普惠性民办幼儿园诉讼案例中的具体争议及其政策原因分析

王燕 史大胜 李丽

[摘 要] 普惠性民办幼儿园因具有“普惠”和“民办”的双重属性，使其各主体之间的责权利关系非常复杂，在当前尚未针对其专门立法的背景下，出现相关诉讼案件是普惠性民办幼儿园各主体之间矛盾难以协调解决而尖锐化的集中体现。本研究通过分析从无讼案例网检索到的72份相关判决文书，发现这些司法案例呈现的具体争议主要集中在普惠性民办幼儿园的认定、减免与优惠、奖补三个方面。其中，有关认定的诉讼案例主要涉及审批程序与标准、小区配套幼儿园移交的强制性与方式、小区配套幼儿园转让的合法性三类争议。有关优惠落实的诉讼案例主要涉及政策对不同优惠主体的约束力争议和优惠的内容与标准争议。有关奖补的诉讼案例主要涉及发放与使用两方面的争议。从政策角度而言，普惠性民办幼儿园政策的过渡性与实施准备性不足、各级政策间的统一性不足、政策对多部门力量的调动性不足、对普惠性民办幼儿园个体的支持性不足是导致争议的主要原因。可见，我国有关普惠性民办幼儿园的政策还有必要加强需求与效果调研，提升政策的可行性和有效性;深化细化流程标准，增强政策的指导性;完善学前教育法律法规，加大政策的约束力;加强讲解与宣传力度，提高政策的共识性。

[关键词] 普惠性民办幼儿园;诉讼案例;法律纠纷;学前教育政策

一、问题提出

“普惠性民办园是指通过教育部门认定、面向大众、质量合格、接受财政经费补助或政府其他方式的扶持、收费执行政府限价的非营利性民办幼儿园。”[1]自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）提出发展“普惠性民办幼儿园”以来，这一办园形式愈加受到关注并成为国家学前教育事业发展的重要举措。公开数据显示，截至2019年，全国已有普惠性民办幼儿园8.2万所，占民办园总数的49.5%;普惠性民办幼儿园在园幼儿1386万人，占民办园在园幼儿总数的52.5%。[2]在过去十年，普惠性民办幼儿园政策取得了突出成效，增加普惠性资源供给，积极扶持普惠性民办幼儿园，已成为缓解“入园难”“入园贵”等问题的重要途径。基于现实国情和公众教育需求，教育部声明将“继续按照公办民办并举的要求，加大政府扶持力度，鼓励社会力量办园，推动民办学前教育健康发展。”[3]可见，普惠性民办幼儿园将是“未来较长时间内促进我国学前教育普及普惠发展的重要力量”，[4]发展该办园形式将是我国构建普及普惠、安全优质学前教育公共服务体系的长久举措之一。

“国十条”作为国务院确立的引领性教育政策，要求积极扶持普惠性民办幼儿园。为保障并推动普惠性民办幼儿园健康快速发展，2010年以来，以教育部为主的各部委陆续配套出台了多个规范性文件。2011年，财政部和教育部印发《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，进一步规定了政府购买服务、减免租金、以奖代补等普惠性民办幼儿园财政扶持措施。2014年，教育部等三部门印发《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，明确要求各地“出台认定和扶持普惠性民办园实施办法，对扶持对象、认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策和退出机制等做出具体规定”。2017年，教育部等四部门印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，要求各省（区、市）“制定普惠性民办幼儿园认定标准”并“逐步制定公办园生均拨款标准和普惠性民办园的补助标准”。同年，财政部和教育部印发《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，要求各省（自治区、直辖市）于2019年6月底前“进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策”。2020年，教育部印发《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，明确提出包含“财政投入到位”“监管制度比较完善”等9个方面的政府保障情况评价指标和标准。可以看出，国家层面普惠性民办幼儿园政策具有连续递进和多部门参与的特征，且与省、市多级政策共同形成了普惠性民办幼儿园政策体系。多部门、多层次的政策体系，为我国普惠性民办幼儿园的认定、支持、监督与管理等工作提供了政策指引和保障。

尽管如此，由于“普惠性民办幼儿园”尚属新生办园形式，仅有十余年探索经验，在政策制订与执行过程中，常常出现争议与矛盾。主要原因有两个方面：一是普惠性民办幼儿园具有“普惠”和“民办”的雙重属性，在其资格认定、招生与服务、开展教学、经费管理等环节，国家机构、相关社会组织、经营主体、服务对象等主体之间的责权或互动关系更为复杂;二是尚未施行针对性立法且已有相关政策多停留于宏观引导层面，政策约束的软执行性对地方政府自主性和自觉性提出更高要求，导致普惠性民办幼儿园的权益既可能由于认识上存在不一致引发纠纷，也可能由于个别地方政府落实不力导致保障不到位。相关诉讼案件是普惠性民办幼儿园各主体之间的矛盾难以协调解决并尖锐化的集中体现，通过分析这些案件可以发现普惠性民办幼儿园政策的不足之处。有鉴于此，本文从相关司法案例出发，考察普惠性民办幼儿园在发展实践中所面临的矛盾与困境，归纳普惠性民办幼儿园认识与实践中的主要争议点，以此反映相关政策的不完善之处，从而为政府普惠性民办幼儿园政策与法规制定工作提出针对性建议，以保障我国普惠性民办幼儿园的健康可持续发展。

二、普惠性民办幼儿园诉讼案例的分布特征

（一）案例的总体分布

本文在无讼案例网①以“普惠性民办幼儿园”为搜索词，截至2020年12月1日共检索到72份判决文书（40份一审判决文书、30份二审判决文书、2份再审判决文书）。检索到的相关司法案例最早出现于2014年，案例数量呈整体上升趋势（见图1）。这与我国普惠性民办幼儿园政策的颁布与实施进程相一致。在我国加大普惠性民办幼儿园扶持力度的政策背景下，该类幼儿园数量迅速增多，相关主体数量与范围的扩展直接导致相关案件的增多。

72件相关诉讼案例包括民事案件53件（73.61%）、刑事案件4件（5.56%）和行政案件15件（20.83%），案件类型以民事案件为主。依据案由（即案发的原因）归类，案例主要集中于以下七类，即“合同、无因管理、不当得利纠纷”案由案件40件、“政府信息公开”“行政给付”“行政登记”“行政其他”等行政履职案件9件、“知识产权与竞争纠纷”案件5件、“贪污贿赂”案件4件、“不履行法定职责”案件4件、出于“物权纠纷”案件3件和出于“劳动争议、人事争议”案件2件。通过归纳案件案由可以看出，普惠性民办幼儿园实践存在三类争议点，一是对“合同、无因管理、不当得利纠纷”产生的管理争议，二是对“政府信息公开”“行政给付”“行政登记”“行政其他”的政府履职争议，三是表现为“知识产权与竞争纠纷”“物权纠纷”“劳动争议”“人事争议”的办园主体关系争议。

（二）样本案例的二次筛选

以上案例并非全部与“普惠性民办幼儿园”的特殊性质直接相关，即某些案例不是围绕“普惠性民办幼儿园”各方主体的特殊权责展开诉讼，在公办幼儿园或营利性幼儿园中也可能发生。这些案例与本文“基于案例分析，考察普惠性民办幼儿园政策完善度与支持性”的研究目的不符，因此，对样本案例进行了二次筛选。经过筛选，确定因“普惠”与“民办”的综合性质引起各方当事人分歧与争议，与普惠性民办幼儿园的特殊性质直接相关的案例20件（16件民事案件和4件行政案件）。根据当事人的诉讼请求与案件审理的争议焦点归纳整理，20件案例中，9件案例为性质与归属争议案例（见表1），围绕小区配套幼儿园的规划、建设、移交、管理展开诉讼;7件为减免与优惠争议案例（见表2），围绕是否缴纳以及缴纳多少房屋租金、场地占用费、供热费或物业管理费等费用展开诉讼;4件为奖补争议案例（见表3），围绕政府奖补资金的享受资格、发放程序或使用去向三个焦点展开诉讼。可见，普惠性民办幼儿园核心争议集中在三个方面：一是“谁享受优惠与奖补”，即普惠性幼儿园如何认定;二是“如何减免与优惠”，即减免、优惠政策是否落实，如何落实;三是“奖补资金如何用”，即普惠性民办幼儿园奖补资金如何落实，如何落地使用。

三、普惠性民办幼儿园诉讼案例中的具体争议

（一）“谁享受优惠与奖补”：普惠性民办幼儿园的认定争议

普惠性民办幼儿园的认定直接决定幼儿园的性质及其能否享受优惠与奖补等权利，然而这一基础性问题，在实践中依然时常引发争议。“普惠性幼儿园作为一种面向大众的幼儿园，符合人民群众的根本利益，衡量普惠性幼儿园的标准要从人民的利益出发，看哪些条件才是符合人民需要的教育。”[5]可见，普惠性民办幼儿园的办园导向清晰，而具体标准因涉及面较广，不易衡量。

1. 普惠性民办幼儿园审批的程序与标准争议

行政审批是民办幼儿园的准入关口，是提高民办学前教育质量的关键环节。[6]2019年，国务院《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》）要求“聚焦小区配套幼儿园规划”，监督“城镇小区严格依标配建幼儿园”。因此，审批普惠性民办幼儿园时，一要基于调查合理规划，二要严格依照标准配建。相关案例围绕地方政府是否遵守了以上要求、未满足以上要求而做出的决定是否合法两个方面产生争议。例如，案例1-7中，县教委以召开内部会议的方式调整幼儿园园点，并以不符合园点布局规划为由，对Z幼儿园的开办申请不予许可。幼儿园举办方认为，县教委的这一决定，没有基于足够的前期调查，依据不足，且不符合本县已有的幼儿园布局结构调整实施方案，由此，双方围绕“普惠性民办幼儿园的布局规划与审批流程”争议展开了诉讼。

2. 小区配套幼儿园的移交争议

根据《通知》中“确保如期移交”的政策表述，无论是新建还是已建小区配套园，判定完成治理的核心标准就是是否向政府（或教育行政部门）进行土地、园舍及资产的移交。[7]但因小区配套幼儿园的移交还受到双方既有约定、周边居民与幼儿的教育需求等多方面因素的影响，且各级、各地方政策对移交的强制性、移交的时间、方式规定有所不同，导致实践中常常出现争议。案例1-1、1-6、1-8和1-9都围绕小区配套幼儿园的移交展开诉讼。其中，《C市主城区义务教育学校和幼儿园规划用地建设管理暂行办法的通知》规定，区政府对已建小区配套幼儿园予以回购或鼓励项目建设业主无偿移交幼儿园，对不愿意采取上述回购或移交方式的，鼓励项目建设业主（房屋所有权人）与所在区教育行政部门衔接，举办普惠性民办幼儿园（如案例1-1）。而案例1-6中，教育局则要求项目建设业主及时交付托儿所。不同地方政策对小区配套幼儿园移交时间和强制性的规定不同，在一定程度上导致了各相关主体的认知混乱。

3. 小区配套幼儿园转让的合法性争议

小区配套幼儿园土地、房屋或资产在个人之间进行的买卖，及其衍生的复杂权益关系，常阻碍小区配套幼儿园的良好运转与普惠功能发挥。案例1-2、1-4、1-5、1-8和1-9中的主要争议焦点都集中于“小区配套幼儿园（房屋）买卖或租赁合同是否有效”。案例中，一些買卖或租赁主体认为幼儿园的性质变化不应影响原有合同的履行，也有主体认为幼儿园被认定为普惠性民办幼儿园以后，原有合同应自动解除。针对这些争议，幼儿园或房屋的转让是否阻碍幼儿园发挥普惠性职能，成为主要的评判标准。若因房屋的转让而阻碍小区配套幼儿园普惠性的发挥，势必损害社会公共利益，违背“国十条”提出的普惠性幼儿园的要求与导向，因此，房屋出售或租赁合同应视为无效（如案例1-2、1-8、1-9）。案例1-4的争议焦点也集中在房屋出售的合法性，但因考虑对于居住区配套幼儿园的禁止出售规定不属于合同法第五十二条第五项规定的“法律、行政法规的强制性规定”，且涉案房屋在出售后仍被用作幼儿园（未明确是普惠性幼儿园），故房屋买卖合同被判定为有效。围绕小区配套幼儿园（房屋）转让争议的案例较多，且同类案例的判决结果不同，表明地方政府、各实践主体对小区配套幼儿园的普惠性质及其房屋能否买卖，仍存在较大疑惑与争议。

（二）“如何减免优惠”：普惠性民办幼儿园优惠落实争议

近年来，中央和地方政府相继出台发展和扶持普惠性民办园的相关政策。[8]2018年，国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（简称“央九条”）指出，要“通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式支持普惠性民办幼儿园的发展”。从政策适用的解释论角度来看，实施减免与优惠的主体、方式、内容与标准等因素皆影响普惠性民办幼儿园能否切实享受减免与优惠支持。

1. 普惠性民办幼儿园优惠主体的约束力争议

自被认定为普惠性民办幼儿园起，该幼儿园享受减免与优惠便具有政策依据，享有对应的权利。但实施优惠的主体是谁，政策对该主体的约束力如何，成为常见的争议焦点。例如，许多地方政策明确指出，租金是政府减免优惠的主要项目，普惠性民办幼儿园理应享有相应优惠。但在实践中，租金的收缴方有时并不是政府，政府或教育部门无权干涉平等民事主体间合法有效的租赁合同关系（如案例2-4），非政府主体能否对幼儿园租金实行减免，由双方自行协商决定（如案例2-1），这使普惠性民办幼儿园享受优惠受阻。普惠性民办幼儿园与诸多民办实体一样，它们要与房屋出租者、小区物业等多方主体产生一系列经济关系，而这些主体多属私营性质。优惠的主体作为政策实施的核心点，政策规定与现实需求存在矛盾，政策对多方主体的约束力需要进一步提升。

2. 普惠性民办幼儿园优惠的内容与标准争议

普惠性民办幼儿园的发展，离不开政府财政资源的支持。[9]“央九条”规定“省（自治区、直辖市）要进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策”。在实践中，普惠性民办幼儿园享受哪些费用的减免与优惠、减免与优惠的比例是多少等问题，仍是较为突出的争议焦点。例如，除对街道和个体幼儿园在水、电、煤气、卫生费和房费等方面给予优惠外，对供热费是否也应给予优惠（如案例2-2）？租金全免还是基于引进优质幼儿园、提升小区品位、方便居民生活等公益因素考虑普惠性民办幼儿园的租金定价（如案例2-5、2-6）？如何定价？现有普惠性民办幼儿园政策对减免与优惠细节的规定尚不完善，直接导致各方主体间的争议与矛盾，降低了政策的支持性。

（三）“奖补资金如何用”：普惠性民办幼儿园奖补发放与使用争议

1. 普惠性民办幼儿园奖补资金的发放争议

正常办学、无重大安全事故及其他社会影响恶劣事件的普惠性民办幼儿园均应成为奖补资金的分配对象。[10]在奖补资金的发放环节，争议集中在是否享有奖补资格、奖补发放时间和发放形式等三个方面。案例3-3中，县教育局于2014—2016年期间一并分期发放了2011—2013年和2014—2016年两个周期的奖补资金，导致M幼儿园误认为仅享受了2014—2016年的奖补权利，而没有领到2011—2013年期间的奖补资金，奖补落实的滞后导致了混淆性争议。案例3-4中，B幼儿园于2014年4月收到当地教育局发放的2013年度“扶持民办幼儿园发展中央奖补资金”，2015年7月，教育局要求B幼儿园返还该资金，依据是B幼儿园于2014年12月31日被认定为普惠性民办幼儿园，不属于2013年度中央奖补资金分配对象。案例3-4表面围绕享有奖补的资格问题，其矛盾产生根源也与资金的落实滞后直接相关。《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》第十五条规定，县级财政和教育部门应当在收到上级预算文件后30天内，将资金分配落实到具体项目或者幼儿园，案例3-3、3-4反映出这一规定在实践中的执行力度尚且不够。案例3-2中，M幼儿园对D教育局的普惠性民办幼儿园认定标准和奖补资金发放形式（购置玩教具）提出质疑，按照湖北省教育厅《关于进一步做好普惠性民办幼儿园认定工作的通知》规定，D教育局在本县范围内具有制定普惠性民办幼儿园认定标准，并管理、使用、分配中央财政奖补资金的职责，故M幼儿园的要求在一审判决中未得到支持。地方政府对奖补发放范围的认定、奖补资金发放的时间和形式安排等方面具有一定的决策权，但应注意标准化与因地制宜的结合与平衡。

2. 普惠性民办幼儿园奖补资金的使用争议

政府保障普惠性民办幼儿园正常运转和办园条件改善的专项补助不能视为幼儿园的盈利性收入，应该严格确保资金专款专用（如案例3-1）。何为“专款专用”，各地方政策规定不统一。例如，《海南省普惠性民办幼儿园奖补资金管理办法（试行）》规定，奖补资金“不得用于经营性支出、偿还债务、支付利息、捐赠赞助、对外投资、回报举办者、大型基础建设等方面的支出”。昌江黎族自治县《普惠性民办幼儿园奖补资金分配管理方案》规定，奖补资金在优先保证保教和玩教设备的前提下，可用于弥补公用经费不足、园舍维修改造、租金支付等。可见，民办幼儿园运营过程中，资金的流入与支出较为烦琐、复杂，普惠性民办幼儿园奖补资金的应用去向也十分多样，这使得奖补资金的使用界限容易模糊。再加上民办幼儿园开办者的传统逐利的观念与习惯，在奖补资金的使用上容易产生偏差。

四、普惠性民办幼儿园争议的政策原因

从诉讼双方关系与诉讼内容看，一部分普惠性民办幼儿园相关诉讼案例是基于行政管理关系产生的争议，针对普惠性民办幼儿园审批、补贴落实等行政行为展开诉讼，其争议焦点在于地方政府是否落实政策以及落实是否到位;另一部分诉讼案例则是法律中平等主体之间的民事纠纷，主要在权属权益方面发生争论，不直接针对地方政府。两种纠纷产生的原因，虽有因政策认识、理解不一致的因素，但更多源于现行政策的制定与实施尚不完善。

（一）政策的过渡性与实施准备性不足

我国的民办教育诞生于由计划经济向市场经济转轨的过渡期，是市场经济的产物，资本逐利是以往民办幼儿园的发展动力与竞争本能。[11]然而，普惠性民办幼儿园由于具有财政负担属性，因此不能参与到市场竞争中去，必须保持非营利性特征。[12]幼儿园的移交与转型，直接带来办园目标、经营方式、日常管理等方面的变化，普惠性民办幼儿园政策实施中的教育风险不可避免。[13]相关政策不仅要为普惠性民办幼儿园筹备、建立或转型、运营等各个环节提供指导与评价指标，[14]还要对重要前置要素做好预估。例如，幼儿园转型前的房屋买卖或租赁合同、合伙人协议等文件是否继续生效，如何基于举办主体的盈利观念与习惯解释政策，如何应对办园主体因不认同普惠性办园理念而中途撤资的行为等。因对风险因素缺乏预判与应对思考，当前相关政策的过渡性与实施准备性明显不足，导致了政策实施争议。

（二）各级、各地政策间的统一性不足

已有诉讼案例涉及对政策的约束力、执行主体、执行的时间与方式等多个方面的争议。各级、各地普惠性民办幼儿园政策的统一性与协调性不足，是引发争议的重要原因之一。由于我国地域辽阔，各地教育发展水平不均衡，已有国家层面政策为各地预留了执行空间，赋权地方政府，以期达到因地制宜的效果。但在普惠性民办幼儿园政策体系建立过程中，难免出现部分地方政府对国家层面政策的理解不准确、对普惠性民办幼儿园的性质与作用认识不深入、对当地普惠性民办学前教育的把握不全面等情况。这直接导致地方政策对国家层面政策的具体化不精准，甚至形成不同层面、不同地方相关政策的互相掣肘，导致一些具体规定不能形成约束合力，直接影响地方政府发挥对普惠性民办幼儿園的引导、支持与监管职能。

（三）政策对多部门力量的调动性不足

开办与运营普惠性民办幼儿园涉及政府教育规划、用地审批、财政投入、人事管理等事务，因此，应由教育部门推动，各相关政府部门按照明确的职权分工，共同管理与支持普惠性民办幼儿园。1978年至2018年的40年间，共计颁布43份学前教育政策文件，政策形式主要为意见、纲要、决定、办法、标准、规程等，政策内容主要为学前教育的管理体制、运行机制、办学标准、教师队伍、评估督导、发展计划等，颁布主体虽然由中共中央、国务院、教育部、卫计委、财政部等共同组成，[15]但在政策执行中依然存在两方面问题。一是省市级城市规划部门、财政部门等非教育部门的政策执行参与度不够;二是多数地方层面政策由教育厅、教育局颁布，权限仅限于教育管理范畴，仅对教育关系里的对象有效力，而不能规定教育职权外的其他事项。

（四）政策对普惠性民办幼儿园个体的支持性不足

我国长期以来在公共事务调控过程中更加倚重政府政策的作用，与法律相比，批示、政策更具灵活性，也更受领导的关注。[16]这虽然有助于发挥政策的管理与规范作用，但也常常导致政策制定与实施的视角偏差。具体至普惠性民办幼儿园政策，这一视角偏差也较为突出。普惠性民办幼儿园政策与政府发展普惠性学前教育的关注点相一致，解决“入园难”“入园贵”问题，满足公众日益增长的“幼有所育、幼有优育”需要，[17]是政策制定与实施的首要目标。由于政策直接服务于政府推进学前教育事业发展的需要，根本上代表广大儿童和家长利益，政府管理需要和公众教育需求在政策中得以充分体现。而普惠性民办幼儿园作为政策约束与保护的核心主体之一，政府对它们困境和需要的考虑缺乏精细性和全面性，导致政策重视学前教育事业的整体发展而忽视了对普惠性民办幼儿园的个体关怀。例如，对普惠性民办幼儿园实行减免与奖补等资金支持的政策尚不够清晰、不够合理，直接降低了资金支持取得的成效。

五、完善普惠性民办幼儿园政策的建议

“学前教育政策包括政府颁布的管理办法、指导意见、工作规程、发展规划、政策通知等，由此组成我国学前教育改革和发展的政策体系。”[18]“教育政策工具并非一经选定就固定不变，它必须经历不断变迁以适应社会变迁和教育发展的需要。”[19]源于教育内部自下而上的、基层的、民间的教育生长构成中国教育政策发展的新动力、新方向和新特征。[20]已有诉讼案例中基层、民间普惠性民办幼儿园的实践争议，直接体现出政策的不足之处，普惠性民办幼儿园政策应瞄准这些争议与不足并逐渐完善。

（一）基于需求与效果调研，提升政策的可行性和有效性

教育政策本质上是对资源或利益进行的一种权威性的分配。[21]普惠性民办幼儿园政策在服务于政府教育事业发展与管理的同时，应基于对幼儿、家长和办园主体多方利益诉求的充分调查，提升政策的可行性与有效性。建立健全政策需求与效果调研机制是提升政策可行性与有效性的重要举措之一。实践中的相关争议主要源于各方利益主体的需求不统一，当各方皆趋利避害时，便容易产生矛盾与冲突。因此，各级相关部门首先要建立调研学前教育各方主体个性化诉求的长效机制，从而在政策制定与实施中协调各方主体的利益，使政策执行的各方主体协调统一。例如，在普惠性民办幼儿园补助和收费政策制定与实施过程中，围绕“如何对投资建设主体不同、设施水平不同的幼儿园进行补偿和奖励”这一难点问题，应充分了解利益相关方的诉求、幼儿园的教育质量、办园成本等特征，据此灵活调整普惠性民办幼儿园的收费标准及财政补贴标准，建立普惠性民办幼儿园财政补助与收费标准的联动机制。[22]另外，需基于调研结果与经验出台过渡性政策和解决相关问题的预案，[23]以确保普惠性民办幼儿园的正常运营和质量提升。

（二）深化细化流程标准，增强政策的指导性

教育政策执行“既是政策自身特性决定，也是多参与主体与资源、环境等相互作用的过程。仔细考察教育政策，会发现有些政策没有明确的执行目标，没有完整的执行程序，也没有硬性的评价指标，在许多方面呈现出不确定性”。[24]同样，在已有普惠性民办幼儿园政策中，对幼儿园的移交细节、政府部门财政投入学前教育的占比等相关问题的规定尚不明确。[25]如果赖以生存的制度环境缺少确定性，遭遇问题时，主体只能依靠一次次的具体博弈。[26]因此，应逐步细化普惠性民办幼儿园政策，进一步完善认定流程、补助标准及减免扶持方式等方面政策，增强政策的指导性。第一，应进一步规范普惠性民办幼儿园的认定与管理过程。加强对普惠性民办幼儿园属地化的配套政策支持，特别是就移交或归口管理的管理主体、运作机制、人事关系衔接、经费保障机制等作出明确规定。[27]例如，明确减免、优惠的主体，如果是政府，那么在租赁关系中得不到租金优惠时，补偿的主体、途径与标准分别是什么？减免、优惠的比例与金额如何计算？这些细节性程序与标准均须得以体现，以保证政策的有效指导功能。第二，在“地方负责、分级管理”的教育管理体制下，平衡普惠性民办幼儿园政策中的硬性要求与弹性空间。[28]例如，因学前教育相较于其他学段的教育，与家庭、社会的联系更加紧密，各级政府在资源供给上应坚持有效性和多元性，“逐步完善普惠性民办幼儿园的财政补助制度，建立合理的普惠性民办幼儿园成本分担机制，确保财政投入在普惠性民办幼儿园经费投入中的充分性和有效性”。[29]

（三）完善学前教育法律法规，加大政策的约束力

当下学前教育各级各类规范性文件占据着主要规则“市场”，导致了治理失范和无序的不良后果。[30]积极推进学前教育立法是实现新时代“公平公益、优质普惠”政策目标的核心环节。[31]首先，要通过立法提升相关规定的制度刚性。由于教育政策执行是一个受内外部多因素影响的过程，[32]相关政策的约束范围与强制力不足，有时导致对普惠性民办幼儿园的支持与管理规定难以得到落实。因此，需要通过“法律、行政法规的强制性规定”达成对普惠性民办幼儿园多方相关主体的广泛约束。其次，要通过立法为政策实施提供司法保障机制。明确各责任主体不履行义务时产生的法律责任，能够有效约束各主体切实履行义务。当前，推进普惠性学前教育的过程中，政府、教育部门和幼儿园等多方主体政策落实不力的责任追究机制缺失，这大大降低了各责任主体对政策的重视程度，影响了政策的执行性，为我国建立普惠性、公益性学前教育埋下隐患，不利于学前教育的发展。[33]只有将“依法治教”精神落实在学前教育领域中，才能对学前教育事业发展进行方向性的引领，才能真正确定未来学前教育的公益普惠性质。通过学前教育法律法规提升相关规定的约束力，为普惠性学前教育的长期稳定发展提供法律保障，具有重要意义。2020年，《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》拟在法律中进一步明确各级政府和有关部门发展普惠性民办幼儿园的责任，依法保障普惠性幼儿园的健康可持续发展。这标志着，政府对普惠性民办幼儿园的支持，不再仅仅停留于“软法”层面的政策支持，还将提供具有强制执行力的法律支持。但这仅是对普惠性学前教育进行立法支持的第一步，未来仍需继续完善学前教育法律法规，以明确规定普惠性学前教育各方主体权责，為政策实施提供全面的司法保障。

（四）加强讲解与宣传力度，提高政策的共识性

教育政策执行是一个高度情境化的过程，[34]由于缺乏宣传和解读，普惠性民办幼儿园政策执行过程中的阻滞与偏差现象十分突出。[35]我国政策执行的过程一般包括宣传、试点和推广三个阶段。[36]目前，普惠性民办幼儿园政策存在宣传不到位的问题，有些条文有明确规定，但相关主体对此并不知晓。政府应重视向相关主体讲解与宣传普惠性民办幼儿园政策，提高政策共识性。通过书面、网络媒体等加强对法律法规与各级各类政策的宣传和解读，可切实增强法律法规和政策的普及性，使政府、幼儿园、社区和家庭真正深刻理解各自在普惠性学前教育发展中的重要意义。[37]同时，在政策宣传过程中，应关注调动普惠性民办幼儿园以及相关主体的责任感与主动性，避免政府与普惠性民办幼儿园的关系中存在强制与应付、管理与依赖等积极性、参与性过低的现象。一方面要消除一些政府在政策制定与实施中的应付心态，真正发挥集“责任政府、法治政府和服务政府”[38]于一体的应有责任;另一方面要打消普惠性民办幼儿园的危机感与索取心理，激励其主动参与审核，并获取相应认定与资源，形成良性竞争与发展机制。

注释：

①无讼案例网是一个专业案例检索工具，专门提供法院案例数据检索、法律法规检索等搜索服务。

参考文献：

[1]教育部.关于印发《县域学前教育普及普惠督导评估办法》的通知：教督〔2020〕1号[EB/OL].（2020-03-02）.[2021-01-11].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A11/s6500/202002/t20200228_425372.html.[2]李静，李锦，王伟.普惠性民办幼儿园教育质量评估与提升策略：基于对C市15所幼儿园的调查数据分析[J].学前教育研究，2019（12）：69-76.

[3]教育部.关于政协十三届全国委员会第三次会议第0990号（教育类058号）提案答复的函[EB/OL].（2020-11-02）[2021-01-18].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jijiaosi/202012/t20201207_

503838.html.

[4]龐丽娟，王红蕾，杨大伟.创新完善我国普惠性民办园政策：新时代的思考与建议[J].中国教育学刊，2021（11）：44-49.

[5]秦旭芳，王默.普惠性幼儿园的内涵、衡量标准及其政策建议[J].学前教育研究，2012（07）：22-26+30.

[6]雷鸣强.关于稳步推进《中华人民共和国民办教育促进法》实施的思考[J].教育与职业，2018（20）：52-53.

[7]王雅荔，管华.小区配套园治理的产权障碍与立法解决[J].中国教育学刊，2021（06）：51-57.

[8]庄小满，程立生.发展普惠性民办幼儿园的意义、困境与对策[J].学前教育研究，2012（11）：45-49.

[9]张水华，查明辉.普惠性教育政策实施中的问题及其解决[J].江西社会科学，2021，41（07）：247-253.

[10]李卓.改革与发展：学前教育若干热点问题研究[M].沈阳：辽宁人民出版社，2018：62.

[11]朱莉雅.普惠性民办园的发展逻辑：过渡模式还是长期目标[J].中国教育学刊，2021（08）：50-55.

[12][16]李帅.普惠性学前教育经费保障机制的构建：基于学前教育法和财税法的交叉视角[J].湖南师范大学教育科学学报，2019，18（06）：12-18.

[13]格特.教育的美丽风险[M].赵康，译.北京：北京师范大学出版社，2018：7.

[14]严仲连，邬志辉.我国学前教育发展中的风险及防范[J].中国教育学刊，2021（12）：66-71.

[15][18]薛二勇，傅王倩，李健.学前教育立法的政策基础、挑战与应对[J].中国教育学刊，2019（12）：37-44.

[17]魏聪，王海英，林榕，等.普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园的关系辨析及路径选择[J].学前教育研究，2019（03）：54-70.

[19][38]褚宏启.新时代需要什么样的教育公平：研究问题域与政策工具箱[J].教育研究，2020，41（02）：4-16.

[20][36]袁晖光，杨克瑞.教育政策内容、过程、环境与价值趋势研究[J].现代教育管理，2020（02）：25-31.

[21]徐赟.我国教育政策实践范式的历史变迁[J].现代教育管理，2014（05）：46-50.

[22][29]刘焱，郑孝玲，宋丽芹.财政补贴对普惠性民办幼儿园教育质量的影响路径[J].教育研究，2021，42（04）：25-36.

[23]傅维利，刘磊.构建政府统一资助管理的新型普惠性学前教育体系[J].教育研究，2021，42（03）：103-112.

[24][32]郑玉飞.论教育政策的柔性执行[J].教育发展研究，2021，41（01）：64-71.

[25][33]刘悦，姚建龙.学前教育立法的亮点与若干争议问题：以《学前教育法草案（征求意见稿）》为例[J].中国青年社会科学，2021，40（04）：116-123.

[26]刘兴春.社区弱自主性下的学校行为分析[J].当代教育科学，2008（08）：5-8.

[27]庞丽娟，王红蕾，冀东莹，等.当前学前教育资源扩大的重大政策突破：我国省级公办性质园政策探索与分析[J].教育发展研究，2021，41（Z2）：9-13.

[28]學前教育成本分担研究课题组，吴静.我国东部、中部、西部学前教育成本分担现状分析与政策建议[J].学前教育研究，2015（01）：26-35.

[30]徐靖.论《学前教育法》立法中应遵循的基本原则[J].湖南师范大学教育科学学报，2019，18（06）：1-11.

[31]董海军，刘海云.中国学前教育政策的范式变迁及转型发展：基于1949—2020年政策文本的分析[J].学习与实践，2021（08）：125-133.

[34]王诗宗，杨帆.基层政策执行中的调适性社会动员：行政控制与多元参与[J].中国社会科学，2018（11）：135-155.

[35]许倩倩.幼儿园教师在“去小学化”政策执行中的困境感知与策略选择[J].教师教育研究，2022，34（01）：101-107.

[37]于冬青，张琼.农村幼儿园社区教育资源利用现状及政策建议[J].现代教育管理，2021（10）：22-27.

On the Legal Disputes in Litigation Cases of

Public？鄄Interest Private Preschools

WANG Yan，1，2 SHI Dasheng，1 LI Li3

（1School of Education， Minzu University of China， Beijing 100081 China; 2Department of Education， Hebei Institute of International Business and Economics， Qinhuangdao 066311 China; 3School of Education， Yangzhou Polytechnic College， Yangzhou 225006 China）

Abstract： The analysis on 72 judgment documents of public-interest private preschools retrieved from the non-litigation case website shows that the controversial points in these cases mainly focus on three aspects： the identification of public-interest private preschools， exemptions and concessions， awards and subsidies. There are three kinds of disputes in the identification of publi-interest private preschools： the procedures and standards of examination and approval， the mandatory and methods of the transfer of supporting preschools in the community， and the legitimacy of the transfer. Disputes over the implementation of preferential policies include those over the binding force of policies on different preferential subjects and those over the contents and standards of preferential policies. The disputes over awards and subsidies focus on two links： distribution and use. One of the main reasons for these disputes is the poor quality of the public-interest private preschool policy. Therefore， we should improve the feasibility and effectiveness of the policy based on demand and effect research， deepen and refine the process standards and enhance the guidance of the policy， improve the laws and regulations of preschool education and increase the binding force of the policy， and strengthen the publicity and consensus of the policy.

Key words： public-interest private preschools， litigation cases， legal disputes， the policy of preschool education