北极圈论坛的源起、发展及影响

郇 玙 ， 张晨曦

(1. 中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100；2. 鞍山市招商引资服务中心， 辽宁 鞍山 114001 )

引 言

随着北极事务日益引发国际社会的关注，北极治理进程从国家为主要行为体参与的北极治理进程，发展为一个多行为体参与、多层次治理的进程[1]。聚焦并广泛讨论北极治理议题的北极圈论坛(Arctic Circle Assembly)及其在世界各地举办的分论坛，在北极治理进程中发挥越来越重要的作用。人类只有一个北极，处理好北极问题需要世界各国贡献智慧。北极地区的变化和它所产生的影响是全球性的，在全球治理的背景下，“北极命运共同体”应运而生。北极理事会作为北极事务领域最权威的国际组织，在北极事务中发挥不可替代的重要作用。除此之外，国际海事组织、国际北极科学委员会也在不同领域、不同层次上推动北极事务的合作。然而，面对北极问题的复杂性和多变性，国际社会需要更多的渠道和平台来形成更加完善的制度安排，以便对北极事务进行更加深入务实的研讨、沟通与合作。

在这样的背景下，2013年，时任冰岛总统格里姆松发起了成立北极圈论坛的倡议，该倡议一经提出，即得到了多个国家和地区的积极支持与响应，而格里姆松在此后多年致力于推动其发展。北极圈论坛是一个关于北极现状与未来的国际对话网络，它成立的初始目的是“将尽可能多的北极和国际行为体聚集在一个大帐篷下来加强决策过程”[2]。随着参与北极圈论坛活动中的国家和地区组织的数量逐年增加，通过每年举办大会和分论坛的形式，北极圈论坛为世界上关心北极现状和未来的人们提供了包容、开放、民主的交流平台，极大地促进了各北极利益攸关方就广泛的北极事务进行更为全面的多边对话、协商，它的成立和发展是对现有的北极事务领域的制度安排的完善和补充。北极圈论坛正逐步成长为高水平、务实性的国际北极事务对话平台，并发挥其建设性作用。

一、北极圈论坛成立的背景与必要性

(一)背景

冰岛是北极八国之一，但并不属于北冰洋沿岸五国之一。时任冰岛总统格里姆松意识到冰岛在北极治理进程中可能被“边缘化”的趋势，于是在2013年前后开始策划成立北极圈论坛，使这一平台具有全球性、开放性与广泛性的特征，并充分发挥冰岛在这一论坛中的核心作用。2013年4月15日，格里姆松在纽约“美国国家新闻俱乐部”首次提出成立北极圈论坛的倡议。格里姆松表示：“人们对北极缺乏全球意识，因此北极缺乏有效治理。以前，北极地区遥远的地理位置使得它被世界各国的决策者遗忘和忽视。现在，随着北极冰量到达历史最低点，全世界开始意识到北极地区为原住民和低纬度地区的公民带来的挑战和机遇。”[3]北极圈论坛的成立旨在为北极国家的机构和政府代表、政治领导人、科学家及北极原住民等，同时包括亚洲、欧洲和世界其他地区对北极事务感兴趣的各方搭建一个开放性的对话交流的平台，任何关心北极、关注北极未来发展的人都可以通过北极圈论坛表达和传递自己的想法、观点[4]。面对北极问题的复杂性、多变性，北极圈论坛的成立开辟了一个全新的、包容的渠道，使世界各国可以以开放民主的形式参与北极事务并贡献各自的智慧，而这也是对现有的国际北极治理制度的完善和补充。因此可以说，北极圈论坛倡议的提出及其成立有很深的全球背景。

在全球治理的背景下，中国外交“命运共同体”的理念同样适用于北极治理，世界各国需搭建起更多北极治理的沟通平台，通过务实合作共建“北极命运共同体”。 北极地区正在发生的变化影响全球，“北极不仅是北极国家的北极，更是世界的北极”[5]。全球气候变暖给北极地区带来的不仅是航运、资源和商业机遇，还有环境、社会、地缘政治问题等一系列挑战。挑战需要各方共同应对，机遇有待各方合作利用，北极问题已成为人类需要共同面对的课题。当今，在全球治理的时代背景下，人类的相互依存达到了前所未有的紧密程度，我们正在步入“人类世”, “人类世”时代需要国际社会更新原来的治理工具，才能有效应对其带来的挑战[6]。面对北极地区不断展现的机遇，国际社会重新审视北极，相关国家积极踊跃地投身北极事务，越来越多的北极事务合作在相关国家之间展开。2010年9月，冰岛总统格里姆松率团访问中国国家海洋局极地研究中心，商讨两国在北极事务中的相关合作。2011年8月，在首届“中冰海洋与极地科学合作研讨会”上，双方达成若干共识[7]。“2013年12月，中国极地研究中心、冰岛北极研究中心等10家来自中国和北欧五国的北极学术研究机构在上海签署协议，宣告成立中国-北欧北极研究中心。”[8]与此同时，出于国家利益，一些国家间也不可避免地在北极事务中产生摩擦和分歧。例如：北欧国家将环境气候问题视为北极事务的重中之重、加拿大较为重视安全和航道问题、俄罗斯将北极地区视为关乎国家崛起的战略要地、美国对北极资源和航道领域更感兴趣。无论是谋求合作还是化解分歧，各国都需要一个能够表达自身诉求的民主、开放的国际平台。

此外，北极国家之间因话语权等问题长久以来存在分歧，话语权较弱的国家冰岛、瑞典和芬兰积极寻找其他提升自身话语权的渠道，而一些参与北极治理却被边缘化的国家则寻求参与北极事务的新途径。在北极八国内部，俄罗斯、美国、加拿大、挪威和丹麦五国因地处北冰洋沿岸，又被称为“北冰洋沿岸五国”，在北极事务中处于核心的位置，力图主导北极事务，而冰岛、瑞典和芬兰三国则相对处于外围，在事关北极治理、划界和防务的重大问题上话语权较弱。“北冰洋沿岸五国”外长于2008年和2010年分别聚首格陵兰伊卢利萨特和加拿大切尔西，而北欧三国和原住民这样的“永久参与者”皆未能得到参与机会，无法充分表达自身诉求和意见，这使得冰岛、瑞典、芬兰三国成为支持北极圈论坛的基础力量。与此同时，北极国家内部的一些地区希望能够在北极事务中发出独立声音，例如美国的阿拉斯加州。美国正是由于拥有阿拉斯加，才得以跻身北极国家行列，而阿拉斯加州在美国的北极能源开发和北极军事战略领域具有不可估量的重要作用。美国宪法规定了联邦与各州之间的权力关系，各州授予联邦权力的同时，在诸多事务中又具有极大的自主性。阿拉斯加州与联邦政府在北极事务中既有合作又有冲突，双方的争议和分歧主要在于北极开发优先议程的设置、阿拉斯加州北极地区环境保护和原住民群体利益的维护等方面，在这些问题上，双方处于不断博弈状态中[9]。阿拉斯加州渴望在北极问题上发出有别于联邦政府的、更加符合该州人民利益的声音。

(二)必要性

随着北极事务全球意义的不断提升以及北极治理的全球化，北极圈之外的北极域外国家也对北极事务产生了更为浓厚的兴趣，因此需要更加开放民主的平台，提供公平的机会共商北极事务。全球气候变暖给北极地区的生态、环境带来巨大影响，而这种影响是全球性的，因此，实现北极地区的有效治理比以往任何时候都需要国际社会的共同努力。在北极圈论坛成立之前，北极事务的很多平台都有明确的地域性，大都限于北极八国以及少数的域外国家，不具有广泛的代表性。例如，北极八国借助北极理事会下设的“科学合作任务组”出台了《加强北极国际科学合作的协议》，明确规定由北极八国主导未来的北极国际科考合作[10]。另外，北极理事会的观察员制度为北极域外国家设置了诸多准入门槛，却并未赋予其相应的投票权，可见北极国家对域外国家参与北极治理问题持有排斥的情绪，这无疑为北极域外国家参与北极事务和北极治理造成障碍。中日韩等北极域外国家越来越重视北极的未来发展，在北极科考、北极环境保护、北极航道开发等领域不断深入探索，发挥积极的作用。北极的保护、利用和治理不是仅靠北极国家就能够实现的，只有国际社会各北极利益攸关方共同合作，才能推动完善北极治理机制、促进北极地区可持续发展。因此，域外国家呼吁建立一个更加开放、包容、平等的机制和平台，以便更好地进行北极事务合作。

成立于1996年的北极理事会是国际社会专注于北极事务的政府间高层论坛，北极理事会的成员国包括美国、加拿大、俄罗斯、挪威、瑞典、丹麦、芬兰和冰岛北极八国。随着域外国家对北极事务参与程度的提升，北极理事会在原有观察员国的基础上，2013年5月又接收意大利、中国、印度、日本、韩国和新加坡成为北极理事会的正式观察员国。北极理事会作为北极地区的高层次国际论坛，每两年举行一次北极理事会成员国部长级会议，在保护北极地区环境，促进北极地区经济、社会和福利的可持续发展与提升方面发挥了重要作用。然而，北极理事会对观察员国的诸多限制也显示出其较为有限的开放性。2012年，北极理事会努克会议通过了《北极高官报告》，提出要成为北极理事会观察员国必须承认北极国家在北极地区“主权、主权权利和管辖权”的严苛要求[11]。北极理事会严苛的准入门槛显然是无法满足希望参与北极合作各利益攸关方的需求的，国际社会因此需要一个在北极事务领域供各方畅所欲言、集思广益的平台，北极圈论坛应运而生。一些大的公司如谷歌、相关非政府组织如绿色和平组织、其他北极利益攸关方和关注北极问题的相关行为体等，都可以报名出席会议并获得发言和表达自己立场的机会[12]。由此可见，北极圈论坛是面向全球各个国家开放的，任何对北极事务感兴趣的行为体都有机会参与其中，这样的开放程度使北极圈论坛自提出之日起便得到许多国家的支持和响应。

二、北极圈论坛的成立与发展

首届北极圈论坛大会于2013年10月在冰岛雷克雅未克召开，超过35个国家的1 200多名人员出席了大会。“200余名相关国家的政要、企业家和学者围绕北极科学、军事安全、资源开发和环境保护等一系列问题展开了平等协商，旨在推动各北极利益行为体的多边对话与协调。”[13]

中国十分重视北极圈论坛大会并积极参与其中，外交部王毅部长在第三届北极圈论坛大会中视频致辞，张明副部长出席大会并发表主旨演讲。自2013年至今，北极圈论坛大会已举办8届，大会不仅吸引了相关国际组织负责人如时任联合国秘书长潘基文、各国政要代表如时任美国国务卿希拉里·克林顿到场发言，也吸引了许多非政府组织、原住民团体和相关学者，大会参与者人数逐年递增，规模不断扩大，商讨的议题涵盖北极气候变化、北极环境、北极航道、北极渔业、北极旅游、北极科学合作、原住民群体利益、北极可持续发展等多个领域。2018年的北极圈论坛大会是迄今为止规模最大、参与人数最多的一场大会，共有超过2 000名与会者就北极能源与航运发展、北极渔业发展、中国的“一带一路”与北极发展、苏格兰北极战略等议题展开了140余场讨论。值得一提的是，2018年的大会增添了不少中国元素，除设立“中国与北极的未来——一带一路”等涉及中国的专题外[14]，会议期间中国驻冰岛使馆还举办了“中国之夜”活动。北极圈论坛主席冰岛前总统格里姆松、冰岛环境与自然资源部长古德布兰德松、冰岛议会副议长哈拉尔兹多蒂尔、中国驻冰岛大使金智健、四川省人大常委会副主任黄新初以及多国政府、科研、企业界代表近1 000人出席活动[15]。一个多小时的“中国之夜”活动不仅加深了与会者对中国北极政策的了解，也引发了活动参与者对中华文化的兴趣和向往。

2019年出席北极圈大会的有美国前国务卿克里、瑞典王妃维多利亚、因纽特极地委员会主席多罗、芬兰总理林内等700多位各国前任、现任政要及王室成员，发言内容涵盖广泛的主题。此次大会注重北极湿地、野生动植物保护及土著人权问题，举办了包括因纽特之夜和格陵兰文化遗产之夜在内的两场北极地区土著人民的文化盛会，受到土著团体代表欢迎[16]。2020年因疫情暂停。2021年的北极圈会议重新在冰岛的雷克雅未克召开。会议讨论了包括北极理事会的主席职位从冰岛移交俄罗斯、美国重返该地区的外交政策、气候变化以及在本次会议开始前不久发表的备受瞩目的欧盟北极政策文件修订版等问题。本次会议的焦点是欧盟呼吁暂停北极化石燃料的开采，而该立场受到美国、挪威和俄罗斯的反对。除此之外，包括欧盟、法国、韩国等在内的区域性组织和国家的政要也发表了与北极地区事务相关的主旨演讲。值得注意的是，虽然此次会议没有来自中国的高级政府代表团参加，但在几个不同的小组讨论中都提到了中国在北极的作用。历届北极圈论坛概况见表 1。

表1 历届北极圈论坛主要议题

自2015年以来，北极圈论坛与东道国政府和研究机构合作，在包括美国、加拿大、丹麦、中国、韩国等9个国家举办了分论坛。参与者包括各国政要、相关利益团体负责人、政府首脑、智库学者、非政府组织等。参与者就区域内北极问题展开对话和讨论，议题主要集中在北极地区的科学、航运、环境保护合作及土著人权等。在第八届北极圈论坛上公布了后续三届北极圈分论坛的安排：由德国联邦教育和研究部、设在阿尔弗雷德韦格纳研究所亥姆霍兹极地和海洋研究中心的德国北极办公室共同举办的柏林论坛；由格陵兰自治政府主办的格陵兰论坛以及由日本政府和日本笹川和平财团合作举办的虎之门山日本论坛。历届北极圈论坛分论坛概况见表2。

表2 历届北极圈论坛分论坛概况

分论坛作为北极圈大会的补充，为对北极事务感兴趣的团体提供了一个更加自由展示其北极愿景、政策和计划的国际平台。同时，分论坛为次国家和区域实体提供了独立于政府的行事平台，来自由交流、表达他们的观点和利益。分论坛把北极对话与合作的重点放在区域以外，也有助于使非北极国家成为具有建设性和负责任的合作伙伴。

三、北极圈论坛的作用

作为倡议的发起人，冰岛前总统格里姆松始终亲力亲为地推动北极圈论坛成为高规格的、开放务实的北极事务合作平台，越来越多的利益攸关国的政府官员、产业代表、研究人员和学者参与北极圈论坛，利益未能得到充分代表的原住民群体和非政府组织也是北极圈论坛的重要参与者。目前的北极圈论坛已成为域内外国家平等参与北极事务的规格最高、规模最大、最开放的国际性平台。在北极圈论坛上，与会各方就北极科研、环保、能源、经济、社会发展等众多议题进行商讨，议题的广度和深度不断扩展，进一步促进了国际社会在北极事务中的共识与合作，主要体现在以下几个方面。

(一)北极圈论坛的发展得益于发起人冰岛前总统格里姆松的推动与支持

2013年，北极圈论坛在时任冰岛总统格里姆松的推动下举办了第一届大会，格里姆松出席并在第一届大会上致辞。此后，格里姆松参与了每一届北极圈论坛大会及每一年的分论坛。北极圈论坛是由国家元首推动的北极治理机制，它自成立之日起便定位为高规格、高水平的务实性平台。在格里姆松的号召下，越来越多的各国政府派高官、代表参加该论坛，例如：第一届和第二届北极圈论坛大会上，中国极地研究所副所长李元生率团参加；第三届大会上，中国外交部部长王毅视频致辞，副部长张明率团参加；第四、五、六届大会也均有中国政府高级代表参与。政府高官参与北极圈论坛能够使关于北极事务的交流、讨论成果更加直接、高效地被各国政府部门接收，并促使其作出政策反应。在国际政治中，“元首外交”往往具有效果直接、意义特殊、影响深远、政治导向明显等特点，与此相似，由国家元首、政府首脑引领并推动的国际机制往往更容易获得各国政府高层的关注和积极响应，由此促进国际社会在某些国际问题领域的沟通与合作[17]。在冰岛前总统格里姆松对北极圈论坛的坚定支持与亲力亲为的推动下，北极圈论坛在高规格、高水平和务实性的道路上发展得越来越好，为各国参与北极事务作出积极贡献。

(二)北极圈论坛的发展进一步增强了其开放性、平等性、代表性

北极圈论坛是一个为全世界关心北极、对北极的未来发展感兴趣的国家、组织、个人提供的开放性平台，它没有任何门槛限制，世界各国的政府官员、学者、智库、企业以及原住民组织都是北极圈论坛的重要参与者。与此同时，北极圈论坛也是一个平等的北极事务的对话平台，北极域外国家和北极国家可以完全平等地就北极事务在论坛中展开交流和商讨。由于北极圈论坛的开放性、平等性和参与者的广泛性，北极圈论坛大会的参与国、参与人数和发言人数均逐年递增。来自35个参与国的1 200多名参与者参加了第一届北极圈论坛大会，其中包括170多名的发言者；来自40多个参与国的1 500多名参与者参加了第二届论坛大会，300多人发言；第三届大会吸引了50多个参与国的2 000多名参与者，发言人数升至400人；2018年，来自60多个国家的2 000多名参与者齐聚冰岛雷克雅未克共商北极事务，600多人进行了发言。此外，不仅北极国家积极参与北极圈论坛，原住民组织、北极域外国家、甚至是位于南半球的南非也可以平等地参与其中，各参与方就北极事务交流见解，集思广益。

(三)北极圈论坛的发展促进了国际社会就北极事务展开更加多元化的议题商讨与合作

伴随全球气候的持续变暖，北极问题在世界各国政府的对外政策中的地位不断提升。由于各利益攸关方在北极地区有各不相同的利益诉求，导致在北极相关议题的商讨与合作中常会出现诸多分歧。例如：北极国家中的俄罗斯重视北极安全、北极能源开发和北极航道的利用；北欧五国重视北极环境和北极气候变化；中国关注北极科考、北极能源问题和北极航道利用等。在此背景下，北极圈论坛为相关各方在北极事务领域就多元的议题进行交流和讨论提供了更多的机会，参会各方在大会上进行发言、倡议，在开放、平等的沟通基础上达成某些领域的共识，进而开展合作。北极圈论坛自举办以来，就北极商业合作、北极气候变化、北极航线利用、北极土著人民的权利、北极科学合作、北极渔业等多领域的议题进行了商讨。不仅如此，在每年举办的北极圈论坛分论坛上，各参与方就更加集中、更加具体的议题进行交流沟通，例如：美国的阿拉斯加州与北极发展、北极投资和基础设施建设、北极旅游业等，这些都在一定程度上促进了各利益攸关方就北极事务的深入务实合作。

四、北极圈论坛的影响

受全球气候变暖的影响，北极在未来的国际政治中会显现出越来越重要的战略地位，北极治理机制也将不断发展和完善。自2013年成立之日起，北极圈论坛在不断地发展过程中吸引越来越多的北极利益攸关方参与其中，开放、平等和包容的特点使北极圈论坛获得了国际社会越来越多的认可，它在北极事务中正发挥越来越重要的作用，主要表现在以下几个方面。

(一)北极圈论坛搭建起的合作平台有力推动了各国在北极事务中开展多领域的务实国际合作

北极圈论坛是具有强大包容性的北极合作平台，自成立之日起便吸引了国际社会对北极感兴趣的各方积极参与其中，他们利用这个平台表达自身对北极事务的观点看法、对北极议题展开广泛交流与讨论，有效地促进了各国的北极事务合作。正是由于北极圈论坛的开放、平等、包容，各方才更易于展开深入务实的研讨与合作。作为北极圈论坛的发起国，在北极圈论坛成立之后，冰岛与中国的双边合作有了重大进展，双方不仅签订了自由贸易协定，在北极能源开发领域也展开了积极合作，这对中冰两国而言无疑将实现双赢。北极圈论坛也有利于相关国家倡导的北极事务多边合作。例如：中国应积极利用北极圈论坛与各国加强交流沟通，将“冰上丝绸之路”倡议介绍给世界，消除少数国家对“冰上丝绸之路”的负面的、带有偏见的看法，引导各国对“冰上丝绸之路”形成客观的认识，号召更多的力量加入 “冰上丝绸之路”的建设中。

(二)北极圈论坛与北极理事会、欧洲北极论坛等涉北极机制逐步形成协作效应，推动北极治理机制的发展与完善

随着北极在国际事务中地位的提升，一系列涉北极治理机制逐步形成，其中，北极理事会无疑是最重要的政府间北极治理机制。北极理事会自成立以来，在北极环境保护、北极能源资源开发、北极科学研究等议题上进行了诸多讨论与协调，在促进北极事务国际合作方面发挥了重要作用。由于北极理事会在开放性和包容性方面仍有欠缺，因此，北极圈论坛的成立和发展不可避免地会对北极理事会的地位造成冲击。例如：北极圈论坛的高度开放性、平等性与北极理事会的北极国家主导性相比更加具有包容性和吸引力。然而，北极圈论坛的成立并不是为了挑战北极理事会的权威，更不是为了取代北极理事会的地位，而是在北极理事会等机制的基础上进行补充和完善。在未来，北极圈论坛还应该与北极理事会等其他北极治理机制展开良好互动，共同推动北极事务的国际合作。

(三)北极圈论坛的包容性有助于各国在北极事务中获得平等的话语权，更加积极参与北极事务合作

在北极问题受到越来越多国家高度重视的背景下，北极圈论坛的成立与发展无疑搭建起各国间平等进行北极事务对话的桥梁，给予各方平等的话语权，有效地增强了世界各国在北极事务中的相互理解与尊重，推动了深层次、多领域的北极事务合作，有利于各国实现在北极事务领域的共赢。在格里姆松前总统坚定不移的推动下，北极圈论坛得到了各北极利益攸关方的广泛认可和积极参与，它提供的开放、平等和包容的平台使多元化的参与主体在开放的空间深入探讨广泛的议题。北极圈论坛在发展中展现出勃勃生机与活力，它的成立与发展推动了北极治理机制的进一步完善，也为世界各国在北极事务中的双边和多边合作带来了更多的机遇。

结 语

作为一种开放、民主的议事机制，北极圈论坛涉及议题广泛、参与主体多元，已成为关于北极未来发展最大的国际对话与合作平台。北极圈论坛的成立是对已有北极治理机制的有效补充，凭借自身高起点、参与者广泛、议题多元的特点，北极圈论坛为关心北极未来的各方构筑了一个开放、民主的对话与交流的平台。多年来，北极圈论坛为各利益攸关方商讨与北极相关的众多议题提供了巨大便利，为促进世界各国积极参与北极事务、北极治理机制的发展和完善提供了智慧和力量，做出了有目共睹的贡献。目前，北极圈论坛主要通过举办定期会议的方式为各方提供沟通平台，虽然商讨的议题广泛多元，但今后的发展中，如何能够使在北极圈论坛上讨论的问题或达成的合作意向通过该平台落实到具体合作层面，是北极圈论坛在发展过程中要面对的问题。