我国跨省流域横向生态补偿机制的实践探索与政策优化

覃凤琴

内容提要：跨省流域横向生态补偿机制是解决以水资源价值为核心的生态产品与生态服务价值时空分布不均衡问题的重要手段。近年来我国建立横向生态补偿机制方面探索颇多，成效明显、特点突出。相关调研发现，跨省流域横向生态补偿还存在立法缺失、统筹协调不够、水生态产品价值实现难、市场化多元化补偿机制落实难等问题。本文从治理理念、核算体系、补偿机制、协同创新四个方面深入剖析这些问题背后的原因，提出加快推出《生态保护补偿条例》，进一步理顺横向生态补偿管理运行机制，构建科学合理的补偿考核评价体系，切实推进多元化、市场化生态补偿机制等建议，以期为我国完善跨省流域横向生态补偿机制提供一定的决策参考。

党中央、国务院高度重视各地跨省流域的生态环境污染问题，对跨省流域横向生态补偿给予了大力支持，先后出台了建立健全生态补偿机制的相关文件，着力完善生态补偿机制以推动流域生态环境保护工程。在中央主导下，2012 年建立了新安江-千岛湖首个跨省流域横向生态补偿试点，形成了“新安江模式”，随后在多地区深入实践。本文通过对相关实践案例进行梳理，分析跨省流域横向生态补偿实践中仍存的问题及其原因，为下一步健全流域生态补偿机制提出富有借鉴意义的政策建议。

一、我国跨省流域横向生态补偿政策的演变过程和实践经验

（一）我国跨省流域横向生态补偿政策的演变过程

流域生态补偿最早出现在2007 年，经过十多年的发展，从省内流域到跨省流域的生态补偿实践，取得了良好的成效，形成了可借鉴的经验，已经在我国的流域生态环境治理中发挥出不可取代的作用。中央层面也在近几年密集出台了多项政策性文件及实施方案，具体见表1。

由表1 可见，随着中央部委对流域横向生态补偿体制机制的不断探索和完善，政策内容更加丰富，方式更加多样，标准更加完善，机制更加成熟。2012 年，新安江流域生态补偿试点成为全国首个跨省流域横向生态补偿机制试点，并形成了“新安江模式”在全国推广，多省纷纷建立流域上下游横向生态补偿机制试点（见表2）。2022 年，全国已经建立了13 个跨省流域横向生态补偿机制试点（本文仅列出部分试点情况），除新疆和西藏外的省（区）都进行了流域生态补偿实践，广泛推动了跨区流域生态环境协商共治，我国流域横向生态补偿机制实践取得了实质性进展。

表1 中央层面的流域横向生态补偿政策

表2 跨省流域横向生态补偿实践

（二）跨省流域横向生态补偿的特点

随着新安江流域生态补偿试点的建立，根据国家出台的政策性文件，各地积极实践，不仅学习“新安江模式”，也因地制宜形成各自特色，取得了显著成效，形成了值得借鉴的经验。

1.补偿依据、补偿主体和补偿资金来源基本一致

补偿依据均以跨省界断面水质检测考核结果为主，补偿主体为中央政府、上游地方政府、下游地方政府，补偿资金以中央政府、上游地方政府和下游地方政府三方共同分担模式为主，但是除了新安江流域是中央直接拨付资金，其他流域都是根据考核目标完成情况给予奖励资金，其中福建省连续几年获得中央财政的奖励资金，这种奖补性的资金补偿方式在很大程度上激发了地方保护环境的积极性。除此之外，汀江-韩江流域、东江流域、九洲江流域等是上下游各自出资共设水环境补偿资金的模式，大大增强了地方的参与感和责任感，这些经验做法都值得借鉴和推广。

2.中央财政补偿比例呈现逐步退坡的趋势

新安江是我国首个跨省流域横向生态补偿试点，试点工作分为三轮，每轮三年，分别为：2012-2014 年、2015-2017 年和2018-2020 年。前两轮由中央和地方财政共同出资补助，中央财政分担比例由第一轮的60%下降到第二轮的第一年49%、第二年43%、第三年33.3%，第三轮试点中央财政资金完全退坡，呈现出中央财政资金在生态补偿分担比例中逐渐降低的趋势，这也体现了“中央引导，地方为主”的财政投入格局初具雏形。

3.互利共赢、区域联动发展是横向生态补偿机制可持续的关键

如新安江流域生态补偿试点中，皖浙两省综合运用行政和市场手段，推动流域下游地区对上游地区进行资金补偿，积极探索产业协作、园区共建、人才培训等市场化、多元化补偿新路径，提出共建新安江—千岛湖生态补偿试验区的理念，促进长三角地区的生态廊道实现共建与共享。实践证明，只有推动生态产品价值实现，促进上下游地区之间从单纯的水共治，向更多领域开展更加广泛、更多维度的合作共建，生态补偿才能持久，生态保护才可持续。

二、我国跨省流域横向生态补偿实践中存在的问题

（一）立法缺失

从中央层面来看，2010 年由国家发改委牵头的《生态补偿条例》起草工作启动，但10 年过去依旧没有正式出台，“横向生态补偿办法”也没有纳入立法计划。由于未有实质性立法，在构建跨省流域生态补偿机制的过程中存在一些难以解决的问题。

一是关于生态补偿的概念不明确，其与自然资源有偿使用、生态损害赔偿等的区别与联系也没有明确的法律规定，容易混淆。二是流域生态补偿主体的权利义务不明确、补偿程序不规范、纠纷解决机制不健全、责任分担机制不完善。三是所涉及的主体之间是在没有法律约束下的自主协商，这样导致责任主体的参与规则不规范、磋商程序不顺畅、协议内容不详细、执行监督以及实施保障等不到位，也会打击上游的积极性（李奇伟等，2018）。四是由于缺乏权威的法律制度的规范，造成生态补偿机制在补偿依据、补偿标准、指标权重、考核周期等方面难以统一，未能形成科学合理的考评体系。

（二）统筹协调不够

从纵向看，中央与地方在跨省流域生态补偿中的事权与支出责任不明晰，导致中央财政的退坡可能会造成上下游之间的合作难以继续。从横向看，发改、财政、生态环保、自然资源等多部委共同参与的流域生态补偿工作，往往出现部门之间的不协调，不同部门政策之间的互融性、连贯性和一致性不高。再次，省际沟通协作机制有待畅通，在具体决策上有待更高级别议事机构发挥统筹协调作用。

（三）水生态产品价值实现难

一是逐年提升的水质考核标准不利于上游水生态价值的实现。当流域上游生态环境较好时，考核标准也相应提高，上游政府得到的补偿资金会比较少，不能弥补当地生态保护成本和发展机会成本。当流域上游的生态环境较差时，因难以达到考核标准，扣缴的补偿资金较多，给地方财政也会带来较大压力。

二是资金补偿具有时间滞后性，且资金的使用范围比较窄，有时会损害上游地区生态治理的积极性，无法实现水环境保护的真正价值。

三是上游经济发展受限的机会成本高，承担的流域环境治理成本巨大。上游资源环境约束大，产业发展较为困难，实际获得的上级政府和市场项目资金都较少。同时，上游也会被动承担下游地区水位提高带来的各类成本。如2019 年千岛湖成为杭州市饮用水源地后开始高位蓄水，水位比往年抬升3 米左右，2020 年流域沿线暴雨导致上游两岸大量田地、房屋、村庄道路被淹，不仅严重影响了新安江水质，而且给沿江群众生产生活带来安全隐患，上游相关治理成本明显增大。

（四）市场化、多元化补偿流于形式

调研发现，一些流域市场化、多元化补偿工作进展并不顺利，除了一些人员短期交流培训以及定期的资金补偿之外，其他多元补偿更多体现在各类协议层面，尚未实质性推进。

第一，多元化补偿难以实现。一是资金补偿不足。上游水生态产品价值补偿过低，持续保护流域生态环境积极性受挫。新安江流域试点期间，下游地区每年安排生态补偿资金为1-3 亿元，相对于上游地区的投入而言是杯水车薪。二是产业补偿流于形式。调研发现，上下游在共建园区、产业转移、对口协作等方面基本停留在协议层面，真正落地的很少，即使有正在推进的项目，也存在难以继续的困境。三是人才补偿更难，上游地区缺乏吸引人才、留住人才的优势和平台。

第二，市场化补偿运作机制缺失。虽然初步形成了市场化多元化的补偿机制，但市场化运作机制缺失，开展水权交易、碳排放交易、排污权交易的市场化机制还不够成熟（潘华等，2018）。

三、跨省流域横向生态补偿机制存在问题的原因剖析

（一）地方尚未树立流域一盘棋的协同治理理念

建立全流域协同治理机制、树立流域一盘棋理念是流域生态补偿中的重大课题，对生态环境协同治理的理念缺失及认识不到位是统筹协调不足的重要原因。

第一，行政辖区之间达成共识难。由于横向生态补偿涉及跨行政区域的利益沟通协调，上下游在协商过程中都会以本区域利益为主，各自为政，存在较大的分歧，难以达成一致。从治理维度来看，表现为治理理念、区域功能定位、信息沟通表达、绩效评估等多方面难以协同（侯守杰，2021）。

第二，发展与保护的矛盾依然是难点。有些地方“以GDP 论英雄”的思维没有得到根本性的转变，对“绿水青山就是金山银山”的理念也没有深刻理解，这样会造成流域生态环境治理进程缓慢。有些地方对流域“共抓大保护、不搞大开发”的认识不足，导致上游流域生态环境保护的内生动力不足。

第三，目标导向模糊，项目和产业协同规划难。目前上下游主要还是在生态环保、基础设施等领域合作，产业层面合作难度较大，主要体现为重大方案协同编制难、重点项目协同申报难、重要工作协同推进难、产业发展协同布局难，目标导向仍是“各自为政”。由于认识不到位，一些地方把签订协议视为建立机制，工作上缺少统筹规划与协调布局，保护和治理项目储备不足（孙宏亮等，2020），共同谋划和争取项目的联动机制还没有建立起来。

（二）中央财政引导机制尚待进一步明确

横向生态补偿主要通过流域上下游政府的协商达成补偿协议，中央财力引导和监督事权落实到位对跨省上下游之间的协商合作尤为重要，中央财力退出可能会造成流域横向生态补偿难以继续。一是试点期过后，需要进一步加大投入用来加强生态保护和污染防治力度，现有生态保护体系运行也需持续加大投入，但是随着中央财政的退坡，水流域生态保护面临巨大的资金缺口。二是在中央财力退坡后，如果中央政府的监督事权也随之退出，很有可能造成不了了之的局面。比如新安江流域在中央财力退坡后，上下游之间的矛盾调和十分艰难；又如陕甘两省自发探索跨省流域生态补偿，就由于缺乏中央的协调而中断。地方补偿存在资金不足、补偿滞后等问题，目前还无法成为主导力量。特别是一些重要水源地的跨省流域生态补偿，中央财政的引导范围和奖补标准都有待明确。

（三）生态产品价值核算体系不完善

首先，自然资源确权工作是开展生态补偿的前提，但目前自然资源资产的所有权确权及登记还未完成，在所有权人缺位的情况下，生态产品交易和补偿就无从谈起。

其次，还未形成统一的生态资源核算标准化体系。生态资源种类繁多，其存在形态和利用形式差异较大，相同自然资源在不同地区的等级程度标准不一，导致交易和补偿无法在标准平台上进行，实践中不同地区对于该不该补偿、该补偿多少、由谁来补偿存在争议（郝栋，2020）。

再次，补偿基准存在差异，难以统一也很难规范。从考核内容来看，有的以水质为考核标准的，也有以水质、水量为考核标准的，还有以水质、水量、上下游行为管控为标准的。从考核选取的指标来看，也不尽一致，其中新安江流域选取了高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮4 个指标，九洲江流域、汀江—韩江流域选取了包括pH 值、高锰酸盐指数、氨氮、总磷、五日生化需氧量5 个指标。从达标水质看，有基于II 类标准的，也有基于III 类标准的。

（四）绿色产业发展中协同创新不足

各流域上下游产业补偿、人才补偿等多元化补偿流于形式，其中的重要原因之一是绿色产业发展中协同创新不足。

1.产业技术创新协同不足

上游绿色产业发展的空间和条件受限，只能在夹缝中求发展，依靠技术创新寻求突破。产业发展有其特定的土壤，受市场需求、营商环境等影响，数字经济、文化创意、生物医药等绿色产业项目在上游地区难以“生根发芽”。若要探索全流域经济发展和生态环境保护相得益彰的新路子，必须进一步推动产业技术的协同创新。如新安江上游黄山市执行最严格的主体功能区负面清单，国土空间开发总量等方面也面临较大压力，传统产业招商引资工作难度很大，绿色产业发展探索中亟待技术支撑，但目前长三角协同发展重要引擎的G60 科创走廊、杭州城西科创大走廊等对黄山市的辐射作用还非常有限。

2.人才协同创新不足

人才培养只是提升上游人力资本存量的一种方式，更为重要的是提供智力服务和人才协同创新。调研发现，上下游在基础设施建设、人居环境整治、教育环境等方面差距较大，上游支撑人才发展的平台和空间不足，在人才政策、工资待遇、公共服务等方面差距明显，吸引、留住高端人才困难重重，人才合作往往走过场、不“解渴”，对智力服务和人才协同创新的重要性认识不充分。

3.上游水环境科研支撑薄弱

流域生态保护是一项长期而艰巨的工程，需要持续扎实的科学研究和财政投入，需要上下游协同创新予以重点攻关。调研发现，部分流域对氮磷污染控制、农业面源污染控制、生态修复等关键技术的研发有待进一步加强，否则水生态产品难以提高质量。

四、跨省流域横向生态补偿机制的政策优化建议

（一）加快生态补偿机制相关立法

虽然生态保护补偿在《环境保护法》《水污染防治法》等相关的环境类法律中被确立，而且明确提出要加大财政转移支付力度支持生态保护补偿，一定程度上为横向生态补偿机制的构建奠定了基础，但是可以看出这些法律法规并不具体，需要通过进一步立法来推动横向生态补偿制度建设（李奇伟，2020）。

生态补偿立法将会在很大程度上解决流域横向生态补偿过程中遇到的种种问题。在相关部委的规章层面，要进一步细化横向生态补偿机制的具体内容，比如参与的规则、磋商的程序、协议的内容、执行监督、实施保障等都要有具体和详细的规定，并建立对应的纠纷协调机制，有效保障上游生态权益。地方要根据中央立法进展，稳步推进地方流域横向生态补偿政策制度化，进一步明确生态补偿基准、补偿方式、补偿标准，构建合理、科学的考核体系。

（二）进一步理顺横向生态补偿管理运行机制

应从央地关系、部门关系、上下游地区关系三个层次完善生态补偿协调机制，加快推动横向生态补偿管理与技术规范制定，着重建立生态补偿长效机制。

1.逐步理顺央地间事权与支出责任划分

一是根据已出台的《环境保护领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，适当扩大中央在跨区域生态环境保护方面的事权，要进一步加大纵向转移支付力度，指导和监督上下游切实履行生态补偿协议。二是对于在重要水源地上游建立流域生态补偿，中央相关部门应牵头建立跨省联席会议机制，对数据采测、技术标准、政策导向、人口流动、项目安排、补偿资金等进行协调、支持和监督，指导地方从上下游发展共同体的高度，在补偿依据、补偿标准、指标权重、考核周期、支付进度等方面完善补偿机制，形成上下游优势互补、互利共赢局面，实现区域协调发展。三是对于重要水源地的跨省流域横向生态补偿，中央可以对其进行规范的技术指导，也可以根据科学的评判标准进行评估，并据此实施奖补机制，进一步细化和落实跨省流域横向生态补偿机制的实施（王宏利等，2021）。

2.进一步理顺各部门之间的责任联动机制

一是明确横向生态补偿各参与部门的责任，完善长效机制。不能把流域生态补偿定位于财力和支出责任层面，财政、发改、自然资源与环保部门等都承担着不可替代的责任，所以必须强化部门单位的责任，建立部门之间的联动机制。要树立部门间、地区间“一盘棋”思想，分领域、分板块明确各方责任，促进上下游之间资源双向流动。二是推动从部门要素补偿向区域综合补偿转变。加大对各类财政资金的统筹力度，不断放宽资金使用限制。通过整合地表水环境质量、空气环境质量、重点生态功能区以及自然保护区等生态补偿政策，推动部门要素补偿向区域综合补偿转变，进而有效整合各类生态补偿资源，推动综合生态补偿试点的建立，避免出现生态补偿破碎化以及政出多门、多头治污的局面（李奇伟，2020）。

3.协调上下游地区之间的责权关系

一是明晰上下游地区对流域生态资源占有、使用、收益的权益与生态补偿责任，充分考虑地区间特别是上游地区保护环境的成本因素，协调上下游地区的财力，最终促进上下游地区的权利与义务实现区际均衡（潘华等，2018）。二是构建上下游间跨区域协作机制。首先是建立广泛的各方平等的谈判、磋商平台，不只局限于流域之间，可以扩展到其他生态产品和自然资源的保护。其次是上下地区要用整体性的思维考虑流域生态系统，找准各自的自然资源禀赋和区位优势，制定生态保护规划并以之为指导进行协商和谈判，也要充分吸纳专家学者和相关民众的意见，最终建立上下游地区“成本共担、效益共享、合作共治”的协作机制（王宏利等，2021）。第三是建议成立由中央部门牵头的横向生态补偿管理部门，可以由中央部门和地方政府派出代表组成，在上下游地区出现矛盾和问题的时候可以更好地解决利益冲突，也能突破地方行政区划的限制，进一步强化中央的监督管理职能。通过明确关系、构建谈判磋商平台、成立问题解决机构，最终形成公平、科学、合理、高效的上下游协作机制。

（三）构建科学合理的补偿考核评价体系

1.加快进行自然资源的测算和自然资源产权体系的建立，为考核评价夯实基础

一是建立自然资源产权登记信息化平台，并发布综合评价结论。二是加快建立统一的流域生态资源产权确权登记系统，制定产权主体权力清单和清晰界定产权主体权利。三是进一步开发生态资源补偿评估鉴定系统，从而推动生态补偿统一标准的建立（郝栋，2020）。

2.明确流域生态资源国家所有权和地方使用控制权的权利义务关系，落实考核评价的主体责任

探索建立归属明晰、权责明确、监管有效的流域生态资源管理体制，统一行使流域生态资源的国家所有权、用途管制权和生态保护修复职责，解决不同地区由于自然资源的等级程度标准不一造成的是否补偿、如何补偿的争议（潘华等，2018）。

3.明确补偿依据，选取科学合理的考核指标

一是明确补偿基准。在核算生态资源资产价值的基础上，上下游地区根据国家确定的断面水质、水质改善原则自主协商明确补偿基准。二是因地制宜选取考核指标。按照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）的指标体系，根据各地的实际情况，除了主要指标外，可以从非主要指标中选取符合当地情况的指标作为考核标准.

（四）完善多元化、市场化的横向生态补偿机制

1.建议横向流域补偿机制建设以地方补偿为主、中央财政适当支持引导，奖励开展生态补偿机制建设成效突出的省份

一是加大横向转移支付的力度。地方政府是流域横向生态补偿的直接执行者，上下游地区可以通过协商，在自身财力范围内，由当地政府推动，采取横向转移支付等方式落实对上游地区的生态补偿责任。二是推动省内纵向、横向生态补偿有机结合。虽然纵横有所不同，但也存在共性，比如参与主体、适用范围和评估机制等方面，可以对其共同点进行整体设计，也可以避免两者之间发生重复和冲突。三是整合生态环保领域各项财政资金、中央财政水污染防治专项资金、重点生态功能区转移支付，对重点流域持续予以重点倾斜并由中央属地相关部门加强监管。

2.切实推进市场化生态补偿

流域层面可成立生态补偿专项基金，扩大财政资金支持力度。推动其他生态保护地区与生态受益地区建立市场化的横向生态补偿机制，鼓励相关地区探索市场化生态补偿路径，比如绿色债券、水权交易、排污权和碳排放权等，鼓励有条件的地区探索建立市场化运作的生态补偿基金。

3.增强上游地方政府“造血”功能，发挥地方生态保护内生动力

进一步将对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化补偿方式做到位。一是推动上游地区开展生态旅游，在补偿地和受偿地之间进行定向的绿色经济往来等，加快上游地区生态产品价值实现。二是建立合作园区。一方面积极探索“飞地经济”园区合作模式，另一方面通过委托管理、共同组建公司等多种合作方式共建合作园区。下游也要积极推进技术支援以及相关合作，帮助上游地区进行生态保护基础设施的建设和技术更新。

4.上下游共同打造绿色产业链，加强人才、技术等要素支撑保障

中央财政在一定程度上加强对地区项目布局的指导和对基础设施建设的倾斜力度。对符合条件的项目，国家和省级专项资金应对重要水源地给予倾斜，支持一批绿色产业项目和创新平台发展。上下游地区可探索一站式服务创新模式，上游为下游地区提供智力支撑，用“共建共享”的理念强化人才、技术、数据等要素支撑保障。在技术攻坚方面，联合相关高校及研发机构开展技术、标准和产业研究，通过聚合高校及科研机构，推动环境技术攻关，力求破解水流域治理中的环保技术难题。