正镶白旗草原生态环境治理问题探讨

白如意 伊布乐

摘 要 党的十八大以来，生态环境治理在党和国家的高度重视下取得了丰硕的成绩，我国目前已经初步建立了生态治理体系。但由于治理体系建设尚未完善，在草原生态环境治理中仍然存在诸多问题。以正镶白旗草原为例，通过访谈法和实地调研相结合的方式了解草原生态环境治理的现状，发现草原生态环境治理中存在治理主体缺失、治理主体单一和治理主体间协同性不足等问题，并分析其原因，提出树立协同治理理念、完善制度建设、健全信息共享与沟通机制等可行性对策。

关键词 草原;生态环境;协同治理;内蒙古锡林郭勒盟正镶白旗

中图分类号：S812 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.10.064

党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重中之重。草原生态环境问题一直是生态文明建设的重要内容。本文所研究的草原生态环境治理，是指以政府为主导，运用国家权力开展的草原生态环境治理工作，注重促进其他主体共同参与草原生态环境治理，实现各主体协同治理，产生1+1>2的治理效果。草原生态环境治理不仅关系到一个地区生态环境的健康发展，对于促进社会环境的和谐稳定也有着非常重要的影响。目前退化、沙化、盐渍化已成为全球范围内严重威胁草原生态安全的重要问题，谁去治理、如何治理已成为当下生态环境治理中亟待解决的问题。

党的十九大以来，相关部门已出台《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《关于以生态振兴巩固脱贫攻坚成果 进一步推进乡村振兴的指导意见（2020—2022年）》等生态环境保护政策，强调生态环境治理，为相关工作的扎实推进提供了可靠依据。然而，草原生态环境治理中仍然存在诸多不可避免的问题，如协同治理理念薄弱、协同主体职责不清、协同治理法制建设和监督考核建设不完善、协同治理方式单一等问题[1]。为提升草原生态环境治理效果，笔者在正镶白旗通过访谈法和实地调研相结合的方式，了解草原生态环境治理的现状，分析当前正镶白旗草原生态治理中存在的问题，从协同治理的视角分析其原因并提出可行性对策。

1 现状

正镶白旗位于内蒙古高原的东南边缘，阴山山脉的东延部分，锡林郭勒草原西南部，浑善达克沙地与阴山山脉的交汇处，属浑善达克沙地南缘的典型草原区，地势南高北低，呈倒置梯形。正镶白旗有丰富的自然资源，草地面积5 182.4 km2，林地面积

385.7 km2，耕地面积167.9 km2，牧草地面积5 183.1 km2;

有天然草场和丰富的水资源、矿产资源。正镶白旗是以传统畜牧业为主的牧业旗县，牲畜保有量在80万头（只）左右，主要品種有蒙古牛、西门达尔牛、荷斯坦奶牛、德美羊、蒙古马及少量蒙古双峰骆驼等[2]。

党的十九大以来，正镶白旗遵循生态系统内在的机理和规律，秉持生态优先绿色发展的理念，统筹山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，开展生态红线划定、强化环境保护等工作。

1）以政策制度为重要保障。为切实保护和合理利用草原、改善草原生态环境，实现草原畜牧业可持续发展，正镶白旗先后出台《正镶白旗草畜平衡实施办法》《正镶白旗农区禁牧管理办法》等文件，并在此基础上制定《正镶白旗生态综合执法专项治理行动工作方案》，为草原生态环境治理工作有法可依、执法必严、违法必究提供保障。2021年，正镶白旗坚决采取“零容忍”态度查处破坏林业和草原行为，133件违法违规案件在全盟率先完成整治[2]。

2）以生态补偿为重要手段。为贯彻落实好新一轮草原生态保护补助奖励政策，进一步加强草原保护与建设，制订了《正镶白旗草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016—2020年）》，明确了新一轮草原补奖机制的范围及标准。

3）建立健全多部门协调联动常态化机制，持续强化生态环保综合执法，严厉打击破坏草原的行为。加快全旗草原生态大数据中心建设，加强草原数据采集、监测预警、综合执法等信息平台建设，综合运用现代化技术手段，提高草原生态监测监管信息化、智能化水平。

4）坚持自然修复与工程措施相结合，统筹推进山水林田湖草沙生态系统治理保护，在退化草原重点区域推进系统保护和修复工程[3]。建立长效运行机制，积极推进沙化草原土壤修复进程，持续提高草原生态保护与建设支撑能力。

十三五期间，正镶白旗深入实施京津风沙源治理、浑善达克危害区治理等重点生态工程，累计完成林业建设1.78万hm2、草原修复1.73万hm2，全旗草原综合植被盖度和森林覆盖率分别提高到57.0%和23.8%，完成矿山治理69.53 hm2，整治土地175.39 hm2，累计发放4.57亿元作为生态补奖[4]。

2 存在的问题

2.1 治理主体缺失

长期以来，政府一直是我国生态环境治理工作的主体，从生态环境治理相关法律、政策、制度的设计和制定，资金的投入和运用，再到污染防治、生态修复、宣传动员等微观层面的具体落实工作，几乎完全依靠政府单一主体完成。而其他主体被动地参与并且治理效果不显著，更多地依靠政府开展生态环境治理工作。正镶白旗政府部门出台相关政策，遵循生态系统内在的机理和规律，统筹山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理;十三五期间政府投入资金，开展矿山治理、林业建设、草原修复等工作。而牧民作为牧区的主体，在生产生活方式中以传统的、惯用的方式参与草原生态环境治理工作。通过对牧民典型访谈了解到，牧民在政府主导下被动参与禁牧、轮休、自然保护区等工程的基础上，遵循本地“刚发芽的草地上禁止进行放牧，防止影响草的生长和土壤的松紧度，避免引起沙尘暴”“每年秋天打草需等到草的种子掉地以后再进行打草工作，有助于下一年草的生长”等传统经验，在生产生活过程中保护草原生态环境。在政府主导、牧民参与的治理模式下，虽取得了显著成效，但由于经济社会发展比较落后，牧区生态治理中企业和社会组织缺失，在草原生态环境治理中出现政府主体参与过多，而其他主体参与较少或缺失的局面。459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74

2.2 治理方式单一

在现代治理意义上，治理的手段不拘泥于政府的引导和制度的规约，同时激发了社会主体和市场主体在参与和合作方式方面的创新，灵活釆取各种能够协同的手段，推动实现协同创新。当前正镶白旗生态治理中主要依靠政府出台政策、投入资金、实施工程等一系列行政手段的方式开展草原生态环境治理工作。具体来讲，制定《正镶白旗生态综合执法专项治理行动工作方案》《正镶白旗草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016—2020年）》等政策，并且实施“三北”防护林、京津风沙源、退牧还草等工程，政府投入资金对禁牧区补助、固定打草场补助等生态补偿。对于违反禁牧条例破坏草原的牧民进行罚款，对产生的污染已经超过标准或者未按照相关规定去处理污染的企业进行关停的处罚。这种仅仅依靠政府的政策、补偿和处罚的方式显然不能较好地带动牧民、企业和社会组织的参与。

2.3 治理主体间协同性不足

协同是指协调两个或者两个以上的不同资源、系统或个体，一致地为完成某一目标所经历的过程或具备的能力，最终达到利益、策略、目标的协同[5]。正镶白旗在生态治理中，建立健全多部门协调联动常态化机制，基本形成了政府主体之间协同治理模式，但是政府与其他主体间还未形成协同治理模式。针对不同主体在草原生态环境治理中的作用，政府部门出台了相关法律法规和政策，牧民和企业则在生产生活中遵守相应法律及条例的形式参与到生态治理过程中。当前正镶白旗缺乏生态文明建设具体的参与程序和途径、保障措施和实施细则、信息沟通机制，造成了多元主体各行其是，在生态治理中取得的效果与投入的人力、财力、物力不成正比。

3 原因

3.1 缺乏协同治理意识

草原生态环境治理需要多元主体的协同配合。然而，受到各主体目标的不同和传统观念的影响，政府、牧民和企业等主体在草原生态环境治理过程中缺乏协同意识，往往会出现碎片化、分散化的现象。1）正镶白旗草原生态环境治理工作中，受传统科层制组织模式的影响，政府组织往往参与并主导从宏观设计到微观落实的全过程，以惯有的单中心治理模式开展草原生态环境治理工作。2）企业和社会组织更多的是按照传统的模式参与草原生态环境治理工作，尤其是企业以利益最大化为目标，其本身生态环境责任的定位不明确，主体间的协同治理意识薄弱。3）由于地广人稀的特点，牧民大多习惯以家庭为单位参与草原生态环境治理工作，没有意识到只有相互协作才能实现草原生态环境保护效果的最大化。政府组织、企业和牧民等各主体的传统的、利益性的和固化的思想观念，导致草原生态环境治理中参与主体缺失，难以形成多元主体治理。

3.2 制度建设不完善

制度对每一项工作的推进有着指导性、规范性的作用。当前正镶白旗出台有关禁牧、草畜平衡、采矿、生态补奖、综合执法等制度并且具体落实，在土壤修复、治理河流、草原修复方面取得了一定的成效。但是，当前的规章制度还不能满足多元主体相互合作，实现协同治理的需求。1）政府主导的多元主体间由于沟通协调、参与程序、责任、分工、激励等顶层设计的不完善导致在草原生态环境治理中难以调动其他主体参与的积极性，造成“搭便车”的现象。2）政府出台政策、投入资金、实施工程等一系列行政手段，难以与当地区域特点和人文环境相结合，最终导致治理方式单调，无法形成举措多样、方式灵活的治理方式。

3.3 信息沟通机制不健全

有效的信息沟通有助于各主体之间参与草原生态环境治理行动的协调推进，形成全方位、多层次的联动机制，有助于提高公众参与草原生态环境治理的积极性，形成社会共治的良好局面。当前正镶白旗草原生态大数据中心、草原数据采集等信息平台建设取得了初步成效，但整体而言，还不能较好地满足現实需求，亟待完善。1）未能构建有效的信息沟通平台。正镶白旗通过政府网站、微信公众号、抖音等平台将草原生态环境治理的重要性、相关政策、具体措施等以不同的宣传形式发布，而企业、社会组织、牧民等主体通过上述平台仅作基本了解，与多元主体相互交流、信息共享及时开放的信息化平台建设要求有较大差距。2）由于缺乏主体之间的相互信任，各主体间甚至各主体内部信息共享程度较低，无法实现真正意义上的信息共享、及时沟通。由于信息共享沟通机制的不健全导致多元主体各行其是，无法达到协同效应。

4 对策

4.1 树立协同治理理念

要解决政府同其他主体协同治理草原生态环境治理中存在的问题，首先要强化协同理念，这是实现协同治理并保障其顺利运行的先决条件。1）传统科层制组织模式的治理理念已经无法适应当前的治理环境，要想建立有效的协同，政府就要转变单中心治理理念，转变传统的纵向治理模式，深化平等合作理念，强化政府部门之间的协同运作的同时，与企业、社会组织、牧民及科研机构相互协作共治，形成真正意义上的协同效应。2）企业作为生态污染的主要责任者，应对自身的环保责任定位进一步明确，主动承担草原生态环境保护的责任，主动与其他主体协作治理。3）社会组织以独有的伦理精神及其专业性、公益性、志愿性和自治性等优势，投入草原生态环境治理工作，作为政府和市场之外的良好补充。4）牧民既是牧区草原的主体也是生态环境的直接受益者，因此，牧民要改变固有的观念和治理方式，认识当代生态环境的治理内涵，主动与其他主体形成合作。通过政府部门、企业、社会组织和牧民等各类主体的共同努力，营造多元主体参与正镶白旗草原生态环境治理的氛围，进而实现多元主体协同共治。

4.2 完善制度建设

完善科学高效的政策机制，是做好各项工作的前提，是确保有序发展的重要基石。因此，正镶白旗政府应进一步完善相互协调、监督和运行机制，构建相对完善的草原生态环境治理制度。1）制定政府部门主导的多元主体的协作方式、责任、内容、分工、沟通协调、奖惩等相关政策制度，明确其他主体参与必要性的同时，畅通其他主体的参与渠道。2）充分了解当地牧民的风俗习惯，结合牧区草原的区域特点和通过引入市场化机制，采用刚柔并济的灵活治理方式，调动其他主体参与的积极性，调整以行政手段为主的单调的治理方式。通过完善参与生态环境治理的顶层设计促进各主体间的平等合作、协商共治、459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74

互利共赢。

4.3 健全信息共享与沟通机制

信息共享与沟通在信息技术高速发展的时代中不可或缺。从协同理论的角度看，协同治理系统有序、稳定运行的过程离不开各主体的正式沟通和非正式的协商与沟通。因此，通过网络与信息技术，构建一个强大的信息资源共享与沟通平台是实现草原生态环境协同治理的技术保障。在加快建设正镶白旗草原生态大数据中心，提高草原生态监测监管信息化、智能化水平的基础上，构建多元主体相互交流、信息共享、及时沟通的信息化平台，确保对“碎片化”的信息资源進行系统分析和整合。此外，加强主体间沟通协调，化解信任危机，提高各主体内部、多元主体间的信息共享程度，实现真正的信息共享与沟通。

5 结语

协同治理理论认为，各主体之间不是孤立的，而是彼此联系且相互作用的。当前，国家高度重视生态文明建设，但由于当前各主体缺乏协同意识、制度建设不完善和信息沟通机制不健全等因素，导致正镶白旗草原生态环境治理中仍然存在治理主体参与不深、治理方式单一、治理主体间协同性不足等问题。这就需要转变思想观念、完善制度建设、健全信息共享与沟通机制，为草原生态环境治理多元主体之间相互协同提供相应的理念支撑和制度保障，实现各主体协同治理，产生1+1>2的治理效果。

参考文献：

[1] 孔凯.地方政府协同治理大气污染问题研究[D].长春：长春工业大学，2019.

[2] 正镶白旗人民政府办公室.2022年政府工作报告[EB/OL].（2022-01-05）[2022-03-24].http：//www.

zxbq.gov.cn/zwgk/zfgzbg/202201/t20220105_2783167.html.

[3] 中共中央文献研究室.习近平关于社会主义建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[4] 赵新峰，王小超.京津冀区域大气污染治理中的信息沟通机制研究：开放系统理论的视角[J].行政论坛，2016（5）：19-23.

[5] 李礼，孙翊锋.生态环境协同治理的应然逻辑、政治博弈与实现机制[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2016，40（3）：24-29.

（责任编辑：张春雨）459EE679-44BB-44BD-8CBE-ABA3FE118A74