协同理论在区域医疗中心突发公共卫生事件应急后备医院建设中的应用与实践

吴利纳　桂朝伟　马秀华　赵君

[摘要] 區域医疗中心一般为区域综合性公立医院，代表政府承担着公共卫生、预防保健、应急保障等公共卫生职能，同时承担着重大突发公共卫生事件的应对工作，在发生重大突发公共卫生事件，特别是在发生甲型或乙型传染病疫情，区域医疗中心的自身现有资源无法有效应对时，需在政府牵头，多部门配合下，医疗中心为主体单位加强内外部因素和资源的协同，共同促进区域突发公共卫生事件应急处置后备医院/院区的紧急建设或改造工作，实现突发公公共卫生事件的有效、及时、安全的处置。通过对协同理论的研究及后备医院改造或建设过程外部协同中政府、公安、消防、通信公司各方作用发挥和内部协同中的人员、物资、制度、管理、信息等要素之间的协同要素分析及协同机制的建立，促进各子系统之间有序运转，从而实现“1+……+1>n”管理效应。在政府及社会资源外部协同和医院内部流程、人员和制度方面的协同配合下，从方案设计到改造完工只用了10 d即达到了交付使用条件，又经过8 d的磨合演练后正式投入使用。通过协同理论的有效应用，促进内外部协同因素的有序推进，在后备应急医院/院区建设或改造过程中实现流程优化、制度完善、人员配合、高效协同，圆满完成阶段性突发公共卫生事件处置任务，未发生安全事故及院内感染事件。

[关键词] 协同理论;区域医疗中心;突发公共卫生事件;应急处置

[中图分类号] R19          [文献标识码] C          [文章编号] 1673-9701（2022）15-0176-05

Application and practice of synergetic theory in construction of emergency backup hospital for public health emergencies in regional medical center

WU Li′na GUI Chaowei MA Xiuhua ZHAO Jun

1.Party Committee Office，Daxing District People′s Hospital， Beijing  102600;2.Department of Security，Daxing District People′s Hospital， Beijing 102600;3.Department of Inpatient，Daxing District People′s Hospital， Beijing  102600;4.Linxiao Community Health Service Center，Daxing District， Beijing   102600

[Abstract] Regional medical centers are generally regional comprehensive public hospitals， which undertake public health functions such as public health， preventive health care and emergency support on behalf of the government，and also undertake the response to major public health emergencies. In the event of a major public health emergencies， especially when A or B infectious diseases occurs， but the existing resources of the regional medical center cannot effectively cope with it， the coordination of internal and external factors and resources should be strengthened by the medical center as the main unit under the leadership of the government and the cooperation of multiple departments. Together， they promote the emergency construction or renovation of emergency backup hospitals/hospital areas in the region for emergency disposal to public health emergencies， so as to achieve effective， timely and safe disposal to public health emergencies.This paper studied the synergetic theory， analyzed the synergetic elements and the establishment of synergetic mechanism of the external synergy of government， public security， fire control and communication companies and the internal synergy of personnel， materials， system， management and information in the renovation or construction of backup hospitals， and studied how they promoted orderly operation among subsystems to achieve the “1+... +1> n” management effect. Under the synergy of external government and social resources and internal process， personnel and system of the hospital， it only took 10 days from the project design to the completion of the renovation to reach the conditions of delivery and service， and after 8 days of running-in exercise， it was officially put into use.Through the effective application of synergetic theory， we promote the orderly promotion of internal and external synergetic factors， and realize process optimization， system improvement， personnel coordination and efficient synergy in the construction or renovation of emergency backup hospitals/hospital areas. We successfully complete the task of handling public health emergencies in stages， with no safety accidents or nosocomial infections.

[Key words] Synergetic theory; Regional medical center; Public health emergency; Emergency disposal

21世纪以来，突发公共卫生事件逐年增多，如严重急性呼吸综合征、甲型H1N1、埃博拉病毒等，严重威胁着人类健康和社会稳定，世界各国特别是发展中国家的公共卫生应急管理体制机制面临巨大的挑战[1]。首都作为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，对传染病防控和重大突发公共卫生事件效率要求高，处置能力要求也高，因此在突发公共卫生应急事件的处置过程要坚持底线思维，遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则[2]，强化风险意识，提高防控能力。

面对复杂多变的突发公共卫生事件，区域医疗中心作为区域内突发公共卫生事件应急处置主战场，在保障正常诊疗需要的前提下，还承担着重要的公共卫生突发事件应急处置和救治任务，也应根据区域特点和人口分布情况科学划分疫情风险等级，明确分级分类的具体防控策略。在硬件设施和人力资源不增加的前提下，难以满足特殊传染病的防控和处置需要，必要时在最短的时间内完成建设并启动后备院区或在区域内设立独立应急处置医院，是提升应急处置能力重要途径之一。公共突发卫生事件发生后，公立医院的应急处理速度直接关系到应急处置的效率，如果因应急人员、应急物资或应急病房储备不足，导致错过最佳黄金处置期，将对应急工作造成严重影响，且作为区域医疗中心的公立医院后备院区的建设或改造都需要在区域卫生规划和区政府决策下才有可能启动，需要以政府为主导，统筹調度各方力量，启动突发卫生公共事件联防联控应对机制，集多方之力共同促进应急管理水平的提升[3]，从而实现“1+……+1>n”管理效应，并取得很好的效果。

1 协同理论

“协同”这一概念最早由德国物理学家哈肯于1971年提出，他认为协同是系统中各要素和模块之间相互协作，并基于系统内部新的结构和特征的共同运作而更加高效的状态。在管理学中，协同的概念主要是指个体、部门、组织或单位为实现同一个任务目标，相互之间配合协作，完成个体、部门、组织或单位无法完成任务。协同理论是20世纪70年代以来在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科，是系统科学的重要分支理论[4]，它侧重强调双方或几方在同一时刻具有相互作用、相互制约、相互配合的关系，进而产生新的结构和功能[5]，一旦实现协同，整个系统就会从混乱无序的状态向合理有序的状态转变，并使构成系统的所有的物质形成了一个稳定的结构，实现“1+……+1>n”管理效应。协同效应在公共管理领域中应用的代表性理论是英国著名行政学家佩里·希克斯提出的跨部门协同和“整体性政府”，他认为政府机构内部的若干子系统需要有效配合，形成跨部门协作模式，有效提高政府内部的沟通和运作效率，以达到“1+1>2”的效果。公立医院的医疗体系及其管理建制也是一个开放的、复杂的动态系统，从理论上说，也同样遵循协同学的规律，协同理论和协同效应为卫生管理系统提供了全新的研究视角[6]。本研究将协同理论应用于紧急状态下医院的筹建改建当中，强化政府协同与医院内部因素间正向的协同效应，促使突发事件应急处置医院/院区的改建工作快速、完整和有效投入使用。

2 协同理论在医院紧急建设中的应用模型

按照新建或改建突发公共卫生事件应急处置医院的要求以及投入使用后所需的支撑，可以将协同系统分为医院外部系统协同和医院内部系统协同两大部分[7]。其中医院外部系统协同主要是指在政府主导下从政策、资金、规划、设计、招标等环节的支持及建设医院需要协调的机构和部门以及社会力量之间的协同，需要通过实施精细化管理，围绕人员、交通、物资、复工复产等建立重大问题会商、信息共享互通、宣传舆论引导等工作机制，打破区域协同壁垒，逐步建立突发性公共卫生危机事件联防联控常态化协同长效机制，提升区域突发公共事件的综合治理效能。

医院内部系统协同主要是指为医院筹建及医院投入使用所必须的医院内部的人员、物资、制度、管理、信息、科技等要素之间的协同，要在医院统筹安排、统一调度的基础上，各部门要发挥专业优势，与其他部门取长补短、信息共享、通力合作，建立起高效运转、防控有力的协同治理机制。见图1。

3 协同理论在紧急医院建设中的应用

3.1 医院外部协同机制的建立

根据近些年的各类突发公共卫生事件的情况来看，几乎每年都会发生一定范围、一定程度的突发公共卫生事件，确定一项行之有效的应急建设方案是以不变应万变的关键举措[8]。应急救治医院的筹建或改造工作，可充分利用现有闲置医院进行改造。原因有三：一是可用最少的改造内容，保障项目建设手续依法合规，并将改造内容积极同规划部门沟通，同步准备相关报批材料，当方案设计确定后，当天上报、当天取得批复，规划部门给予了有力支持;二是提前谋划，突发公共卫生事件特别是传染病的控制，涉及到环境、垃圾、污水等的处理问题，在原有闲置医院改造，也可以节省地下管道改造和垃圾污物处理流程的调整内容，可通过积极同环保部门沟通，根据需要做好污水处理设施改造或调整，落实污水排放消毒等工作即可;三是加强同消防、公安、属地等部门沟通，对闲置医院只需做消防安全、社会治安、周边环境安全和抗震防震等进行检查检测，并根据规范性要求进行整改，消除安全隐患。各部门之间的通力配合，可项目以最快的时间投入使用起到了积极的作用。

突发公共事件临时性应急医院的改造工作是无法依靠一个部门单独完成的，政府作为庞大复杂的权威组织，在特殊时期，需要联动不同类别和层次的机构和部门以及社会力量一起来分工配合、协作。在外部系统协同工作中，政府发挥重要作用，在重大卫生应急事件协同应急机制中第一条就是成立大规模突发性传染疾病应对指挥部，并由政府主要负责人作为主要指挥人员进行统筹策划，对各个部门进行统一调度，对各部门的功能进行有效的整合，这样才能发挥好各部门的作用[9]。在应急院区建设的过程中同样应由政府牵头成立应急医院建设指挥部，由建设行政主管、卫生健康委员会、应急管理、国土和自然资源、环境保护等相应部门的成员组成，并具备后勤调动、信息整合、建设管理和决策的职能[10]，并建立科学统一的决策机制，有效协调财政、规划、环保、消防、公安、供电、属地、医院等诸多相关部门，按照应急程序推进各项工作进展协调一致，并在政策、资金上给与大力支持，是实现应急处置目标的坚强政治保证。

应急救治医院的改造前期应由应急医院建设指挥部从政策和资金上进行保障，并与改造涉及的规划、环保、消防等部门协调一致，共同推进相关审批程序的履行。施工阶段需要上级行政部门-区卫生健康委员会和区域医疗中心共同参与，特别是流程的设计必须符合应急处置规范要求的基础上，做好招标、设计、施工、环保、供水、供电、信息、网络、通讯、监控以及医疗设备供应商等外部系统环境的沟通与协调;区域医疗中心要同步做好人员、物资、药品、医疗设备等储备和相关制度的支撑。见图2。

医院建设与改造有别于其他装修工程，往往会因为医院的特殊需求，需要进行调整和改变，因此要注重施工与医院及外部供应链的协同工作，以保证工程的整体性。例如：根据医疗设备的安装要求调整房间布局和电源供给、房间防护、污水改造等;施工应根据医院电力需求进行增容，并符合医院使用需求;医院进出流程上的改变，以达到医院感染防控要求等。

3.2 医院内部系统机制的建立

医院建设是一个复杂工程，尤其是应急医院的建设，其核心要素即为人、业务流程、设备与系统及各诊疗空间的管理，即完成人、事、物、空间的管理[11]，需要区域医疗中心内部相关部门的沟通参与，如人事、医疗、护理、院感、财务、信息、物资采购等。医院对突发公共卫生事件的成功应对，离不开医护人员、医疗物资的支持配合，人员调配机制的建立和充足的物资储备是医院能否成功应对突发事件的决定性因素[12]。因此需要按照“优先确保重点岗位、应急短缺”的原则，同步做好人员、物资、制度、流程等方面儲备和统筹调配，包括人员的弹性调配的常规与预备双应急机制，物资的最低储备和应急调配双机制、应急处置重点岗位和关键部门的业务流程及信息支持，提前预估、应对可能发生的意外情况，才能实现把有限的人力、物力作用发挥到最大。

区级公立综合医院作为未来突发应急事件的应对主体单位，在后备医院的改建过程还要从专业角度和实际使用需求给出专业性意见和建议，严格按照收治烈性传染病“三区两通道”的标准设计，平时降格运行，收治常规传染病患者，疫情来临时，经过简单的流程调整便可满足烈性传染病的收治标准，发挥综合医院应对突发公共卫生事件的医疗救治能力[13]。需将重点应放在医院感染控制的“三区两通道”的建设、负压病房、层流手术室等应急救治用房、保障辅助设施的配套建设上。例如：清洁区和污染区间的划分，医、废物流通道的规划以及病房安全设计;医疗保障用房专业防护;信息网络系统、消毒供应室、医疗废物暂存处等后勤保障设施用房的建设等，均应按照专业规范进行改造，确保医院建成即符合验收标准，又满足医院实际使用要求。

同时要引入智慧信息系统，运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，持续推动应急管理工作，进一步完善应急管理体系、优化应急流程[14]，实现突发公共卫生事件相关数据的监测分析、实时跟踪和重点筛查，才能在突发状况下迅速做出应急响应，为科学防治、精准施策提供数据支撑。

3.3 医院协同机制的制度保障

合理的制度设计是系统有效运行的基础，在突发公共卫生应急医院建设过程中需要应急医疗救治“预备役”制度，健全政府和医院合力协作机制、区域联动协同制度、协同监管制度和协同应急处置PDCA循环机制[15]，并通过不断地培训和模拟演练，真正实现管理上的协同正效应。同时，建立健全发生突发公共卫生事件时的应急腾空机制和流程，应急处置和常态化处置动态调整和即刻切换机制，健全公共卫生应急培训、应急演练、应急征用机制，优化防治结合、职责明确、衔接有序的公共卫生事件处置流程[16]。此外，还应建立突发公共卫生事件处置标准、行为指南或规范化建议等，进一步完善监管体系、通过标准规范的约束和监管部门的监管保障多元主体的协作与配合，以保证高效协同。

4 成效分析

医院在应对突发公共卫生事件过程中建立医院后备院区，通过以政府牵头为主导，在政策和资金上给与了大力支持，选定原某镇卫生院为后备院区;同时充分发挥协同理论特点，进行外部系统与内部系统的有效协同，外部系统得到消防、环保、公安、规划、属地政府等部门的积极支持配合;经过多部门共同协作，从方案设计到改造完工只用了10 d即达到了交付使用条件，结合医疗设备安装调试、医院的磨合演练仅18 d即正式投入使用，改造面积约5000 m，新建方舱式保障用房1600 m。内部系统医院积极从人员、物资、制度、监督和基础保障进行了充足的准备，仅人员储备就预设三组，在保证医院防疫需求的前提下，保持弹性轮换机制，人员协同方面取得良好成效，可满足随时启用需求。在后期的运营阶段，通过有效管理未发生安全事故及院内感染事件，取得良好的成效。

5 结语

协同是现代管理的必然要求，系统能否发挥协同正效应，能否产生“1+……+1>n”的协同效果，取决于系统内外部子系统的协同状况。通过协同理论的应用，构建并完善政府协同和医院内部机制，通过多元多方主体、综合全面要素、灵活健全机制的多维度协调配合，建立健全科学决策机制、协同配合工作机制、多部门联防联控机制，有效调动各方力量，达到既节约成本又能快速投入使用的良好效果。从长远角度来看，在辖区内区域医疗中心为载体，设置平战结合后备应急处置区域，建立健全应急腾空机制和流程，健全应急处置和常态化处置动态调整和即刻切换机制，既满足“战时”的快速反应、集中救治和物资保障需求，又充分考虑“平时”职责任务和运行成本，是推动区域公共卫生事件的应对能力的有效路径。

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（收稿日期：2021-10-09）