正确处理国企党组织和董事会关系

关健宏

随着国企三年改革行动的实施和相关政策体系的不断健全，国企改革发展进入了以进一步完善企业法人治理结构、确保企业平稳、持续、健康运营为主要内容的新阶段。

通过三年改革行动，国企董事会基本实现了应建尽建。坚持党的领导，加强党的建设，是实现中国特色国有企业改革发展目标的重要保障。正确处理好企业董事会和党组织的关系，准确二者定位，明确相互权责，建立有效机制，实现各法人治理主体之间的密切配合、协调运转，是完善国企法人治理结构、建设中国特色现代企业制度的重要一环。

完善企业法人治理结构，合理界定各个治理主体的职责范围是前提，以便各司其职、协调一致开展工作。

董事会，“资”是核心

董事会是企业的决策机构，对股东会负责。主要职责是执行股东会的决议;制订企业经营目标、重大方针和管理原则;提出盈利分配方案供股东会审议;任免经理人员并决定其报酬。

国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权。公司国有股权代表和国有独资公司的董事会成员，由国家授权投资的机构或者部门按照董事会的任期进行委派或者更换。由此可知，国有企业董事的任命与解聘是上级行政命令的结果。从行政授权的要求可以得知，董事会作为决策机构，一方面对企业的发展战略、重大投资等进行授权范围内的决策，需要对出资人负责，并承担着资产保值增值的重任;另一方面，通过完善以董事会为核心的企业法人治理结构来提升企业的管理及内部运行效率，进而提升国有资产的价值与规模。这就是国有企业董事会运作，“资”的核心所在。

党组织，“政”为首要

中国特色现代国有企业制度，是结合了中国国情的现代企业制度。这个制度之所以“特”，就在于把党的领导融入到公司治理的各个环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构中，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位，明确党组织掌控企业发展大局的职责任务。坚持和加强中国共产党的领导和建设，就要使党组织在国有企业的日常经营管理中发挥出应有作用，使国有企业能够从自身特有的政治属性出发，保证和监督党与国家的方针政策在企业的全面贯彻执行。同时，支持公司治理主体依法行使职权，确保国有企业的政治领导，确保企业发展的大局不乱、方向不变、规范运营。具体到企业运营中，国有企业的党组织就是要通过自身的工作，确保董事会、经理层等公司运行的权力中心，从企业作为市场竞争主体的经济属性上，履行好维护股东权利的职责，实现企业经济效益最大化，确保国有资产保值增值，确保企业科学长远发展。

加强国企党建，是中央的明确要求。广大国有企业对此进行了坚决的贯彻执行。为此，修改公司章程，修改企业内部各个议事主体、决策机构的议事规则，完善相关的工作程序和工作内容，将党组织研究讨论前置，将党组织的意见和决定置于企业运营的重要位置，体现了中央和各级党委的要求。广大国有企业党的意识、党建意识明显提高，党的领导、党组织的发展得到迅速加强。

企业的做法值得肯定，也充分反映出国有企业在保持政治本色、体现使命担当、履行社会责任方面的积极进取和不懈努力。与此同时，在实际工作中，也出现了一些比较典型的情况：比如，用党委会取代董事会、经理会，美其名曰，提高效率，不犯错误;比如，党委会、董事会、经理会重复召开，同一议题，不厌其烦，故也有称，防止风险，不错程序;比如，会议范围尽量扩大，全然不顾设置党委会、董事会和经理层的初衷，人数庞杂，七言八语，虽然最后拍板時、签名时是圈内人士，但会议的专业性、严肃性和保密性大打折扣。

出现上述情况，主要原因在于不能正确处理和解决好党组织与企业其他治理主体之间的关系，在于一方面要贯彻落实好坚持和加强党的领导的总体要求，另一方面还要依照公司法等法律法规的内容精神，维护和保护好董事会、经理层的权益与角色，两方面工作重点之间存在一个需要平衡和衔接的问题。

进一步分析，企业面临着不知在党组织与董事会等原有治理主体之间如何摆位、怎样对接的问题，面临着边界不清、无所适从的困惑。这些问题和困惑主要自来于客观现实等方面的原因。

就现代企业制度而言，经过较长一个历史时期的实践与发展，无论从理论还是从具体操作层面，董事会、经理层与其他治理主体的职责、定位和相互关系是比较明确和清晰的，不仅有大量的经济学家、企业人士著书立论可以参考遵循，而且有丰富的案例、众多的经验可以学习借鉴。建立中国特色现代国有企业制度，把党组织作为一个治理主体纳入企业日常运营的格局，是唯中国现实和特殊国情所决定、所独有的，无历史可寻，无案例可鉴，更无成功经验可用。有人说，曾经有一些国家有过类似的情况，但现在看来，似乎更多的是教训和反省。所以，只能去探索和思考，需要去研究和实践。

实事求是地说，增加一个治理主体，自然会增加决策的程序和环节，增加决策的成本和周期。但必须对此有正确认识。中国特色社会主义本身就是中国所独有和唯一的。而中国特色社会主义的本质特征就是中国共产党的领导。之所以强调和重申党对国有企业的领导，之所以要加强国有企业中党的建设，究其原因，在于我们的国有企业出现了一些因为缺少了党的领导、党的建设工作被不同程度弱化后导致的问题，使国企不再姓“国”，国企不再为“国”，国企不再是“国”。不姓国，国有企业应有的政治立场、政治本色已然改变，变成了企业领导人自己的“家天下”;不为国，企业只讲经济不讲政治，只为个体不顾大局，只图利润不说安定;不是国，企业的性质或是资产实际控制人、所有者已经不再是政府和出资人监管机构，不再是为国分忧、为民解难而发展壮大的经济组织，悄然改了性、变了质。

国企首先而且必须姓国、为国、是国。要保证这一点，必须依靠和离不开加强党的领导、推进党的建设来实现。这就是国有企业党组织“政”的本质所在。

我国的国有企业是中国共产党领导下的国有企业，党在国有企业发展中发挥领导核心和政治核心作用。党组织是国有企业治理结构的重要组成部分，为企业建立中国特色现代企业制度，保证改革发展的社会主义方向，提升企业的制度优势和竞争优势提供了有力支撑。董事会建设是国有企业法人治理结构建设的重要部分，是建立中国特色现代企业制度的关键节点，对深化改革起到直接推进作用，是企业建立市场化体制机制的重要前提和基础。平衡好党委会与董事会等企业各个治理主体之间的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制，才能真正维护好国资国企的切实利益。

把党建写入国有企业公司章程，明确了企业党组织在企业法人治理结构中的地位，即，企业党组织也是企业的一个治理主体。但是，这个主体是一个以履行政治职责为主责、居于政治领导地位的主体，是一个相对其他所有主体都具有政治制衡作用的主体。这个政治制衡，应区别于经营、管理、业务方面的制衡。明确这个制衡原则，有益于划分好各个主体之间的事权界限，提高企业决策效率。

企业党组织成为企业治理主体的一部分，并不改变原有的主体之间的职权划分和相互制衡局面。客观地讲，党组织的政治把关，确实增加了决策的程序，但就中国国有企业而言，特别是当下的国有企业改革发展所面临的形势、所出现的问题和所担负的责任而言，都是必要、必须和不可或缺、至关重要的。企业党组织既要充分认识自身在履行政治责任、加强企业党建工作方面的责任和使命，也要摆正自身的位置，认清自己的角色，在应有的把方向、管大局和保落实方面恪尽职守，避免重复性工作，努力提升企业决策质量和效率。

1.在保证落实企业党组织对企业改革发展的引导权、重大决策的参与权中体现“过与不过”原则

企业党组织与企业的董事会的决策机构之间，应当体现“过与不过”的两条基本原则：

一是董事会通过的事项，一定是党委会通过的。对企业战略规划的制定调整、重大投融资项目的“上”“下”等决策，党组织首先要发挥政治把关作用，在“前期介入”。对董事会即将讨论的事项，企业党组织要从落实各方面对企业政治要求的角度出发，事先进行政治上审核，只有党组织认为可行，才能进入到董事会讨论阶段。所以，董事会决策的内容，一定是党组织已经进行过研究、进行过政治审核的事项，否则，就不应进入董事会商议范围。如果有党委会否决的事项，就不可能上董事会，也一定不会通过。

二是党委会通过的事项，董事会不一定通得过。经过了企业党组织的审核、并且“政治上”可行的事项，董事会才能开始从提高企业经济效益、增强企业运营实力等方面进行研究和讨论。这样的结果，必然会形成一些符合国家政策、地方规划要求的事项，因为不适合企业生产经营的实际而搁浅，意即被企业董事会否决的事项，可能是已经通过企业党委会审核议定的内容。

把握好以上两条原则，有助于正确处理好企业董事会与党组织之间的权责、分工问题。从另一角度讲，上述原则也体现了“党组织在前、董事会在后”的阶段性位置。为此，企业党组织必须全面熟悉与掌握党和国家在这一时期的路线方针政策，尽可能了解与知晓国家和地方法律法规条例的相关内容，在对重大事项政治把关时，提高效率、创造便利，真正让那些既符合政治要求、又能促进企业健康发展的规划、思路、项目成为企业运营的正确选择。客观地讲，相关事项在党委会讨论前，也应是在董事会的一定范围内有所知悉的，换言之，是董事会即将正式进行开会议定的内容，其价值和重要性不可忽视。因此，企业党组织在行使否决权时，要理由充分、依据可靠、否之无疑。为了保护董事会在企业法人治理结构中应有的地位和工作积极性，企业党组织在条件允许的情况下，应当按照政治业务方面的规定，帮助相关部门完善方案、修订规划，使之符合政治上的要求，能够尽快进入董事会议事程序。

对被董事会否决的事项，企业党组织要有正确的认识，与企业董事会之间摆正相互的位置，多一些相互沟通理解、少一些埋怨指责;多一些相互支持配合，少一些失落不平。中国国有企业党组织与企业其他部门一样，都必须坚持服务生产经营不偏离，把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为工作的出发点和落脚点，围绕“坚定不移把国有企业做强做优做大”这一根本目标而共同努力工作。

2.在保证落实重要经营管理干部选用的主导权、党员干部从业行为的监督权上体现“行与不行”的基本思想

习近平总书记强调，党和人民把国有资产交给企业领导人员经营管理，是莫大的信任。坚持党组织对国有企业选人用人的领導和把关作用不能变，着力培养一支宏大的高素质企业领导人员队伍。要坚持党管干部原则，保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题。领会总书记的指示，企业党组织必须严格、严肃、严谨地把好国有企业领导人员的“选人用人关”。

有别于企业重大事项的“事前性”把关，在选人用人上，党组织略侧重于“后期性”审验，与董事会的分工会体现出“行与不行”的思想，来保证主导权的落实：

一是党委会认为“行”的人，董事会也一定能“行”。在选人用人上，应当由董事会进行人选的先期初步确定，或是明确人选范围，然后交由企业党委会来进行政治审核。如果企业党委会认为政治合格的人员，将最终走上企业的领导人员岗位;但董事会选出的人员、确定的范围，可能都不符合党组织的要求，董事会对此也要有充分的思想准备，这就是董事会认为“行”的人员，党委会不必然认为也“行”，在选人用人上，企业党组织具有绝对否决权。

二是董事会认为“不行”的人，党委会必然“不行”。选用什么样的人，董事会应先从企业发展的需要、从实际经营管理的需要出发进行选择或是确定人选范围。如果董事会都认为所选之人不能够胜任企业领导人员管理岗位的职责，那么就不会进入到党委会讨论的程序。这也正是党委会在选人用人上的“后阶段”把关。换言之，党委会不应先从政治合格的角度向董事会推荐企业经营管理人员，只有“分兵把守”，各司其职，才能选对用好合适的人员，带领企业走向所期望的发展道路。

对于监督权的落实，要从国有企业领导人员是有别于一般企业经营管理者的实际出发，确保其具有更高的政治觉悟、道德修养和更高于一般人的品德水准、模范言行。按照习总书记的话讲，国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干，是治国理政复合型人才的重要来源，肩负着经营管理国有资产、实现保值增值的重要责任。国有企业领导人员必须做到对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁。国有企业领导人员要坚定信念、任事担当，牢记自己的第一职责是为党工作，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，把爱党、忧党、兴党、护党落实到经营管理各项工作中。面对日趋激烈的国内外市場竞争，国有企业领导人员要能够迎难而上、开拓进取，带领广大干部职工开创企业发展新局面。为此，对国有企业领导人员的监督，不仅要有“八小时”之内，企业的党组织与董事会、监事会等部门相互履行好监督职责，“八小时”以外，企业党组织仍然应该本着对党的事业负责、对企业负责、对国有资产运营安全负责的态度，了解其家庭概况、知道其基本生活、掌握其大致行踪。当然，要在法律法规允许的范围内，以不侵犯公民隐私为前提。党内出现的一些腐败现象，多是在“八小时”之外萌芽、滋生和发展起来的。这样做，一方面是防止我们的事业遭受损失，另一方面，也是对企业领导人员的积极保护。

3.落实党组织对职工群众合法权益的维护权，开展思想政治工作和塑造良好企业文化的领导权，要体现“动与不动”的观念

国有企业党组织作为中国共产党的基层组织，具有先进的理论指导和价值追求、健全的组织体系和工作机制、严明的组织纪律和优良作风、广泛的群众基础和持久深远的影响力。中国特色现代国有企业制度，就是国有企业党组织的政治优势与现代企业制度的体制机制优势相结合的产物。党组织和党员队伍作为政治资源，这种资源所体现的政治优势，是中国国有企业所独有的。国有企业党组织可以运用执政党基层组织所拥有的思想政治建设、组织建设和作风建设等工作资源，来促进和保证国有企业的改革和发展。因此，企业党组织与企业其他部门之间是“互动”“协动”“联动”“促动”的关系。在实际工作中，要把握好两个原则：

一是企业健康发展需要的“活动”，也正是企业党组织开展活动的中心。企业党组织加强党的建设，开展党内活动，都要围绕提升企业效益、增强长远发展实力的中心进行。因此，企业董事会、经理层倡导的“动”，有益于企业的“动”，也正是企业党组织所要追求和谋划的“动”;而董事会、经理层禁止甚至是反对的“动”，有害于企业的“动”，也正是党组织所力戒和避免的“坚决不动”。在这个层面上，二者是高度一致和完全协调的。

二是党组织提倡和发起的“动”，应被企业董事会和经理层所认同和支持。不同于一般企业只有管理层和被管理层的两个层面，中国国有企业不仅有管理者和被管理者，还有深入这两个层面之中的中国共产党党员队伍。由于这支党员队伍是先进分子的代表，因此在讲奉献、讲大局，讲钻研、讲和谐，在各个方面都能起到表率和榜样作用，起到先锋模范作用，并且能够影响、团结和带领广大职工共同为企业改革发展努力奋斗。这也是中国国有企业的人力资源优势。

在企业日常经营管理中，党组织要围绕企业改革发展目标，充分发挥主动性、及时性，让党委、党支部、党小组成为团结群众的核心、教育党员的学校、攻坚克难的堡垒。要发挥我们党开展思想政治工作的优势，以经常性、基础性的思想政治工作，解决好职工群众的思想问题，化解不利于企业发展的矛盾、冲突;同时，积极帮助职工群众解决实际问题，既讲道理，又办实事，多做得人心、暖人心、稳人心的工作。多拿出一些有益于员工队伍身心健康的举措，多组织一些寓教于乐、丰富多彩的群众文化娱乐活动，帮助企业员工树立正确的理想信念，培育积极健康、阳光向上的企业文化，在创造和谐团队、营造愉快工作氛围中发挥作用。

国有企业党组织，就是要按照习近平总书记所指出的那样，坚持建强国有企业基层党组织不放松，确保企业发展到哪里、党的建设就跟进到哪里、党支部的战斗堡垒作用就体现在哪里，为做强做优做大国有企业提供坚强组织保证。以企业的改革发展成果检验党组织的工作和战斗力。

加强党的领导、推进党的建设，应当做到以下六个明确，即领导方式明确、作用内容明确、任务明确、程序明确、权限明确、责任明确。

一是明确党对国有企业的领导方式。党对国有企业的领导，是政治领导、思想领导、组织领导三者的有机统一，归结起来就是把方向、管大局、保落实。坚持党要管党、从严治党，坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行;坚持服务生产经营不偏离，把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点，以企业改革发展成果检验党组织的工作和战斗力;坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用，着力培养一支高素质企业领导人员队伍;坚持建强企业基层党组织不放松，确保企业发展到哪里、党的建设就跟进到哪里、党支部的战斗堡垒作用就体现在哪里，为做强做优做大国有企业提供坚强组织保证。

二是明确企业党组织发挥领导核心和政治核心作用的内容。国有企业党组织是国有企业改革发展稳定的领导核心和政治核心，其发挥作用主要是从国有企业的政治属性出发，保证监督党和国家方针政策在企业的贯彻执行，支持公司治理結构依法行使职权，确保党对国有企业的政治领导。主要内容包括：一是引领政治方向，确保党和国家方针政策、重大部署及上级党组织的各项决定在企业得到贯彻执行，引导企业在维护市场秩序、促进市场公平竞争方面发挥表率作用;二是发挥参谋作用，切实履行参与“三重一大”决策职责，对关系企业改革发展稳定的重大问题提出意见和建议，支持董事会、监事会、经理层依法行使职权;三是管理干部人才，切实履行管干部管人才职责，坚持好干部标准，在选人用人过程中充分发挥领导和把关作用，建立完善适应现代企业制度要求和市场竞争需要的领导人员选拔任用机制，建设高素质经营管理者队伍和专业人才队伍;四是行使监督职责，切实履行对企业领导人员的监督职责，统筹企业纪检组（纪委）、职代会等内部监督资源，建立健全权力运行监督机制，提高监督有效性;五是领导群团工作，切实履行企业思想政治工作和工会、共青团等群众组织的领导职责，全心全意靠职工群众办企业，坚持用社会主义核心价值观引领企业文化建设，树立良好企业形象。

三是明确国有企业党组织的主要任务。党组织的主要任务应当是：努力建设一个政治素质好、经营业绩好、团结协作好、作风形象好，致力于为国有企业建功立业，得到职工群众衷心拥护，具有战略思维和创新意识的企业领导班子;建设一支经得起困难和风险考验，敢闯敢干、勇于拼搏、乐于奉献，在企业改革发展中发挥先锋模范作用的党员队伍;建设一支综合素质高、业务能力强，能够熟练掌握相关科技知识和劳动技能、充满生机活力的职工队伍;建立一套符合地方实际和适应现代企业制度要求，保障企业党组织充分发挥作用、企业党组织在公司法人治理结构中法定地位更加巩固的工作机制;探索以党组织自身建设为引领，思想政治工作和企业文化建设不断加强的有效经验。

四是明确企业党委参与重大问题决策的程序。主要包括：研讨前置、加强沟通、决策进言和及时行动。研讨前置，就是把关，是企业党委会应围绕前文提到的工作任务和工作内容，主要对“三重一大”事项，事先进行研究讨论并提出意见建议;党委认为另有需要董事会、经理层决策的重大问题，可向董事会、经理层提出。加强沟通，是指进入董事会、经理层的党委成员，要在方案正式提交董事会或总经理办公会前就党委的有关意见和建议与董事会、经理层其他成员沟通。决策进言，是指进入董事会、经理层的党委成员在董事会、经理层决策时，要充分表达党委意见和建议，并将决策情况及时向党委报告。及时行动，是指进入董事会、经理层的党委成员发现拟作出的决策不符合党的路线方针政策和国家法律法规，或可能损害国家、社会公众利益和企业、职工的合法权益时，要提出撤销或缓议该决策事项的意见，会后及时向党委报告，通过党委会形成明确意见，向董事会、经理层反馈;如得不到纠正，要及时向上级党组织报告。

五是明确党委会与董事会在事关企业经营决策时的权限。在全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记明确指出，“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。”国务院国资委党委在党的理论刊物《求是》发文指出：企业重大决策必须先由党委研究提出意见建议，涉及国家宏观调控、国家战略、国家安全等重大经营管理事项，必须经党委研究讨论后，再由董事会、经理班子作出决定;坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，坚持把党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合，不断创新有效实现形式，保证和落实国有企业党组织在企业选人用人中的主导作用。

六是明确党委会和董事会在企业决策运行中的责任。对同一决策事项，应明确各个治理主体之间分工、把关、尽责的内容，体现各司其职、各负其责，共同确保企业健康运营成长。要建立企业决策失误、出现重大损失问题责任追究机制。在出现问题的决策中，如果出现了政策、政治方面的问题，造成了不应有或是本来能避免的、不必要的政治影响、政策误读，以及违反党规党风党纪方面的问题，企业党组织责无旁贷;如果出现了经济、法律方面的问题，形成了难以挽回的经济损失，以及对出资人权益、企业长远存续发展造成了不利影响，董事会和经理层难辞其咎。就此，可以回溯到在决策研究时各个治理主体之间应当把握的工作重点和权限边界，各治理主体应当在自身应有的职责范围内行权履职。

做到六个明确，有利于企业在划分党委会和其他治理主体权责边界时掌握尺度、清晰思路。

要严格公司法人治理结构事权划分，在合理界定党组织、董事会和总经理层的职责范围基础上，还应根据《公司法》和公司章程规定，制订健全法人治理结构相关的工作制度，以便处理在具体事务中出现的交叉、重复和相互扯皮问题。法人治理结构运作的主要形式是召开会议决定重大和重要事项，处理好重要文书。因此，必须明确法人治理结构的主要会议是党委或党支部会议、董事会会议、总经理办公会会议，并严格制订各种会议的议事规则，对各类会议的召集、参加及列席范围、议事内容、表决程序、决议实施监督等各个和环节方面都要作出具体而准确的规定。同时，还应根据公司特点设置公文种类，规定行文关系，对党委书记、董事长和总经理阅批签发公文范围进行合理界定。在决策程序上，对重大事项等，一般应按党组织前置研究后总经理办公会直接决定、总经理办公会研究提交党组织前置研究后董事会决定、党组织直接决定和党组织、董事会共同研究后提交履行出资人职责的机构决定等四个层次，分别根据事权划分进行研究和决策。

在坚持党对国有企业领导这一重大政治原则不变的根本性要求下，理顺各级决策主体权责的规则及程序，可以有效简化决策反复而致的市场化经营决策迟滞。通过明确党组织在企业重大问题上参与决策的前置性，保证与监督党和国家方针、政策在企业中的贯彻与执行，再通过完善职工董事、职工代表大会制度实现职工民主管理。畅通上述通道，就需要以有形的内部规则即章程来配置利益协调机制，并通过管理制度的设计来规范各级主体的工作流程与程序，确保国企在政治属性基础上党组织能正确履职，目标体系建立中董事会能科学决策，执行体系框架下经理层可以高效执行，在人民群众、履行出资人职责机构的监督下不损不失。

不同类型的国企，在股权结构、功能属性和行业特征等方面的差异，都会导致治理模式的较大不同。上面的一些想法，仅是搭建相对完善的国有企业法人治理结构的外部条件框架。建立符合现代市场经济要求的国有企业，就要打通党建引领企业发展的“事前一公里和最后一公里”，结合企业实际来解决党组织的有效建设问题，妥善处理好所有权、法人产权和经营管理权的关系，做到公司章程及管理制度的有机配套设计落实，使企业能够不断更好地履行好自身“国企”的职责与使命。

作者供职于天津市国资委