一事不再罚原则的理解与适用

邢也

摘 要：一事不再罚原则被视为治理重复处罚、多头处罚等执法乱象的“良方”，并在我国司法实践中得到广泛应用。明晰一事不再罚原则必须摆脱对“一事”和“不再罚”的单层结构界定路径，深入解读作为“一事”和“不再罚”构成要素的“同一违法行为”“事实”“理由”等双重结构要素。此外，新《行政处罚法》对一事不重复罚款的调整则应视为想象竞合适用规则在行政罚款中的运用。

关键词：行政处罚；一事不再罚；结构分析；具体运用

一、问题的提出

行政执法中重复处罚、多头处罚问题还是比较多的，关键在于如何理解一事不再罚原则的基本内涵以及它的法定化。作为一事不再罚原则制度化成果的一事不再罚款制度在2021年经历了立法变动，补充规定了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。基于法律规范的抽象性和概括性，一事不再罚款制度的修改也必然面临新的理解与适用问题，尤其是补充增加的部分，对这部分内容的内涵理解与适用规则的建构关系到一事不再罚原则的规范效果。由此，提出本文力图解决的两个问题：一是一事不再罚原则基本内涵的再讨论。需要理论与实务界的广泛讨论并达成共识；二是一事不再罚款制度修订后的理解与适用问题。

二、一事不再罚原则的两层结构阐释

学界对一事不再罚原则的内涵解读大多围绕“一事”和“不再罚”两个词组进行界定，表明“一事”与“不再罚”在结构上成立一事不再罚的基础结构。从内容的层次性看，可将单纯讨论“一事”与“不再罚”这种界定路径称为对一事不再罚原则规范意涵的单层结构阐释。本文提出对一事不再罚原则的规范意涵进行双层结构阐释，即在对比分析一事不再罚一级结构要素的基础上，深入挖掘各一级结构要素的具体内涵，实现目标。

（一）关于“同一件事情”的理论含义分析

笔者认为，从理论上去分析“什么是同一件事情”是抓住了这个问题的“牛鼻子”。学界主要存在四种学说：一是违法行为说；二是行为规范同一说；三是违法事实说；四是事实理由说。这几种学说都是从行为角度去讲的，我以为，这种观点值得商讨。笔者认为应当从两个角度来分析：一是从行为本身去分析它的违法性，只有违法行为才能受处罚。二是要从事实状态去观察它的同一性。也就是说从常理、常识的角度去观察它究竟是一个事还是几个事。

（二）“不再罚”的理论意蕴

在笔者看来，一事不再罚原则中的“不再罚”主要解决的是要作出的这个处罚由谁来管辖以及对该处罚权进行如何的限制等问题。其实，应当理解为，“不再罚”在处罚管辖权上作用为哪个行政机关作出的行政处罚决定才是具有法律效力的决定，在处罚权限制上作用为明确行政机关的处罚种类与次数，学界有关“不再罚”的理论争议也主要围绕处罚权管辖、处罚种类以及处罚次数展开。对于管辖争议。首先，对于违法行为是否仅应由一个行政机关作出行政处罚决定，存在绝对说与例外说两种观点。再者，对于多个行政机关同一违法行为均有处罚权如何确定管辖主体。这表明，一则，没有解决各项原则的适用顺序或位阶问题，各项处罚优先权的处理原则虽都指向了某一明确的行政机关，但在未分析确立各项原则的适用顺序的情况下，处罚优先权的归属仍难以确定。二则，对适用各项处理原则可能产生的问题和对策缺乏深入分析，也未提出各项处理原则之间的关系如何，是否存在替代、补充以及其他关系。对于处罚种类争议。“不再罚”是否构成对违法行为处以行政处罚种类的限制，也即一个违法行为是否只能处以一种行政处罚。而对于处罚次数的争议。一事不再罚的价值目标在于保护行政相对人不受重复处罚，也即禁止再次处罚。此处讨论的次数不是一般意义上行政处罚是否可以多次处罚，而是一事不再罚的例外情形。

（三）应建立“一事不再罚”中处罚权究竟该谁来行使的规则

几个行政机关对同一违法行为享有管辖权的实践现状缘于我国行政组织法体系的不健全。实践中，中央及地方层面的各政府工作部门之间的职权配置是采取的“三定方案”的形式予以规定的，尚未在立法上得到确认。“三定方案”未实现法定化的原因也在于尚未厘清各部门之间的职责边界，这可能导致各部门的管辖交叉。从根源上讲，行政机关之间的管辖争议需要建构一套可操作性强、指向性明确的行政处罚管辖规则更为现实。

任何行政处罚决定的作出会经历案件受理、调查、听证、作出处罚决定、案件终结等一系列程序，其中，行政处罚决定的作出将直接产生行政处罚的法律效力，影响行政相对人的权利义务。由此，可以行政处罚决定的作出为分界线，分别确立不同案件处罚管辖的具体规则。

三、一事不再罚款适用规则的规范意涵

由于一事不再罚原则的理论争议过大，2021年《行政处罚法》修改新增一句为“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。这种规定实际上是把该处罚规则具体化到罚款上去，这样便于实际部门在执法时好把握些。这也符合实际情况，本来出现了竟合的情形，就应当考虑适用最高罚款的规定来执行。这可以理解为“根本模式”。

这里的关键是如何理解根本模式中的“同一违法行为”？因它的认知角度是具有不同的法律意义的。在根本模式中，所谓的“同一违法行为”一般是从行政相对人的主观视角出发，也即在行政相对人的眼中其在客观上只实施了一个行为，但在规范层面上相对人的行为满足了多个法律上违法行为的构成要件，构成法律上的多个违法行为。如在旗帜婴儿乳品股份有限公司诉平江县食品药品工商质量监督管理局行政处罚案中，审理法院在判决中指出“‘一事不再罚原则是指行政主体对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该概念的同一个违法行为，是指一个独立的违法行为而非一类违法行为，是指一个违法事实而非一次违法事件。”旗帜婴儿乳品股份有限公司违法銷售奶粉只能认定为一次违法事件，该违法事件却包含了违反《食品安全法》的违法销售行为和违反《广告法》的虚假广告行为，构成两个法律上的违法事实，分别处罚不违反一事不再罚原则。

需要指出的是，根本模式不是《行政处罚法》第29条的适用情形。如前所述，基本模式中的“同一违法行为”事实上指的是同一违法事件，这一违法事件可能构成法律上的多个违法行为。在这种情况下，即使法律对多个违法行为均施加以罚款的惩戒措施，同一行政机关或不同行政机关作出多个罚款处罚也并不构成对《行政处罚法》第29条一事不再罚款适用规则的违反。

参考文献：

（2019）湘行再3号。