发生矛盾。

政策导致农户心理波动的主要原因，一是安置补偿标准未能满足农户的基本生活需要。某些地方的“合村并居”“农民上楼”等政策引起社会争议及舆情关注，多因未能妥善安置补偿农户甚至损害其居住权益。二是收益分配存在明显不公。即便是相对收益比较的结果也可能使农民产生不公平感，这种比较一般发生在农户与相关主体之间。有研究就征地拆迁的补偿问题指出，农民所得比例相对于政府和开发商有较大落差，通过二、三级渠道对土地开发利润的多管道分配曾引发农民不满[10]，进而导致政策难以推进。

分析农户对相关政策的态度及行为取向，不论基于“道义经济”还是“理性小农”的范式逻辑，都要求政策首先满足农户对生活质量的期望。因此，本文主要考察基本权益问题的解决，关注政策如何在过程激励环节释放有利元素，调动农户的积极性。

二、影响农户基本权益的政策元素

考察城乡融合发展政策的另一条线索是面向农户的过程激励，它涉及集体土地、集体资产、农户房产、社会保障、户籍等密切关联农民生存伦理的领域。过程激励包括激励的设计和执行，将影响农民对政策目标的认可，也是链接政策目标与实施效果的重要环节。

（一）集体土地政策

有关集体土地的政策创新对城乡融合发展具有首要意义。土地政策面向农户的激励措施集中在经济补偿和权益分配环节。

“撤村建居”往往伴随着征地拆迁。杭州当时的征地政策是：行政村建制撤销后，农村集体土地原则上依法征用，转为国有，并由市土地储备中心统一征用和管理。征地的经济补偿分菜地（茶地、鱼塘）和其他农用土地二类标准执行，补偿标准包括土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和安置补助费。例如1 至6 级的菜地补偿标准为4.8万元/亩，水田和旱地的补偿标准为2.32 万元/亩，青苗的补偿费为菜地每亩3000 元，水田每亩1450元。同时在杭州市土地利用总体规划的建设留用地范围内，可留出部分土地，其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内[11-12]。当时的经济条件决定了农户未必能拿到绝对满意的补偿费用，但后来的政策补偿标准也会相应提高。一份研究报告显示：2002 年杭州每亩土地的补偿标准是17 万元左右，2004 年的新标准涨到30 多万元[13]。也有相当一部分人通过股权分配、房屋出租等途径分享到城市化加速的红利。而留用地政策及成功的商业开发，为许多“撤村建居”的社区提供了坚实的经济保障。

嘉兴“两分两换”、温州“三分三改”政策侧重于集体土地流转，并未改变集体土地的权属关系。温州重在探索制度、机制和组织的多种创新：首先，健全农村土地承包经营权的用益物权制度，创新农用地流转方式，提倡流转收益多样化；其次，建立健全县镇村三级流转服务组织网络，完善农村土地承包纠纷调处机制，加大土地流转奖励扶持力度，引导农用地向农业企业、专业合作社和种养大户集中；再次，建立完善农村集体建设用地使用权交易制度；最后，以村为单位建立土地合作社，也可依托中心镇跨村组建土地合作总社，引导整村、整组农用地流转，在农户集聚进入中心镇、新社区或农村集体资产产权改革后，村土地合作社作为村集体土地所有者的代表，负责经营管理土地[14]。以土地合作社这项创新为例，温州既要在土地要素不足的条件下推动农村土地流转和集约经营，也是为了便于其他集体资产的股权量化。

激励设计也时有与政策目标相背离的情况。“两分两换”“三分三改”政策虽可规避土地出让中的巨大利益分配矛盾，但也可能受困于土地管理制度不完善、农村土地金融体制不健全、土地保障政策支持力度不足等问题。例如温州某镇当时的土地流转价格偏低，旱地为每年100 元／亩，林地为每年40 元／亩[15]，同样会使农民权益受损，影响政策目标的实现。

（二）集体资产政策

“撤村建居”和“三分三改”政策都涉及村集体资产处置，二者的具体目标有所区别。“撤村建居”政策要确保转型之后集体经济组织的正常运行，完善集体经济的实现形式及分配方式，实现资产的保值增值。“三分三改”政策则要通过产权改制刺激要素流动，加快城镇化建设进程。

推行“撤村建居”政策的杭州市政府将股份合作制视为社会主义市场经济下集体经济的一种新的组织形式，要求原村集体经济组织参照股份合作制模式深化产权制度和经济管理体制改革，并留足必要的集体公共积累；改制后股份经济合作社办理法人登记，行使原村集体资产的所有权和经营管理权。股权量化无疑是对农户的直接激励，杭州将集体净资产折股量化到户（人），以股权的形式明确社区成员（股东）在集体所有者权益中所占有的份额，并作为今后享有股利分配的依据。量化的股权可以依法继承，也可以在持股成员内部协商转让，但不得退股提现[16]。

温州“三分三改”的一项独到经验是将集体的非土地资产与土地资产分类处置，从而在土地资产保持集体性质不变的同时，非土地资产能够自由流动。温州通过股改政策将非土地资产量化到户、到人，并建立股份经济合作社，股权可以继承、转让和赠与。温州的股权改革进一步鼓励要素流动，村民可将自己所享有的村集体资产的股权通过市场交易方式流动转让，而政府推动建设全域性农村产权交易平台，开展农村产权交易试点，加快农村可交易物品（产权）的全覆盖。到2015 年底，温州股改完成率已达99.6%，量化集体净资产165 亿元，认定持股社员680.9 万人。2013—2015 年村集体经济收入平均增速15%[17]。温州优先选择在综合改革试点镇、农房改造集聚建设比较紧迫的地方，对村集体经济组织的非土地资产进行股份化改造，显然以此作为城镇化建设的加速器。

上述集体资产政策以保障农户经济权益为出发点，更有可能获得后者的认可。集体经济组织的后续运行时常存在产权关系、收益分配、资产监管等方面的矛盾和争议，但这些纠纷大多是民间性的。也有学者分析指出，2000 年之前的“村改居”过程中，村集体资产分配比较平稳，因为当时农村土地升值还不算太快，各地农村集体资产的规模也不是很大[18]。

（三）农户房产政策

农户房产政策也是影响政府目标实现的重要因素，它不仅要改善农村人居环境，实质还成为促进农户合理集聚、助推城市化或小城镇建设的载体。

杭州当时的“撤村建居”政策规定：在集体土地征为国有土地后，原属村集体或农民经批准建造的集体用房或私房，准予房屋所有权登记，按规定发放房屋所有权证；鼓励和支持农转非的居民合作建造单元式多层住宅。撤村建居的居民住宅建筑面积指标为：大户≤240平方米，中户≤200平方米，小户≤145 平方米，建筑层数不超过三层[19]。农转非居民也可按建安价购买农居点的多层公寓。农房确权为农民权益提供了法律保障，合作建房则可提高用地效率，形成相对集中的农居点。很多城郊农户也正因为建造多层住宅或置换多套公寓，有机会获取较高的房租收入。

嘉兴置换建房的政策意图是推动农村居民逐步向城市和新市镇集聚，因而鼓励农民按照城镇规划和村庄规划，自愿放弃宅基地及住宅，以多种形式置换城镇房产，包括作价领取货币补贴到城镇购置商品房、置换拆迁安置（公寓）房、部分或全部到产业功能区置换标准产业用房。例如2010年嘉兴海宁市的政策规定，每户农民的换房面积由两个核定基数相加：一是以户为单位，每户可得40平方米；二是以人为单位，每人40 平方米，独生子女多加40 平方米。三口之家可以换取200 平方米的市区公寓房。每户标准内总面积不超过260 平方米[20]。农户以宅基地置换房产，还可享受一定的财政奖励补助。这有助于农户的居所改善、房产升值、生活便利。

温州的农房改造政策升格为统筹城乡、推进城市化的关键工具，也是要促进农户到中心镇和功能区集聚。政府要求在确保建设用地总量平衡的前提下，以城乡建设用地增减挂钩办法，建立和完善宅基地置换制度。农房改造和集聚主要采用建造高层住宅、实施小区化管理的方式。在激励措施上，温州允许农户跨行政村、跨镇，以镇为单位异地建房，引导农户以农村宅基地置换城镇住宅，通过宅基地帮助农民进城；解决农房改造集聚建设后的产权登记问题，对搬迁聚集到中心镇、规划新社区的农户，给予办理集体（国有）土地使用权和房屋所有权登记，同时设定抵押权，帮助农民变住房财产为资本。对于到中心镇、新社区居住的农户，有条件的镇可采取不同的补助方式予以支持；对公寓式安置的农户，安置面积按人均20—50 平方米计算（独生子女按2 人计算）[21]。温州的“置换”和“集聚”思路与嘉兴较为接近，而政策突破幅度更大。温州政策的深层意图是：鉴于城市高房价已成为本地户籍农民进城的最大障碍，通过宅基地异地置换，可解决农民进城的门槛问题；通过异地建房和出租，可增加财产性收入；农民在城里就业，其承包的土地就可以通过转包、入股等方式实现规模流转。不过，政策的超前性也会影响其有效贯彻。笔者2019年在温州某山区县调研时，就有干部认为政策标准定高了，当时要求全县每年完成1000 多农户集聚，实际到2018 年才消化完为此过量建造的农民集聚房。

总体来看，上述房产政策能够从不同角度考量农民的居住权益。不过，居住空间变换毕竟影响了农民的生活方式，这就使政策推行难免遇到阻力。有的农户在安置小区拒交物业管理费、种菜、养鸡，其实反映了对原先居住格局的留恋。

（四）社会保障政策

社会保障政策的功能是配合集体土地政策的调整减轻农民的生活压力，从“人”的角度助力城乡融合发展。

杭州“撤村建居”以农民市民化为导向，对“农转非”人员参照城镇居民提供基本保障。在失业保险方面，杭州当时规定劳动年龄内的“农转非”人员，按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费的标准，一次性缴纳24 个月的失业保险费；办理失业登记手续后的未就业人员，可按规定申领失业保险金。在基本养老保险方面实施“低标准缴费、低标准享受”办法，即劳动年龄内的“农转非”人员可一次性缴纳基本养老保险费，其缴费年限为15 年，缴费基数为上年全省职工平均工资，缴费比例为19%。低标准享受人员按月领取基本养老金[22]。相关政策也设定了“农转非”人员达到退休年龄后，若按城镇职工基本养老保险办法计发基本养老金所需的条件。

嘉兴以承包地的流转换取社会保障，对农民的参保补助标准为：16 周岁以上人口补助1.2 万元，16 周岁以下补助4000 元；60 周岁以上农民办理城镇居民社会保险手续后，享受居民养老保险待遇；16周岁以上、60周岁以下的农民直接按城镇居民缴费基数办理年度缴纳手续。另外，土地全部流转的农民，每人每月还可享受200 元生活补助，且有递增机制[23]。如果流转期限超过10 年，农户将按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇参保。嘉兴的社会保障政策通过解决农民的后顾之忧，起到刺激集体土地流转的作用，许多农户出于农业经营收益较低等原因也愿意用承包地置换社会保障。

温州“三分三改”要实现城乡管理体制的对接，在社会保障政策上凸显农村居民与城镇职工社保的衔接。包括建立以土地承包经营权流转提升农民养老保障水平的新机制，逐步实现全社会养老保障一体化；统一城乡失业保险制度，把形成劳动关系的各类用人单位职工，不分城乡、不分户籍，依法纳入失业保险范围，并且建立与土地承包经营权脱钩的平等的失业保险制度，逐步实现失业保险制度全覆盖；最终形成城乡统一的基本医疗保障制度等。

浙江案例中的社会保障政策虽然内容有别，但都试图给予农民合理的社会保障，稳定农民的心理预期，从而巩固城乡融合发展政策的社会基础。

（五）户籍管理政策

户籍政策关系到农民在本村的政治、经济、社会权利，也关联着基层社会治理的诸多领域。受“人口进城”趋势影响，原有的户籍管理方式需要做出深刻调整。例如农房改造和搬迁集聚后，居住人员可能来自不同的行政村，甚至包括一些非农人口，这就要求及时调整以户籍人口为对象的管理服务模式，转向以居住人口为管理服务对象。

杭州“撤村建居”的户籍政策是办理就地“农转非”手续，从户籍性质上将部分农民转为市民，这类政策较为彻底地转变了农民户籍身份，但覆盖对象是数量有限的特定人群。嘉兴、温州的户籍管理改革则是全域性的，旨在逐步消除农村人口向城镇转移的政策性、体制性障碍，而且两地改革均发生在2014年国务院出台户籍制度改革意见之前。2008 年嘉兴在浙江省内率先开展户籍管理制度改革，全市取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，即按照经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。同时调整农业和非农业人口统计口径，要逐步实现按公民职业区分统计农业人口和非农业人口。至于土地承包权则按原农业户口居民政策办理。

温州“三分三改”也要在全域取消各类户口性质划分，以居住地登记为核心、以实有人口和实有住所管理为目标、以信息化为支撑来建立城乡统一的新型户籍管理制度。需要指出的是，温州的改革还要剥离附着于户籍制度上的功能和利益，包括村居选举、就业入学、社会保障、土地承包、房屋拆迁、计划生育、公共服务等附属功能，实现农村居民与村集体经济组织成员身份分离，既还原户口本来的社会管理功能，也固化村民原有的各项权益和状态，使之不因户口关系而变化。

可见，调整户籍政策的目的不仅仅是优化社会管理方式，还包括鼓励农户向城镇集聚，促进城乡人口和资源合理流动，同步释放的激励元素或是让农民享受市民待遇，或者保障农民在本村的原有权益。

三、政策效果的类型及启示

推动城乡融合发展的各项政策并不必然走向成功或失败，它们更有可能因“目标驱动”与“过程激励”的关系组合而产生不同效果。目标本身具有激励作用，能把人的需要转变为动机，使人们的行为朝着一定的方向努力[24]。在本文案例中政府会对照目标修正行为选择；但宏观目标并未对农户产生直接激励，还需要配置具体的激励元素。

（一）政策实践的效果类型

如果政府目标合理且对农户的激励保障充分，那么城乡融合发展可能会平顺推进；如果目标设置合理但激励保障不足，政策的落地过程就很可能因农户的抗拒而遇到波折；如果目标设置失当而激励保障充分，反会使城乡融合发展发生变异，例如催生政府和农户对土地等资源的短期投机行为；如果目标失当与激励不足同时发生，那么将导致城乡融合发展政策的失败。

无疑，“平顺”是最值得争取的效果，而“波折”“变异”“失败”则应极力避免，其关键在于能否对“目标驱动”和“过程激励”这两个关键环节进行通盘把握。一方面，政府必须为城乡融合发展设置合理目标。包括结合本地实际整体推进城乡规划、公共服务、生态环境等领域建设，深化土地、户籍、社保等城乡配套改革。倘若政策目标的设定不合理，就可能使城乡融合发展半途而废。有些地方的合村并居、农户搬迁政策引起社会反弹，首要原因就是政策目标脱离当地实际，例如从土地增减挂钩中获得的收益不足以补偿农户的损失等。

另一方面，涉及农户基本权益的政策元素将深刻影响城乡融合发展的走向，对农户的过程激励若不充分，政策的推行就会埋下不稳定的种子。换言之，即便政策意图美好，但若在制定和执行过程过滤了农户的意愿偏好、忽视了激励的必要性，仍然可能遭到农户抵制。政策目标与激励元素的关系正如奥斯特罗姆的比喻：在消费者效用缺失的情况下，公益物品和服务的生产者的效率是没有经济意义的[25]。

在目标合理且得到农户支持的条件下，政策通常会为城乡融合发展注入强大动力，迅速推进土地流转、股份制改造、农房集聚、产业发展、基础设施覆盖、公共服务体系建设，这些变化恰是农村的自然演进及农户的自发行动短期内难以达成的。

（二）几点启示

首先，政策案例中隐含着破解城乡二元结构的差异性视角。“撤村建居”从城市的视角出发，要实现城郊农村与都市的规划、建设和管理一体化，即统筹城市的规划布局、功能设置、资源配置和管理体制变革，使城市的基础设施、管理和服务覆盖城郊接合部，带动城郊二、三产业的发展。“两分两换”和“三分三改”政策更加突出乡村的视角，持城乡有机联系、协调发展的立场，并未完全套用城市发展模板来湮没乡村的特性。两种视角以不同方式回应了产业发展、要素流动、农民权益、公共服务、农村社区化等事关城乡融合发展的议题，对于之后的重要政策实践富有探索价值。

其次，城乡融合发展并不等于否定乡村在现代社会中的角色。以往一些理论否认农民经济社会体系的独特性，试图按照从都市和工业现实出发建立的范畴和观念对它们进行分析[26]。问题在于乡村的改造或消亡并不是一个规划性的结果，更何况乡村本身依然具有不可替代的功能。有学者认为村落共同体的存在可以满足非市场经济性质的互助与交换，并发挥情感和社会认知方面的功能[27]。乡村建设的探索方向既不是田园牧歌式的浪漫怀旧，也绝非圈地盖楼的造城运动，而是创建以“城乡交融”为目标、市民与农民通过风险分担以实现利益共享、在互相支持中重建信任的包容性社会化农业体系[28]。城乡融合发展并非完全消除城乡差异，还需要保留和发扬乡村的特色与功能。

表2 城乡融合发展政策的效果类型

再次，城乡融合发展中的部分政府意图存有争议。有学者认为“撤村建居”秉承的是“从农业中汲取资源”的惯性思维，是新时期地方政府的“圈地运动”，主要意图是通过汲取农村土地资源以完成地方资本积累[29]。有学者反思了土地征收、农民上楼等政策行为背后的发展主义逻辑，要求在追求经济增长的同时，给社会公平、传统文化、生态环境等其他方面留以足够的空间[30]。这类政策意图对农村的定位、对地方发展的认知与城乡整体发展的目标相悖，往往在导致负面效果后受到舆论的严厉批评。

最后，城乡融合发展会遭遇一些普遍性问题。诸如地方财政问题，村民为新房产和公共服务付费问题，农民失去土地、生计、社会支持网络以及集体认同的“去地域化”问题，干群关系围绕补偿款和农房搬迁可能产生的冲突问题等[31]。这些问题构成了政策实践的具体约束条件，问题处置不当还会反致城乡关系的摩擦和失衡。此外，同类政策在不同地区的复制也可能存在效果落差。

结语

布洛维曾指出，政策社会学的存在理由就是要提供所面临问题的解决方案，或者合法化已经达成的解决方案[32]，浙江案例的重要意义就在于其中蕴含着解决城乡融合发展问题的政策线索。政策实践之所以产生效果差异，关键因素是目标驱动与过程激励的适配与否。政策目标引导激励过程，没有合理的目标导向，政策对农户的激励就是盲目的；而失去过程激励的支撑，政策也难以发挥赋能效应，困扰发展目标的实现。城乡融合发展需要结合区位条件、经济发展水平、就业状况、居住特点、社会心理特征等因素探索适宜的路径，政策的设计者着眼于宏观目标时，也应当慎思如何保障农户的切身利益，使他们能分享到城乡融合发展的各项成果。