长三角公共文化服务高质量发展逻辑与路径研究

司蒙蒙 孙宁 陈雅

摘 要 公共文化服务高质量发展是长三角高质量一体化发展的关键环节，也是满足长三角人民美好生活需要的内在要求和重要保障。公共文化服务高质量发展既包括基本公共服务要素，又包括品质发展拓展要素，具有均等、开放、融合、品质等特征。论文基于长三角区域发展背景，从公共文化服务发展的外部环境和内部服务入手，准确把握长三角公共文化服务高质量协同发展逻辑，提出可操作性的实施路径。

关键词 长三角;公共文化服务;高质量发展

分类号 G249.2

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2022.06.010

Research on the Logic and Path of the High-quality Development of Public Cultural Services in the Yangtze River Delta

Si Mengmeng， Sun Ning， ChenYa

Abstract The high-quality development of public cultural services is not only the key link of the high-quality integrated development of the Yangtze River Delta， but also the internal requirement and important guarantee to meet the needs of the people in the Yangtze River Delta for a better life. The high-quality development of public cultural services includes both basic public service elements and quality development and expansion elements， with the characteristics of equality， openness， integration and quality. Based on the regional development background of the Yangtze River Delta， starting with the external environment and internal services of the development of public cultural services， this paper accurately grasps the logic of high-quality coordinated development of public cultural services in the Yangtze River Delta， and puts forward the operable implementation path.

Keywords Yangtze River Delta. Public cultural services. High-quality development.

在完成全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化的新发展阶段，保障公共文化服务高质量发展是对社会发展的重要研判，是对人民追求丰富、充实的精神文化生活的高效                       回应。2021年3月23日，文旅部、国家发改委和财政部联合发布《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》（以下简称《意见》），是推动公共文化服务高质量发展的总体蓝图和行动指南。怎样切实推动公共文化服务高质量发展，尚需进一步实践工作的探索。

作为全国高质量发展的样板区，长三角具有雄厚的经济基础、一体化发展体制和竞争有序、统一开放的市场机制具有公共文化服务高质量发展的探索优势[1]。本文将着眼于长三角一体化发展现状，剖析带动区域公共文化服务高质量发展的底层逻辑，探索具体实践路径，以期为全国推动公共文化服务高质量发展提供重要参考。

1 公共文化服务高质量发展内涵

1.1 公共文化服務高质量发展要素

“高质量发展”是一个总括性发展理念，是建立在一定发展阶段上，量变到质变的累积过程。张军扩等认为高质量发展具体表现为：资源配置的提高、服务和产品质量提高、技术水平不断升级、现代化均衡发展、成果的公平分享和可持续发展[2]。王一鸣认为高质量发展的特征是从数量追赶到质量追赶，从规模扩张到结构升级，从要素驱动到创新驱动[3]。

公共文化服务高质量发展，是公共文化服务发展到一定阶段的高水平发展目标，也是新发展阶段对公共文化服务建设的新要求，旨在贯彻新发展理念，构建新发展格局。顾江等认为公共文化服务高质量发展是以高科技含量、高文化创意，高效率、强关联为核心，以资本、人才等高端要素为依托，以产品和服务的供给与大众需求充分平衡为准则，以公共文化单位之间融合发展为路径的系统性发展[4]。《意见》指出，公共文化服务高质量发展既包括基本服务标准化的公共要素，又包括文化服务品质化发展这一拓展要素，即包含“公共性”和“文化性”两个要素。

1.2 公共文化服务高质量发展特征

“公共性”这一基本要素要求公共文化服务高质量发展必须实现均等化、开放化;“文化性”这一拓展要素要求公共文化服务高质量发展还要做到融合化、品质化[5-6]。（1）均等化。公共文化服务高质量发展是均等化的发展，通过加强城乡一体化建设，促进区域协调发展，健全不同人群文化权益保障制度，着力解决发展过程中不平衡不充分的问题。（2）开放化。公共文化服务是开放的发展，深化公共文化体制机制改革，创新管理方式，扩大社会参与，形成开放多元、充满活力的公共文化服务供给体系。（3）品质化。公共文化服务高质量发展是品质的发展，特色发展、个性发展、多样发展是满足大众文化需求的重点。（4）融合化。公共文化服务是融合的发展，把握公共文化机构各自特点和发展规律，促进服务与科技、旅游的融合，文化与产业的融合，建立协同共进的文化发展格局。

2 长三角公共文化服务发展现状分析

2.1 发展动力分析

（1）一体化政策优势。长三角一体化战略促进各地政府、社会企事业团体紧密对接与合作，长三角地区主要领导座谈会、长三角合作与发展联席会议、长三角市长联席会议等活动对于形成区域内互联互通的良好发展局面起到了极其重要的作用;同时，各地区把握当地特色，抓住发展重点，打造各地公共文化服务活动品牌、创新服务内容和形式。

（2）财政支出有保障。2019年，上海市、浙江省和江苏省文化和旅游事业费占财政支出比重均达50%以上，浙江省更高达79%，位列全国第一。较高的财政支出为公共文化服务发展提供了坚实的经济保障。2020年，浙江省率先实现了全省基本公共文化服务标准化发展，促进了长三角地区公共文化服务从基本标准到优质标准的提升，为公共文化服务发展打造了标准化样板。

（3）市场化程度高。2019年长三角三省一市的规模以上工业企业在全国占比31%，文化市场经营机构占全国四分之一。活跃的市场环境增强了市场开放程度，强化了社会力量参与公共文化服务供给渠道，有效促进了公共文化资源在区域、城乡等不同人群间协调配置。

（4）文化影响力强。长三角是国际文化交流、贸易最活跃地区之一，从进博会到文博会，从中国文创产品博览会到世界手工艺博览园，通过结合历史文化特点和时代要求，逐渐形成辐射全球的区域特色文化价值体系。上海大歌剧院、苏州博物馆西馆、苏州湾大剧院等是新发展阶段长三角地区典型的文化地标。

（5）读者需求多元。长三角地区人均受教育水平和人均收入水平较高，对高品质文化服务有较高的需求。要以公众需求为导向，倒逼公共文化服务丰富内容，延伸、做强供给链条，促进公共文化服务品质化发展。如安徽省六安市图书馆响应读者建议，提供“胶囊书房”“行走的办公室、读者餐厅”“母婴室”等更具适应性服务项目;江阴市重视公众阅读和休闲的双重需求，以图书馆+咖啡馆形式建立了“三味书咖”阅读联盟等。

2.2 发展约束分析

（1）资源分配不均衡，难以实现均等化发展。长三角地区公共文化服务发展不均衡主要受人才、资本、信息、技术等资源要素差异的影响。就目前的情况来看，上海、苏南、浙北地区资源比较丰富，而苏北、浙南的资源相对匮乏，导致长三角地区公共文化服务发展呈现出“上海—苏南、浙北—苏北、浙南”的梯度差异。

（2）利益协调机制不完善，开放化进程举步维艰。长三角地区还未形成统一完整的公共文化事务利益协调机制，受地方政绩考核的影响，地方政府在非合作性博弈中追求地方利益的最大化，忽视区域整体利益，“以邻为壑”现象时有发生，产生“搭便车”效应，导致区域整体公共利益碎裂[7]。协调机制的不完善增加了协调成本，带来公共文化服务成本的增加。

（3）联动效应不足，阻碍融合化发展。从发展现状来看，合理的区域发展层级和服务体系尚未形成，存在“简单均衡”或“一城独大”现象。城市间公共文化服务协同联动性不足，难以发挥区域公共文化服务资源聚集效应。从城市群发展来看，由于城市间联动不足，导致公共文化服务的服务辐射半径较短，存在辐射区域“塌陷”和“重叠”，公共文化服务的区域整体效能优势不明显，可持续发展动力不足[8]。

（4）服务内容同质现象严重，品质化难以提升。公共文化服务高质量发展的内容不应是简单的重复和集中，而是实现优势互补、错位竞争、深度融合发展，进而提高公共文化服务的品质化和整体竞争力[9]。

3 长三角公共文化服务高质量发展逻辑

长三角地区具有公共文化服务高质量发展所要求的经济基础、开放的市场环境、文化资源及制度保障等发展优势，但也存在资源分配不均衡、利益协调机制不完善、联动效应不足、服务同质现象严重等问题。要实现长三角公共文化服务高质量发展目标，应遵循协同发展理论，着眼于内、外部两个层面，既要将外部环境优势尽可能转化为高质量发展的保障要素，又要注重升级内部服务效能，从资源禀赋、组织结构、区域协同、供需协同多个维度，探索区域公共文化服务高质量发展逻辑与实施路径，如图1所示。

3.1 公共文化服務内外部要素协同发展

协同发展是党的十九大提出的高效运行机制，其理论突破简单、传统的发展模式，强调从全局和阶段性出发，各参与主体协同发展，通过互补长处、优化短处，内在要素持续升级演化，呈现出多样化、动态化的发展特征，最终达到共赢效果，这与长三角区域发展战略与公共文化服务高质量发展特征具有显著的一致性。

对于外部环境要素，公共文化服务高质量发展是与时俱进且平滑演进的升级过程。纵向层面体现在公共文化服务供给结构的不断优化升级;横向层，体现在公共文化服务范围的不断扩展;空间层面体现在区域合理分工合作的网络组织形态[10-12]。公共文化服务高质量发展通过扬优势、补短板、强弱项，重视量的发展，又解决质的问题，在质的大幅提升中实现量的有效增长，进而提升公共文化服务水平[13]，让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。

在顺应外部发展环境的基础上，实现内部要素的升级优化，才能使高质量发展成果可持续发展。可以说，长三角公共文化服务高质量发展，是在开放环境下不断进行信息交换，调试内在要素，实现高质量输出的过程。因此，长三角公共文化服务发展要增强区域间相关性和依赖性，促使区域内部要素与外界环境共生，优化区域公共文化资源，满足公众需求，实现高质量发展。

3.2 高质量协同发展的逻辑结构

长三角公共文化服务高质量协同发展逻辑包括公共文化服务的资源禀赋协同、组织结构协同、区域协同、供需协同四个维度。资源禀赋协同是由稳态进入高质量发展演进状态的起点和驱动点，供需协同融合是高质量共享阶段达到的稳态的逻辑终点，而组织结构协同开放和区域内协同品质化提高则从横向结构形态和空间服务网络结构反映长三角公共文化服务高质量发展的路径，同时四个维度关联相互作用形成正反馈循环。

（1）资源禀赋协同均等化。长三角地区技术发达，利用技术、数据、信息等高端的资源要素联接创新、培育人才、推动公共文化结构升级、吸引社会资本，促进公共文化服务发展。以公共文化服务创新为驱动力量，与人才、技术、资金进行联动协同发展，为公共文化资源赋能，构建“五链”协同，动态联动结构链、数字化链、创新链、资金链、人才链，优化公共文化服务资源配置，克服传统公共文化资源总量有限的限制。

（2）组织结构协同开放。长三角公共文化服务高质量发展的组织协同表现为：一是继续发挥总分馆的协同关系，核心地位的总馆发挥带动作用，搭建共享平台，从属地位的分馆则发挥“专、精、特、新”优势，持续释放创新能量，形成总馆引领、梯度协同、优势互补的发展格局[14-15];二是公共文化服务基本服务要素与拓展服务要素协同，拓展要素赋能基本服务要素升级，而不是挤出效应;三是以“文化+”为抓手的跨界协同，创新利用技术资源、突破传统的公共文化服务边界，催生新的服务业态和新的服务模式[16]。

（3）区域内协同品质化提高。长三角公共文化服务的高质量发展最终还是区域内均衡发展，即区域内实现公共文化资源共享，要素自由流动，区域内供给链分工合作，全面提升长三角公共文化服务的竞争力。具体表现在：一是区域内政府部门的联动，一体化发展的体制机制与公共文化服务高质量发展运行趋于一致;二是区域内各省市之间形成基于契约网络、合同网络、关系网络的横向与纵向联系;三是基于社会组织的中介联合，服务于政府、市场，协同发展提高区域公共文化服务效能[17]。

（4）供需协同融合发展。长三角公共文化服务的高质量发展，最终要体现在满足人民日益增长的美好生活需求上。长三角公共文化服务高质量发展的供需协同主要通过供给与需求的互动反馈机制激发公共文化服务的创新活力与群众参与的潜能。长三角公共文化服务供给侧表现为资源要素端的优化配置与生产端的创新升级，需求侧主要着力于监督反馈，以及积极参与到公共文化服务建设中来。公共文化服务高质量发展的供给与需求互為标的，在短期和长期的发展阶段上，兼顾数量、质量和结构层面，形成“需求刺激供给创新，供给倒逼需求参与”的良性循环。

4 长三角公共文化服务高质量发展路径

4.1 长三角公共文化服务高质量协同发展实施阶段

在协同发展的逻辑下，长三角公共文化服务高质量发展需要根据实际发展环境，不断调配内在服务，使得各部分在相互协作过程中朝着高质量发展目标发展。结合《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）和《意见》，长三角公共文化服务高质量协同发展的实施过程大致可分为四个阶段。

（1）区域均等化发展阶段。该阶段在保障国家基本公共文化服务标准落实到位的基础上，根据长三角区域经济社会发展水平及当地城乡居民收入增长情况，统筹推进区域均等化发展，逐步提升基本公共文化服务保障水平。本阶段主要任务在于最大限度缩小区域、城乡发展差异，推进长三角区域整体服务水平趋同。本阶段既要保证高质量发展的数量效益，又要兼顾发展质量效益，为长三角地区公共文化服务高质量发展提供“数与量”的基础保障。

（2）搭建协作框架阶段。在区域内搭建多方协作的网络框架，强化不同区域、行业之间的密切联系，保障各方参与者的有效协作。一体化服务的体制机制，有利于打破区域内行政区划分割，实现区域全面互联互通，促进区域内公共文化服务基本设施、信息、资源、技术等要素共享和相互开放。协调利益关系，保障协作框架内各项业务的有序开展。但主要强调权责明晰，包括公共文化服务跨区域流动与流转的标准服务流程，精准可操作的事权财匹配，成本共担、利益共享的核算方法，实现区域内基本文化权利互认等。

（3）深度融合的过渡阶段。探索长三角地区公共文化服务区域规划、标准、政策法规、决策协同等制度一体化。促进资源高效配置、基础设施对接、产业关联配套、服务均等，逐步实现经济社会发展水平和公共文化服务功能的弥合。推动公共文化服务向优质服务转变，实现标准化与个性化服务的有机统一，最大程度改善民生，提升长三角公共文化服务的吸引力和感召力。

（4）品质共享阶段。整体来说，长三角公共文化服务高质量发展应立足于“一盘棋、一条心”，从区域整体利益和长远发展出发，以长三角公共服务一卡通为着力点，将公共文化服务嵌入到长三角公共服务整体中，致力于形成长三角共同的公共服务行政准则。实现区域内“公民身份”互认，为促进以公共服务为标识的全国性统一公民身份与权利奠定坚实基础。就公共文化服务本身来讲，公共文化服务提档升级，使高品质发展成果服务于广大群众，实现供需协同。

4.2 长三角公共文化服务高质量协同发展实施路径

4.2.1 资源协同分配，促进区域均等化发展

（1）资源跨区协同分配。国外发展经验表明，区域发展结构具有典型的“J”型结构特征，强调龙头的引领作用与其他中小区域相互依托、互相支撑。《纲要》中指出，三省一市资源协同分配，上海积极发挥龙头带动作用，做好高质量发展的引领工作。上海全面对接一体化国家战略，立足超大城市公共文化服务发展实际，响应高质量发展理念，提升公共文化服务水平。进一步带动江苏省、浙江省和安徽省构建成本共担、利益共享的公共文化服务区域发展机制，推动跨地区、跨部门公共文化信息资源共建共享。

（2）财政按需支出匹配。结合长三角区域内发展实际，各地在财政承受范围之内，完善与提升公共文化服务的构成要素与供给标准，优化供给主体结构，扩大优质资源供给，提升区域内整体公共文化服务水平。在保障基本公共文化服务标准落实到位的基础上，统筹长三角地区公共文化服务均等化发展，根据长三角区域经济社会发展水平，逐步提升基本公共文化服务保障水平。将财政支出有目的的向区域内欠发达地区、活力不足的机构及特殊人群倾斜，逐步实现区域均等化发展。

（3）人才资源保障到位。长三角公共文化服务高质量发展离不开专业的人才，要继续推进长三角公共文化万人培训，培训内容持续升级，重点加强基层文化从业人员的职业素养培训和业务技能培训，人才赋能服务，提高专业性。

4.2.2 协同政社利益，提高开放化程度

（1）强化市场主体参与。引入以结果为导向的市场机制，有助于突破政府“大包大揽”的传统公共文化生产与供给框架，降低公共文化服务成本，提高服务质量。继续扩大长三角市场开放程度，强化社会力量参与公共文化服务供给，积极稳妥推进公共文化服务设施社会化运营，规范推广PPP模式，资金赋能服务，促进特色发展。通过市场要素资源的开放化配置，实现公共文化服务从低效率向高效率转变，提高公共文化服务水平，促进高质量发展。

（2）深化政府主体互动。在开放的市场环境下，促进长三角公共文化资源、资金、创意和组织在区域间、城乡间、不同人群间自由流动，优化资源配置，增强公共文化服务的活力。更重要的是让单一功能的机构和功能丰富的机构之间加深互动，产生有效的碰撞和共鸣，以此深化服务链条、强化服务内容，提升公共文化服务体系的竞争力。

4.2.3 区域协同联动，提升整体层次

（1）政策协同，打破行政壁垒。长三角一体化体制，能够打破行政壁垒，促进区域内制度对接、政策协同，实现区域内水平相对均衡，达到服务的便利共享。要进一步形成区域基本公共文化服务“项目清单、项目财政支出跨区域结转机制等”;建立区内公共服务资源信息对接机制，减少协调成本，促进区域协同发展。

（2）以点带面，构建服务网络。根据区域发展规划，明确三省一市发展定位，充分发挥区域内各省市公共文化设施、资源、组织体系等方面的优势，构建不同级别的服务网络;立足城乡特点，将服务基础好的公共文化机构，向周围有深度的覆盖，扩大服务覆盖面，强调以公共图书馆、文化馆总分馆制为抓手，建设区域分中心，优化服务网络。

（3）技术赋能，提升服务层次。加快智慧图书馆、数字文化馆等建设，提升区域数字化、智能化服务水平;探索构建多场馆、多领域、全方面服务数字化平台，打破信息不对称壁垒，减少跨区域资源要素衔接的摩擦，技术赋能，实现资源有效整合和信息畅通。

4.2.4 供需协同匹配，实现品质化发展

（1）响应公众需求，落实基础服务。以《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》和《国家基本公共服务标准（2021年版）》为基础，公众需求为导向，依据各地区实际发展水平，设置基本公共文化服务清单。内容设计上侧重于实际服务的具体化和程序化标准，明确各自主体的责任及权利（权力）边界。目的是公共文化服务供给过程高效，供给内容高度透明，一定程度平衡供给结构矛盾，作为区域公共文化服务兜底性保障，为区域实现高标准、高水平均等化发展打下基础。

（2）丰富内容供给，做深做强服务链条。传统的公共文化服务是一种“粗放式”“漫灌式”的服务，长三角公共文化服务高质量发展要贴近区域发展实际，根据不同省市地区和不同用户群体，丰富服务内容，深化、强化服务链条。如苏州独墅湖工业园区，将公共图书馆、高校图书馆等优质公共文化服务资源深入园区高新企业内部，为其提供专业的信息资源服务，既实现了图书馆精准服务，又满足了企业实际需求。

（3）驱动服务创新，适应数字化发展潮流。充分利用长三角公共文化服务示范区（项目）有供需协调匹配示范效应的发展经验，在区域之间进行交流、研讨和碰撞，把经验进行提升、复制和区域内推广。提高公共文化服务品质，还需要根据公众监督反馈和明确的考核与评估机制，不断优化服务结构，提高服务品质。构建公共文化服务一体化平台，联通供需双方，一方面整合公共文化资源，另一方面匹配公众需求，打破供需分割，实现互联互通的新格局，实现公共文化服务品质化发展。

5 结语

本文立足于长三角区域整体发展观，对公共文化服务高质量发展内涵、特征发展逻辑和发展路径进行关联分析。笔者认为以下几点对長三角公共文化服务高质量发展的分析具有启发性：第一，公共文化服务高质量发展是长三角区域发展的高质量输出，长三角一体化发展推动要素质量的升级、知识的创新和制度的保障，给公共文化服务高质量发展创造了优质环境;第二，长三角区域整体发展也对公共文化服务提出了更高的需求，未来一二十年，长三角将进入快速发展时期，公共文化服务的配套保障对区域发展至关重要，因此公共文化服务与外在环境的协同发展是对长三角区域发展的重要支撑;第三，长三角公共文化服务的高质量发展应从环境入手，升级内部服务结构，通过服务主体、服务内容和服务方式的升级，提高服务效能。这是高质量发展的关键，其对外环境与对内服务结构间的协同能力从根本上决定了高质量发展的潜力。

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司蒙蒙 南京大学信息管理学院博士生。 江苏南京，210046。

孙 宁 中国财政科学研究院博士生。  北京，100089。

陈 雅 南京大学信息管理学院教授。江苏南京，210046。

（收稿日期：2022-01-07 编校：曹晓文，谢艳秋）