基于浙江省试点的全域土地综合整治方法体系推演

文／毛杨欢 浙江大学建筑工程学院 硕士研究生

张 佳 浙江大学城市学院 副教授（通讯作者）

黄 杉 浙江大学建筑设计研究院有限公司 浙江大学平衡建筑研究中心 正高级工程师

朱云辰 浙江大学建筑设计研究院有限公司 浙江大学平衡建筑研究中心 工程师

引言

随着经济转型和社会发展，当前农村地区土地的利用与需求之间的矛盾日益凸显。土地整治是缓解这种矛盾的必要手段[1]。中国改革开放40 年以来，土地整治工作经历了土地管理[2]、土地整理[3]和土地整治[4]三阶段，且整治呈现出全域化和综合化的发展趋势[5,6]。

作为民营经济强省，浙江农村地区较早面临乡村工业粗放式发展和资源环境过度开发等问题[7,8]。这些问题透过土地具体表现为：资源环境承载力不足[9]、生境质量下降[10]、土地细碎化[11]、发展用地不足[12]等。在人地矛盾的持续紧张下，迫使浙江不断地在农村地区开展各种试点的土地整治工作。自2003 年起，浙江陆续实施了“千村示范、万村整治”（后文简称“千万工程”），“美丽乡村”“特色小镇”“小城镇环境综合整治”等行动[13]。土地整治的地域范围逐渐从乡村被拓展到乡镇，土地整治的内容范畴逐渐从单一生产被扩展到了多元生活和生态。在此基础上，浙江在全国率先提出开展“全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划”（后文简称“三年行动计划”）[14]。

相较于其他省份，浙江全域土地综合整治工作具有鲜明的特征：起步最早，积累了丰富的经验；目标综合，整合了全面的内容；路径多元，采用了多样的模式[15]。这些特征意味着浙江全域土地综合整治的地方实践方法具备了在全国示范的潜力。因此，文章以列入全国首批整治试点名单的浙江省42 个试点乡镇为研究对象，通过对各个试点所有工程的统计分析，从而自下而上地推演出浙江全域土地综合整治的方法体系。最后，文章讨论了核心方法的应用成效，为全国土地整治的深入开展提供浙江经验。

1 浙江全域土地综合整治试点概况

截至2020 年11 月，浙江已批准实施了410 个工程，整治土地1140 万亩，建成高标准农田32 万亩，盘活存量建设用地1.4 万亩，整治废弃矿山5600 亩，开展各类生态修复14.5万亩[16]。2021 年1 月，浙江42 个整治试点（表1）被国家自然资源部列入“全国全域土地综合整治首批试点名单”。在实施时间上，三分之二的试点始于2020 年之后，实施期限1 ～5 年不等，其中3 年以内的试点有10 个；3 ～5 年的试点有29 个；5 年以上的试点有3 个。在预计总投资上，平均预计投资26.3 亿元，其中杭州市余杭区乔司街道和温州龙岗市高达百亿级规模。在空间分布上，在全省各类地形地貌均有试点，但主要集中于浙北杭嘉湖平原和浙西南金丽衢丘陵。

表1 浙江全域土地综合整治42 个试点信息表①（表格来源：作者自绘）

2 工程数据来源和筛选

作为人地关系再调适行动，当前全域土地综合整治主要依托于试点的具体工程建设展开[11,17]。行动进程的逻辑主要由制定、执行与反馈三阶段构成，因此本文将整治的具体工程数据来源分为政府公文、媒体报道和学术研究三类渠道。

政府公文类数据从国家和省管理部门以及试点所在市县级政府官方网站两类平台采集，包括自然资源部、浙江省自然资源厅、各市县级政府官网等共52 个平台，收集相关政策及工作信息。媒体报道类数据选取各市县镇地方官媒和自然资源专业报刊等11 个平台，收集试点资讯实况。学术研究类数据以CNKI 知网数据库作为主要平台，收集浙江省42 个试点的实践经验归纳和学术研究文献。以“全域土地综合整治”“试点”“浙江省”为检索关键词，对近三年内（2018 年1 月至2021 年7 月）三类公共信息平台的相关文件进行筛选。最终，获得所有相关政府公文、工作总结、工程报道以及学术论文等有效文件共263 篇（表2）。基于263 篇有效文件，对浙江42 个试点的工程类目、整治成效和实施问题进行提取和分析，为后续全域土地综合整治的浙江经验研究提供数据支撑。

表2 工程数据采集基础信息表（表格来源：作者自绘）

3 方法体系推演

3.1 工程类目频次

通过浙江42 个整治试点涉及的所有工程进行分类，发现每个试点都开展了10 至30 项不同类目的工程。对所有试点开展的工程类目进行频次分析，可见高频次工程类目明显呈现三个区间：农地保障（区间一，中位数38 次）、经济发展（区间二，中位数20 次）、生态提升（区间三，中位数10 次）（图1）。农地保障区间的工程类目在90.5%的试点有所开展，即在坚守耕地红线背景下，农用地与建设用地的拆违复垦是土地整治的基础工作。经济发展区间的工程类目在47.6%的试点有所开展，主要包括农房搬迁集聚、旱改水、土地流转、高标准农田建设、产业园区建设等，与土地经济性、产业规模发展直接关联。生态提升区间的工程类目在23.8%的试点有所开展，主要包括地质灾害治理、水域治理、矿山复绿、农业水利设施配备等，生态保护与修复特征显著。

图1 浙江全域土地综合整治42 个试点的高频工程类目统计图（图片来源：作者自绘）

进一步来看，“农地保障-经济发展-生态提升”三个区间是按照数量维度进行的划分，但映射了全域土地综合整治在时间维度的发展过程。参与整治的主体包括政府、农户和企业三方，每个发展阶段各方主体的主导性和作用不尽相同。前期农地保障阶段，政府居于主导地位，通过强制和引导政策推动拆违复垦等基础工程。中期经济发展阶段，政府、企业和农户相互协作，政府出台各项激励类政策，提高企业和部分农户的积极性，吸纳社会资本参与。后期生态提升阶段，在生产要素齐备的基础上，政府通过引导类政策，促使企业和农户对当地生态进行保护和修复。

3.2 方法内容体系

在自然资源部2019 年12 月印发的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》中，明确提出“农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护与修复”三项基本任务，分别对应“粮食安全、城乡等值[20]、生态安全”三个基本目标。

虽然浙江整治各个试点开展工程的具体目标繁多，且相似工程的提法不尽相同，但是根据“目标-任务-对象-工程”的自上而下对应逻辑，能够清楚地梳理出“3+7+X”整治内容体系（表3）。总体来看，三项基本目标和三项基本任务涉及七个主要对象，包括耕地、其他农用地、经营性建设用地、宅基地、公共服务设施用地构成的五块地和乡村自然、人文景观构成的两要素。针对七个主要对象，各个试点因地制宜地匹配整治工程，进一步衍生了X类具体工程。

表3 浙江省全域土地综合整治内容体系（表格来源：作者自绘）

农用地整理任务分解为两类具体对象：（1）耕地：进行提质连片建设，如拆违复农、垦造耕地、耕作层剥离再利用、高标准农田建设等；（2）其他低效农用地：提效建设，如低效林、草地复耕，宜耕后备土地资源开发等。通过整理农用地，试图解决当前农用地存在的低效、非农化和碎片化问题，促进耕地保护和现代农业的发展。

建设用地整理任务分解为三类具体对象：（1）经营性建设用地：腾挪盘活，推进产业升级，如低小产业腾退、闲置废弃厂房整理、矿山整治、现代农业园区建设等；（2）闲置宅基地：集约建设，如农房拆迁和集聚等；（3）公共设施用地：完善配套，提升人居环境质量，如修建乡村道路、公厕、垃圾分类站点等。通过整理建设用地，试图解决当前乡村建设用地低效和发展用地不足等问题，保障乡村新产业、新业态的发展用地，提升乡村人居环境品质，促进城乡公共服务、收入和社会保障的等值化。

乡村生态修复任务分解为两类具体对象：（1）“山水林田湖草海”自然资源要素：保护与修复，如河道码头疏浚、剿劣水、岸线修复、滩涂水塘修复、水源涵养、森林锐减整治、地质灾害防治等；（2）人文景观：风貌提升，如乡村风貌和人居环境整治等。通过保护与修复乡村生态，试图解决当前乡村生态质量退化、特色湮没等问题。

3.3 方法路径体系

通过对浙江整治42 个试点有成效的描述性报道和归纳性文献的梳理，可以识别出整治成效主要聚焦于农田基础网络建设、乡村人居环境品质提升和乡村生态网络修复三方面。

根据“成效-内容-领域-路径”的自下而上对应逻辑，能够清楚地将整治内容的专业领域归为土地的权力主体（即业权）、土地的平面形态（即空间）、土地的利用品质（即环境）、土地的经济效益（即产业）四类，进而提炼出“收”“并”“治”“建”四条路径（图2）。这四条路径贯穿于整治所有行动（表4），或单独或组合地应用在42 个试点中的各项工程中。

表4 “收并治建”路径阐释表（表格及图片来源：作者自绘）

图2 浙江全域土地综合整治路径体系推演图（图片来源：作者自绘）

4 方法体系具体应用

4.1 收转闲置土地，调整土地权属

闲置土地包含低效农用地（如荒废林草地）、其他未利用地和低效建设用地（如废弃厂房、危房、空心村等）。收转闲置土地是基于第三次全国国土调查，在资源摸排后，对闲置荒废用地进行腾退和规模化收转。

近年来，浙江落实了“三改一拆”、宅基地确权发证等政策，为土地权属调整奠定了基础。一方面，基于一户一宅、法定面积的农村宅基地管理原则，乡镇政府和村集体经济组织对违法建设、超标建设和长期闲置的用地提出及时纠正、调整和收回[21]；另一方面，村集体在农户自愿前提下，鼓励农户通过转让、出租、抵押等方式流转宅基地使用权，激活闲置宅基地。

4.2 归并碎片土地，整合土地空间

碎片土地包含由用地权属、性质、分布、形态等因素导致的零星碎片用地。归并碎片土地是在不减少林地面积和不破坏生态环境的前提下，结合上位规划对有限的乡村用地进行空间置换和功能布局优化，提高用地集约性。

浙江42 个试点展开的常见空间整合工程有：零星宅基地的拆迁集聚、整村搬迁、山区部分坟墓迁移、永久基本农田储备扩区等。在整合空间时，往往会面临土地权属和生态补偿综合处理的难题，需要多工程与多部门协调处理。例如，杭州市桐庐县百江镇在面对道路地形受阻、跨越基本农田等问题时，通过高标准农田整理和借田改道，对基本农田保护线进行微观修正，优化了土地发展格局，将绿水青山转为山地型乡镇的优势资源。

4.3 治理污损土地，提升土地品质

污损土地是指在乡村中因工业发展、农药化肥使用或非农建设导致的污染或损毁用地。为此，通过物理、化学、生物和生态等措施修复或提升污损土地，具体措施可囊括为生态修复、农地提质、人居环境提升三类治理。

（1）针对生态修复类治理

浙江42 个试点主要开展了污染修复、矿山修复、地质灾害防治等方面工作。通过“五水共治”、河道码头疏浚治理、治水剿劣、生态护岸加固、矿山复绿、生态水网修复等工程对“山水林田湖草”自然资源全要素进行修复，同时基于全域视角进行乡村生态网络保护。

具体来看，杭嘉湖试点作为浙江发展较早、污染较重、城乡融合试点的片区，遗留了工业污染、矿山废弃等问题，而湖州市德清县洛舍镇经过系列修复工程，不仅成功修复了相关遗留问题，而且成为全国第一个矿山复绿的整治样板。钱塘江流域上游的浙西南试点作为山、水、林要素富集区，存在着水土流失、地质灾害频发等问题，丽水市缙云县舒洪镇则在山地修复基础上发展千亩梯田新农业，成功修复了源头水土涵养，防治了多种地质灾害。宁绍温台舟等沿海片区试点需要修复湿地、沼泽、海岸带等生态要素，以温州市生态园三垟街道为代表通过湿地整治打造了城市绿肺。

（2）针对农地提质类治理

浙江42 个试点主要开展了生物及生态技术进行土壤地力修复、增加配套农业设施规模等方面工作。通过耕地质量等级提升、耕作层剥离再利用、旱改水、削峰填谷、高标准农田建设等工程，提高农地质量，为农业规模化发展建立基础，逐渐形成了规模扩大、水渠联通的农田基础网络。

（3）针对人居环境提升类治理

浙江42 个试点主要结合早年开展的“美丽乡村、洁美庭院”等行动计划，进行村容村貌整治，对乡村聚落空间、建筑肌理、历史古迹等进行人文特色保留，并完善公厕、垃圾分类等公服设施配备，提升人居环境品质。例如，作为城中村试点的杭州市余杭区乔司街道，重点推荐以环境卫生、城镇秩序和乡容镇貌为主的城镇人居环境综合整治。

4.4 建设发展土地，赋值土地经济

乡村低效用地复垦后，结余建设用地（不大于20%）可以作为乡村三产融合发展用地[22]。

浙江42 个试点往往结合田园综合体、小微园等省级项目，将新增复垦结余建设用地通过土地流转、规划分区、新建现代园区过程，为乡村土地经济赋值。

新增建设用地具体被用于现代化农业转型与新业态发展两个方面。首先，浙江42 个试点的农业都从传统粮食农业向多功能复合、高附加值的现代化农业转型[23]。如：嘉兴市桐乡市濮院镇，沿运河打造现代农业示范区，包含千亩粮食功能区、葡萄特色农业示范基地和千亩水产示范区。其次，浙江42 个试点大都利用新增建设用地发展新业态。新业态往往根植于地方特色资源，具备高度“粘性”和可持续性。如：绍兴市柯桥区漓渚镇基于鲜活特色农业的基础，结合“花香漓渚”国家级田园综合体，创造花海游、古道游等多个乡村特色文旅和网红景点。

结语

浙江42 个试点实践探索的“3+7+X”内容体系和“收并治建”路径体系，两者共同形成了浙江整治的方法体系。镇街全域范围开展土地整治为综合化土地整治创造了充分条件，使整治的目标、任务、内容、路径、领域、成效均呈现综合发展趋势。值得关注的是，浙江试点并非是从零开始的探索，而是在汲取之前工作经验的基础上，展开进一步拓展优化。尤其针对土地整治相关具体工程存在的“重建设、轻配套”和“重开发、轻运营”两大弊病，浙江通过先行先试，提出了浙江特色的解决之道。具体包括：

（1）提升前期政策的延续性。自2003 年开启“千万工程”以来，浙江不但配套了相应的政策，还将这些政策延续到后续开展的美丽乡村、乡村振兴等系列行动。政策延续性使得上阶段的工程建设配套可以逐步跟进与完善，同时下一阶段的建设开启快、累积成效明显。

（2）加快后续产业的跟进节奏。土地整治成效具有滞后性，如果只注重当下开发，而不跟进后续的产业运营，会极大程度地降低整治成效。在浙江42 个试点试点所属政府官网上，都有针对整治用地的招商引资、协作开发等后续项目信息，已建项目的开发运作亦不乏成功案例。

（3）加强城乡融合度。不同经济发展水平地区的土地整治侧重各有不同。相较西部欠发达地区侧重于农地扶贫，中部地区侧重于现代农业乡村振兴，浙江42 个试点更侧重于加强城乡融合，从城乡统筹的角度来谋划乡村地区的发展，为乡村地区的持续发展找到新动力。

本文基于全域土地综合整治具体实践工程，对浙江42 个试点进行总体方法体系的推演和提炼，以期对其他省的全域土地综合整治工作提供方法和经验参考。未来，针对浙江各个试点的地方个性做法将进行深入研究，探索地域差异和乡村发展差异等因素对全域土地整治工作的影响机制。