生态环境与文化遗产协同保护与并重发展原则的逻辑展开及规范表达
——基于国家公园和国家文化公园的双重观察

王雨阳， 李伟红， 陈真亮，3

（1. 浙江农林大学生态文明研究院，杭州 311300； 2. 丽水职业技术学院浙江大花园建设研究院，浙江 丽水 323000；3. 浙江省乡村振兴研究院，杭州 311300）

一、问题的提出

自然保护地文化遗产资源保护，对促进自然保护地体系中的资源可持续发展，生态、经济、文化协同发展，“人民富裕、国家强盛、中国美丽”[1]协同推进具有重要意义。 传承中华民族优秀传统文化，应当强化自然资源和文化遗产资源的系统性保护，需要在建设自然保护地体系的过程中确立生态环境与文化遗产协同保护与并重发展原则。 然而，我国从国家公园体制试点至“以国家公园为主体的自然保护地体系”建设过程中，更偏向于生态环境的保护，侧重保护地生态产品的共建共享。 在国家公园地方立法和行政管理等过程中，普遍存在“重自然保护，轻文化保护”的现象，导致国内大量文化遗产与自然文化双重遗产消失或者面临“消失风险”，文化逐渐失去维护生物多样性的功能。任何物种都不是一座“孤岛”，生物多样性是文化多样性的基底， 而文化多样性又是保护生物多样性的原动力，生物多样性和文化多样性往往是协同进化的，所以我国“十四五”规划提出了“建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园”的重要任务。 2021 年8 月，国家文化公园建设工作领导小组印发《长城国家文化公园建设保护规划》《大运河国家文化公园建设保护规划》《长征国家文化公园建设保护规划》， 要求通过生态保护修复、文旅融合开发、推进实施重点工程等方式，加强长城、大运河及长征国家文化公园的建设保护工作。 新时期自然保护地需要立法、行政、 司法三方共同促进自然与文化遗产协同并重保护， 探索自然保护地内文化遗产资源保护的法律保障机制。

随着建设“以国家公园为主体的自然保护地体系”进程的推进，与此相关的保护地体系管理模式的构建、法律法规的设置和条文的拟制也在逐步完善[2]。 通过对自然保护地法律草案中法条内容的梳理，《国家公园法（草案建议稿）》①《国家公园法（草案建议稿）》具体条文当前尚未公开，法案进度可见：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/06/content_5459023.htm。没有明确界定国家公园中需要保护的文化遗产的范围， 没有规定对文化遗产采取何种保护措施；《自然保护地法草案（第二稿）》②截至2020 年，自然保护地的立法在合并《自然保护地法草案（初稿）》与《自然保护地法（专家建议稿）》的基础上形成《自然保护地法草案（第二稿）》。 具体条文当前尚未公开，草案进度可见：http://www.forestry.gov.cn/main/4861/20211122/121908720786415.html。只有第X 条“自然与文化遗产、文化多样性保护”， 该条文的主要内容是关于保护文化遗产原貌的规定。 《自然保护地法草案（第二稿）》和《国家公园法草案（建议稿）》指明保护文化遗产资源是自然保护地体系构建的目标之一，但是并未对文化遗产保护给予足够重视。这两个草案建议稿体现了“重自然保护，轻文化保护”的立法导向。

目前自然保护地文化遗产资源立法的研究，有的从自然资源科学开发的视角对自然保护地的立法提出建议[3]；有的从自然与人文遗迹的法律保障视角探究宏观立法[4]；有的从环境法律体系的视角提出以文化遗产保护为突破点，探讨文化遗产保护下的环境法律变革[5]。 现有的相关研究通过阐述保护地的法律体系，研究自然与人文遗迹的法律保障，对推进环境法治中文化遗产的法律保障具有重要意义。 虽然当前研究已经涉及如何协调自然保护地的文化与自然资源，但对自然保护地文化遗产保护的法治研究有待进一步加强。 总之，从实用性的角度分析，自然保护地文化遗产资源的法治保障研究，不仅需要立法论的研究，也需要行政和司法视角下的解释论研究。 从法律定位的角度分析，自然保护地法律体系的定位是“生态保护法”，而“生态”实质是与生物有关的各种相互关系的总和，则自然保护地法不仅是自然生态法[6]。 从整体论的角度而言，国家公园的多元价值体系内在地包括了文化遗产等文化多样性的保护。 尽管文化遗产资源和自然资源是相对独立的范畴，但自然资源与文化资源也是互相促进、互相发展的[7]。 以国家公园为主体的自然保护地建设既要关注保护地的生物多样性保护，也要重视文化多样性发展。

二、自然保护地体系建设与文化遗产保护的内在关联

自然保护地的文化遗产资源保护，是对自然保护地生态整体利益价值的因应，是环境法构建自然保护地内在的需求，是当代环境保护理念从生物多样性到文化多样性协同保护与治理转型的体现。纵观世界自然保护地文化遗产资源法治保护发展，是从无到有的过程，是从排斥到包容的转变，是从一国到多国再到世界性的变革。

（一）我国自然保护地体系建设中文化遗产资源保护的演变

党的十九大后，我国国家公园建设工作从地方试点转向“以国家公园为主体的自然保护地体系”。根据自然保护地整合过程中发布的规范性文件，国家建设自然保护地的宗旨为：为人民提供优质的生态产品， 包括生态物质产品和生态文化服务产品，实现对保护地内的自然资源和文化资源的长远保护，实现保护地生态文化功能的可持续发展。

因此，基于此前已经开展的国家公园体制试点的经验和“建设文化强国”的目标，我国开始了“国家文化公园”的试点。 “十四五”规划将国家文化公园定义为“以保护、传承和弘扬具有国家或国际意义的文化资源、文化精神或价值观为主要目的的特定区域”，缘起于中华民族的文化自觉、文化自信和建设文化强国的愿景。2017 年《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》指出国家将规划建设一批国家文化公园， 作为 “中华民族的标识”。2019 年《长城、长征、大运河国家文化公园建设方案》（以下简称《方案》）《大运河文化保护传承利用规划纲要》等文件，对国家文化公园建设作出了顶层设计，要求加强对世界文化遗产、文物保护单位、考古遗址公园、历史文化名城名镇名村保护。从《方案》的内容来看，国家文化公园建设的四个主要任务是修订制定法律法规、编制建设保护规划、实施文物和文化资源保护传承利用协调推进基础工程、完善国家文化公园建设管理体制机制。 2021 年，“十四五”规划提出了“建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园”的重要任务。这表明，加强保护地内的文化遗产资源保护及相关法治保障，已经成为我国国家公园和自然保护地建设新一阶段的法治重点工作。国家文化公园作为我国独创的概念，不仅是为了传承“中华文化”， 更是对自然保护地体系中“人与自然和谐发展”中“自然”之概念的新探索[8]。

党的十九届五中全会提出的建成“文化强国”的目标，推动了“红色文化”产业的发展。 “十四五”规划时期，探索中国特色文化资源的传承是社会主义理念的体现，而建设“以国家公园为主体的自然保护地体系”，是生态文明建设理念的体现。 因此，以“红色文化”为代表的“中国特色社会主义现代化文化建设”带动“绿色文化”的“社会主义生态文明现代化建设”[9]，成为“十四五”规划时期自然保护地体系建设的新重点。

（二）自然保护地文化遗产资源保护的域外国家法治经验

域外国家保护地内的文化遗产资源的保护经历了长期的探索，经历了从关注建筑遗址的保护到历史整体环境的保护，从关注非保护地内的文化遗产保护到关注自然遗产保护再到保护自然文化遗产，从保障物质文化遗产到弘扬非物质文化遗产再到传承文化遗产，最终形成整体、全面、科学的保护观[10]。 建设国家公园的理念是西方国家自然保护地建设的典型理念，但并非所有国家的国家公园目前都兼具自然和文化遗产资源双重保护的目的。

在法律规定部分， 美国国家公园的法治理念经历了从“更重视保护自然资源”到“自然文化多因素共同发展”，其第一部关注文化遗产资源保护的成文法《古迹法》授予了美国总统通过文告形式设立国家纪念地的权力[11]。 之后，美国又先后颁布了《历史遗址保护法》《国家历史保护法》《考古法》（该法颁布后取代了《古迹法》）[12]。 英国的《环境法案》《国家公园法》《国家公园和乡村土地使用法案》 等成文法指出国家公园建设的目的在于“加强对制定区域自然美景、野生动物和文化遗产的保护”①英国National Parks (Scotland) Act 2000 的第1 条：https://www.legislation.gov.uk/asp/2000/10/section/1，2021 年4 月18 日访问。。 日本的《文化财产保护法》中有一章是关于“天然纪念物”文化遗产保护的相关规定②日本《文化财产保护法》第七章“史迹名胜天然纪念物”的第百九条―第百三十三条の四：https://elaws.egov.go.jp/document?lawid=325AC1000000214_20200610_502AC0000000041&keyword=%E6%96%87%E5%8C%96%E8%B2%A1%E4%BF%9D%E8%AD%B7%E6%B3%95，2021 年4 月18 日访问。 其中，“天然纪念物”保护地包含文化和自然双重自然资源。，《景观法》《城市公园法》等关于保护地的法律中也有关于遗迹保护的规定。

在管理体制方面，英国政府鼓励多方社会组织主动参与公园的文化遗产保护工作，鼓励英国遗产署和历史英格兰等非政府组织向政府提出文化遗产保护的建议。日本政府通过积极提升民众文化遗产保护的法治意识，鼓励从事文化遗产保护利用事业的社会组织参与文化遗产保护工作。在管理部门上，日本设立“林野厅”“文化厅”“环境省”分别负责不同类型的自然保护地，其中“天然纪念地”由“文化厅”负责管理。

西方国家自然保护区文化遗产资源的法治保障工作与当地保护区建立的宗旨紧密相关，具有“文化和自然双重保护”宗旨的自然保护区域，或是通过立法颁布“保护区的文化遗产保护法案”，完善保护地法中文化保护的规定； 或是在文化保护法中设置保护地文化资源保护的衔接内容； 或是完善管理机关文化保护的行政职能； 或是鼓励社会公众积极参与文化保护。 故正在探索打造“生态、文化多重价值的自然保护地体系”的中国，可以借鉴国家公园建设和文化遗产保护较完善的美国、英国等国家的经验，探索具有中国特色的保护地文化遗产资源保护机制。

三、保护地文化遗产资源保护立法的实证分析

目前，我国还未形成体系化的“自然保护地文化遗产保护法律”， 但关于文化遗产资源保护的法律法规并不稀少。法律层面，我国已经颁布了《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》。地方条例中，部分地区颁布了当地文化遗产资源保护条例，如《福建省武夷山世界文化与自然遗产保护条例》。 在关于保护地文化遗产资源的立法保护中，有可取也有不足之处，故下文通过对文化遗产资源保护的立法和保护地内文化遗产资源保护的立法现状进行罗列，探析保护地内文化遗产资源保护在立法上存在的问题。

（一）文化遗产资源保护的立法现状

除《国家公园法》和《自然保护地法》的立法进程正在推进外，在已生效的立法中也不乏针对文化遗产资源保护的立法。目前我国保护地内可以适用的文化遗产资源保护的法律法规，主要包括经全国人大常委会批准的联合国关于世界文化遗产保护的公约，文化遗产资源保护的专门法等；环境法律中，以《环境保护法》和《自然保护区条例》为代表，内容涉及文化遗产保护的规定及地方“国家公园”法规中的相关规定。在第一批国家公园中，我国已有五个国家公园试点地区在立法中确立对文化遗产资源的保护。

1. 文化遗产资源保护的专项立法

针对文化遗产资源保护的专项立法可以分为：其一，联合国的国际公约，包括《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《遗产公约》）和《保护和促进文化表现形式多样性公约》（以下简称《文化公约》）。《遗产公约》意在通过该公约来维护或传播国际范围内具有科学、 历史等价值的文化遗产和自然遗产①参见联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》：注意到文化遗产和自然遗产越来越受到破坏的威胁，一方面因年久腐变所致，同时，变化中的社会和经济条件使情况恶化，造成更加难以对付的损害或破坏现象，考虑到任何文化或自然遗产的坏变或消失都构成使世界各国遗产枯竭的有害影响，考虑到国家一级保护这类遗产的工作往往不很完善，原因在于这项工作需要大量手段，以及应予保护的财产的所在国不具备充足的经济、科学和技术力量，回顾本组织《组织法》规定，本组织将通过确保世界遗产得到保存和保护及建议有关国家订立必要的国际公约来维护、增进和传播知识。，《文化公约》旨在保护和促进国家范围内文化表现形式的多样性发展②联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性公约》第1 条【本公约的宗旨】：本公约的宗旨如下:（a） 保护非物质文化遗产；（b） 尊重有关社区、群体和个人的非物质文化遗产；（c）在地方、国家和国际一级提高对非物质文化遗产及其相互欣赏的重要性的意识；（d） 开展国际合作及提供国际援助。。 上述两个公约在我国的批准生效， 体现政府在重视保护文化资源的国际合作的同时， 也为我国保护地体系的文化遗产资源保护的立法提供参考。其二，制定文化资源保护的法律，即《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》等，以及行政法规和部门规章等，目前《文物保护法》正在修订中。 文化遗产资源保护的专门法，为我国文化遗产资源保护提供了法律支持，为弘扬中华民族传统文化、精神文明作出了巨大贡献。

2. 文化遗产保护在环境法体系中的具体表达

目前我国环境法体系中关于文化遗产保护的规定主要包含基本法《中华人民共和国环境保护法》， 专项保护立法《中华人民共和国海洋环境保护法》等，行政法规《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等，相关法律法规与条文内容如表1 所列。

表1 环境法体系中的文化遗产保护相关规定

《环境保护法》首先肯定了“环境”包含“人文遗迹”，明确“人文遗迹”作为我国环境法律所包含的对象。同时环境保护的基本原则，诸如“保护优先原则”“公众参与原则”；及《环境保护法》中规定的基本制度，诸如“生态保护红线监督”等都可以适用于文化遗产资源的保护。同时，《环境保护法》确立了政府保护文化价值的自然遗产和人文遗产的法律责任③《环境保护法》第2 条、第29 条。，将文化遗产纳入环境法所保护的“环境”中，为保护地文化遗产保护立法提供了基本法的依据。

《海洋环境保护法》第22 条规定肯定了海洋自然遗迹的文化保护价值，肯定了自然遗迹并非仅有自然价值。《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》表明，具有文化价值的自然遗迹可以成为自然保护区或风景名胜区④《自然保护区条例》第10 条，《风景名胜区条例》第2 条、第8 条。。 《风景名胜区条例》从景区编制和景区管理的角度，提出合理开发景区的文化遗产资源，科学保护、积极宣传景区的文化遗产的要求。特定环境保护领域的法律法规中包含的对文化遗产资源保护的规定，说明环境法律中并未忽视特定领域的文化遗产资源保护，为该领域内文化遗产保护提供了法律基础。

3. 文化遗产保护在国家公园地方立法中的具体表达

我国第一批国家公园试点地区中，有五个省份已颁布国家公园地方条例,即《云南省国家公园管理条例》《三江源国家公园条例》《武夷山国家公园条例（试行）》《神农架国家公园保护条例》《海南热带雨林国家公园条例（试行）》。此外，浙江省丽水市制定了市级政府规章《钱江源——百山祖国家公园百山祖园区管理办法（试行）》，钱江源国家公园管理局和衢州市开化县人民政府联合制定了《钱江源国家公园管理办法（试行）》。其中，地方规范性文件严格来讲并不属于地方立法范畴，但考虑到其在一定区域内具有普遍约束力、在一定时间内具有相对稳定性和能够反复适用等特点，实际上发挥着“准地方立法”的作用[13]，故统计在内相关法律法规与条文内容如表2 所列。

表2 国家公园体制试点区立法中的文化遗产保护相关规定

上述条例中针对文化遗产资源保护的立法内容主要有二。一是明确国家公园的保护对象包括文化遗产资源，保护目标为保护文化遗产资源的原真性和完整性，确保文化遗产资源与公园内的其他资源协同发展。二是确立公园管理机构保护文化遗产的职责。 据此，武夷山公园要求建立文化遗产资源的保护机构；神农架国家公园要求为公园内的文化遗产保护工作制定工作方案；海南的国家公园通过当地政府和公众共同参与的方式，来编制当地文化遗产目录，负责文化遗产资源的保护工作。

作为国家公园体制试点成果之一的国家公园地方条例， 其颁布与实施经验对《国家公园法》或《自然保护地法》的立法均具有重要参考意义。国家公园试点地区依据地方条例而对当地文化遗产资源的保护，对自然保护地体系中文化遗产资源的保护工作具有实践意义。

（二）自然保护地文化遗产资源立法的困境

虽然文化遗产资源保护立法已经初见规模，第一批国家公园立法中关于文化遗产资源的保护也有可取之处。 但从整体来看，目前保护地文化遗产资源保护立法仍存在许多阻碍保护地文化遗产资源建设与发展的问题。

1. 《国家公园法》和《自然保护地法》的立法困境

《国家公园法》的制定是建设“以国家公园为主体的自然保护地体系”中的一项重要工作，是十三届全国人大常委会立法二类规划之一。 《国家公园法》与《自然保护地法》的颁布，将改变保护地法律体系不成熟，保护地内的文化遗产资源保护、协调文化遗产资源保护与环境保护的司法实践过程中，因保护地法律的缺乏而产生的环境保护与文化遗产保护冲突等问题。 但从目前《国家公园法》和《自然保护地法》的立法进程来看，《国家公园法》处于“草案建议稿”状态，《自然保护地法》则处于“草案第二稿”状态，立法进度缓慢，法律适用存在较大阻碍。 从《国家公园法（草案建议稿）》和《自然保护地草案（第二稿）》的内容上看，全文中关于文化遗产资源保护的规定所占篇幅较少，若该“第二稿”被通过，则自然保护地“重自然保护，轻文化保护”的理念将继续延续，文化遗产资源保护困境难以扭转。

2. 文化遗产资源保护立法未融入环境保护法律体系

目前我国关于文化遗产资源保护的立法例中，以《文物保护法》《非物质遗产保护法》为代表的法律仅涉及对文化遗产资源保护，并不能涵盖对自然资源的完整性和真实性保护[14]。 而环境法律虽将“人文遗迹”和“有文化价值的自然遗迹”纳入环境法的保护对象，但未对文化资源保护做具体保护措施规定，也不涉及历史建筑、文物考古等方面的具体保护措施，没有平衡保护地内的文化遗产资源保护与自然资源保护之间的关系。 可见，环境法律和文化遗产保护法律并不能很好地平衡自然资源和文化资源地保护，未真正体现生态环境与文化遗产协同保护与并重发展原则。

3. 试点地区文化遗产资源多样性保护的立法缺陷

虽然已经颁布条例的试点地区国家公园在条例中将文化资源保护纳入公园的保护对象，但是从条例的整体结构来看，《武夷山国家公园条例 （试行）》 有9 条涉及文化遗产资源保护的条文，《神农架国家公园保护条例》有6 条涵盖文化遗产资源保护的条文，《三江源国家公园条例》有7 条涵盖文化资源保护的条文，《海南热带雨林国家公园条例（试行）》 仅4 条涉及文化遗产资源保护的条文，《云南省国家公园管理条例》仅2 条涉及文化遗产资源的条文，可见并未将文化遗产资源保护放于与自然资源保护同等的地位。 从具体内容来看，条例中的管理措施规定更偏向于对自然资源的保护，而没有切实体现条例规定的“促进自然资源和文化遗产资源整体、和谐发展”的目的。

四、保护地文化遗产资源保护法治实践的难题分析

自然保护地文化遗产资源保护工作，需要保护地内具有文化遗产资源保护权责的行政管理部门在文化遗产资源保护的过程中，依法、科学、合理地规划保护区内的文化遗产资源，妥善处理文化遗产保护过程中与自然资源保护冲突的问题，促进公众积极、主动参与文化遗产资源保护。

（一）保护地内文化遗产资源保护的法治实践

目前国家公园内的文化遗产资源的保护，主要由行政机关统一制定方案或者规划后交由部门实施。 随着文化强国建设的逐步开展， 司法机关也逐步参与到自然保护地的文化遗产资源保护工作中。

1. 推动建立国家文化公园

相较于国家公园更注重自然资源的保护与发展，国家文化公园更注重保护地内的文物和文化遗产的保护、传承和利用[15]。 在推进建设“以国家公园为基础的自然保护地体系”的过程中，基于《关于实施中华优秀传统文化传承发展的意见》， 国家正在推进长城、大运河、长征国家文化公园建设，国家公园建设进入生态文化旅游融合发展的新阶段。作为呈现中华文明的国家文化公园，以“文化引领、整体保护、统一管理、分类指导、综合规划”为建设原则，以解决我国社会主要矛盾为目标， 以在全球推广“中华文化公园”为愿景。 《大运河国家文化公园建设保护规划》要求整合大运河沿线8 个省市文物和文化资源，按照“河为线、城为珠、珠串线、线带面”的思路优化总体功能布局， 阐释大运河文化价值，大力弘扬大运河时代精神，加大管控保护力度和加强主题展示功能。大运河国家文化公园（杭州段）建设正在推进5 个标志性项目，例如，浙江的大运河杭钢工业旧址综保项目利用保留下来的高炉、烟囱等工业遗存，打造亲绿、亲水、亲人文的文化新地标。此外，国家要积极探索国家文化公园法律法规、保护规划、管理机制等，为国家文化公园等自然保护地范围内的文化遗产保护提供顶层设计。

2. 探索公园内文化遗产系统保护工程

文化遗产系统保护工程包括行政机关制定文化遗产保护实施方案和编制文化遗产目录， 责任机关落实工作方案， 宣传机关鼓励社会公众积极主动参与文化遗产保护工作等。 该工程还要求公园管理局根据该国家公园管理条例的规定， 承担制定公园文化遗产保护工作的研究或者编制的工作， 因地制宜制定保护与管理方案。 在具体实践中，不同的国家公园有不同的实施方案。 三江源国家公园的《青海省文化旅游资源普查技术方案》还包括“建立公园内的资源普查联络机制”，要求有关部门“深入挖掘沿黄地区文化内涵”，在挖掘内涵中打造文化旅游品牌，推进文旅融合发展。 钱江源、普达措、神农架等国家公园利用网页、影视方式宣传公园内的文化遗产资源， 通过举办文化宣传活动，鼓励公众参与保护。

3. 推动文化遗产保护作为检察公益诉讼新领域重点

司法机关参与保护地文化遗产资源保护工作是近年来的热点，文物和文化遗产的保护成为检察机关公益诉讼的新领域，打破了文化遗产保护领域中公益诉讼的空缺问题。我国首例将文化遗产保护诉讼作为环境保护公益诉讼的案件是2015 年的“郑州马固案”①2015 年9 月，由古村之友牵线，中国绿发会开始关注“马固事件”，并以公益组织身份发起了国内首例保护不可移动文物环境公益诉讼，被告是上街区峡窝镇马固村村委会、上街区人民政府、上街区峡窝镇人民政府和上街区文化广电新闻出版局，要求被告就拆毁文物事件向全国人民道歉，对未拆文物原地保护，对已拆文物采取遗址性保护、建博物馆复建被拆文物。 新郑市薛店镇人民政府、新郑市薛店镇花庄村民委员会二审民事判决书(2018)* 民终344 号。。 随着“黄河流域生态保护”要求的提出，检察机关发挥公益诉讼的作用，将激活黄河文化的活力，作为新的工作方向[16]。 2020 年《文物保护法（修订草案）》也将文物公益诉讼作为新增内容。 “盗掘古墓葬案件”中，检察机关选择从文化保护领域切入公益诉讼而非从环境保护领域切入公益诉讼[17]，也表明“重自然保护，轻文化保护”的旧思想正在逐渐被打破。2021 年，最高人民法院发布的 《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》提出，司法需要保障长城、大运河、长征、黄河国家文化公园建设，统筹自然遗迹与人文遗迹、民俗文化一体化保护。 司法机关对文化遗产保护积极性的提升， 警醒了行政机关和立法机关，要求行政、立法机关配合司法机关作出相应的改变， 同时也增强了社会公众的文化遗产资源保护意识。

（二）保护地文化遗产资源保护法治实践的难点

虽然目前保护地内文化遗产资源保护实践已有一些成功经验，但是，行政、司法机关在推动文化遗产保护实践的过程中， 仍存在不少工作难点，阻碍了行政、司法机关推进和公众参与保护地内文化遗产资源保护工作。

1. 推进公众参与文化遗产保护的难点

文化遗产资源的产生与发展，主要由人与自然相处过程中的转换引发，因此，文化遗产资源的保护依托于人的作用。虽然目前的法律法规中确立了公众参与原则，但现实中，推进公众参与文物保护活动存在以下难点。一是目前我国文化遗产保护工作主要采用“自上而下”的保护方式，政府在文化遗产保护中处于主导地位。依托“政府主体规划、吸纳民众力量”的模式，无法真正发挥“群众”在文化遗产资源保护中的作用[18]。 二是文化遗产资源保护的社会组织团体匮乏，不利于文化遗产资源保护的资金筹集，也不利于提升公众的参与意识[19]。

2. 推进环境检察公益诉讼的难点

自然保护地体系建设中文化资源、生态资源的保护与管理存在跨区域、跨部门监管协作与协同执法等难题，现有机制无法有效支撑地方政府开展跨区域环境监管和深层次的环境协同高效治理，亟待区域文化遗产资源多样性数字监管能力均衡发展推进。随着大数据分析等算法科技在生态文明领域应用的深入，算法固有的缺陷和特性也逐渐与环境风险和逻辑发生耦合，容易形成算法歧视、算法绑架和算法趋同等新型环境治理风险。 因此，未来加强“数智赋能”和“数字减负”的协同推进，是数字化改革赋予环境监管体制改革的特殊使命[20]。 此外，当前我国诉讼法中并未有关于文化遗产损害认定的科学评估方法或者可参照标准的规定，缺乏责任主体如何修复的规定， 导致检察机关调查取证、确定诉讼请求、监督执行的难度增大。

3. 保护地行政机关存在的管理与规划问题

首先，加强生态环境监测数字化工作，是进一步完善生态环境监测技术体系的发展方向，但是由于我国环境监测的立法空白和环境监测囿于污染防治领域，以及功能划区中的“严格保护区”采用实行封禁保护、禁止人为活动的规定，以生物多样性为衡量标准的分级分类管理体制在保障自然资源的同时，导致管理保护部门不易高效推动自然保护地内文化多样性监测、管理、修复等活动。 其次，从行政管理体制来看，目前保护地内的行政管理部门中，文物局、文化旅游部等多个机构均涉及文化遗产保护的职能，这种多头交叉的管理体制事实上容易造成部门之间对保护工作的推诿或是职能冲突问题。 再次， 由于管理部门对旅游活动的错误认知，本应以教育、宣传为首要目标的旅游活动在实践中转化为发展区域经济的手段， 超出保护地承载量的游客数量及屡禁不止的文物保护区内的破坏性经营活动， 均提高了文化遗产资源保护活动的困难程度[21]。

五、保护地文化遗产资源法治保障的对策建议

针对我国在保护地文化遗产资源保护中存在的立法、行政、司法实践困境，结合我国国家公园试点地区已有的成功经验及国际上可借鉴的保护地文化遗产资源保护的成功经验， 本文从立法原则、国家和地方立法、制度完善等方面提出如下对策建议。

（一）确立自然保护与文化保护协同并重发展原则

生态文明建设要树立尊重自然、 顺应自然、保护自然的理念，并融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程。 导入“生态整体主义”与“生态人文主义”对发展保护地生态环境、文化氛围、文化遗址，乃至周边的整体环境空间均有较大帮助。作为践行“自然和文化遗产整体保护”比较成功的美国，在1872 年就开始注重对“自然、文化遗产等的整体保护”。目前，美国保护地的法律体系和管理体制普遍体现了“自然、文化遗产整体保护”的理念[22]。 现实中很多遗产资源是文化因素与自然因素的综合体， 比如自然与文化双遗产，对其保护也往往合为一体[23]。 因而建议改变我国固有的“重自然保护，轻文化保护”的环保思想，整合自然与文化遗产保护的基本价值理念，在自然保护地体系建设过程中，树立“自然保护与文化保护协同并重发展”原则。

在遵循整体系统观的逻辑指引下，凝练出适用于文化、生物多样性保护的法律理念，并将“自然资源保护与文化遗产资源协同发展，平等对待保护地自然资源保护与文化遗产资源保护”作为一项法律原则在环境法律中确立，是减缓生物多样性丧失和保护传统文化的有效途径，能够改变自然保护区法治实践中长期存在的忽视文化遗产资源保护的现状，弥补因法律规则不健全产生的司法适用法律漏洞的问题。因此建议在未来的《自然保护地法》中增加：第X 条【自然和文化资源协同并重发展原则】自然保护地建设应遵循整体保护原则，体现对自然资源保护与文化遗产资源的并重保护，坚持自然保护地内生态环境、文化资源、社会经济共同发展。

建议在未来的《国家公园法》中增加：第X 条【自然和文化资源协同并重发展】国家公园管理、规划、保护、社会参与过程应当体现自然和文化资源协同保护原则，注重公园内自然资源和文化资源的并重管理、规划与保护。

国家公园的总体规划和功能分区应当同时考虑公园内的自然和文化资源，分区调整需要体现自然资源和文化资源的并重保护。

基于“自然保护与文化保护协同发展原则”，行政机关需要彻底改变以往“重自然保护，轻文化保护”的行政管理模式；需要基于“协同并重发展原则”来规划、监测、管理与保护国家公园内的文化遗产资源。 条例撰写或是行政管理体制的确立中，需要落实管理机构文化保护的责任，探索建立“领导机关整体规划，多部门联动执法机制”，打破多个管理机关对文化遗产保护权责交叉的现状，确立由政府或保护地管理局制定保护方案，在方案中落实下属机构的权责。

（二）保护地文化遗产资源保护的立法路径

我国目前针对文化遗产资源保护的法律规定渐趋完善，美国关于文化遗产保护的法律体系可资借鉴。美国关于文化遗产保护的法律体系主要由三部分构成。第一部分是关于文化遗产资源保护的专门法，主要是以《联邦文物保护法》为首涉及文物保护的法律规定。 第二部分是关于国家公园、文化景区的保护法，类似于我国的《国家公园法》，内容涉及国家公园、景区等保护地内的文化保护，包括文化保护工作中的管理方案、 资金来源等多项问题。第三部分是关于非物质文化遗产的 《民俗保护法案》，为补充旧法中对非物质文化保护规定的漏洞。文化、 生物多样性保护的法律体系不是孤立存在的，而是与其他环境资源类法律共同组成我国的法律体系。 检验法律体系构建成功与否的标志之一，就是法律体系的融贯性能否支撑各项法律的有效适用[24]。 针对我国文化、生物遗产多样性协同保护的立法体系，文化多样性保护的专门立法、生物多样性保护的专门立法和即将出台的自然保护地类法律可能出现竞合， 建议在我国保护地的立法内容、法律衔接及地方条例的完善上对保护地文化遗产资源保护的立法进行完善。

1. 自然保护地法律体系中文化遗产资源保护专章规定

基于“文化保护与自然保护协同发展”原则，在《国家公园法》等自然保护地法律的逻辑展开中，要同时囊括对自然资源与文化遗产资源的保护。在自然保护地法律体系中，设置文化遗产资源保护的专章规定， 协调保护地内自然资源与文化资源的关系，解决单一的自然资源保护立法在保护地实践过程中与文化遗产保护法律冲突的问题。 并在《国家公园法（建议稿）》的内容中，将规划、设立、保护、社会服务等章分为自然资源保护节、文化遗产资源保护节、自然资源和文化遗产资源整体保护节。同时，文化遗产资源保护的部分，要设置针对文化遗产资源保护的特殊制度，以更好地促进文化遗产资源地保护。 事实上，紧扣自然保护地立法，是《国家公园法》出台的契机，在其中加强文化遗产资源保护的规定，为推进《国家文化公园》立法，或是专门的文化遗产资源的立法，具有促进作用。

2. 加强文化资源保护法律与保护地及其他生物多样性保护法律的衔接

我国目前针对文化遗产资源保护的法律中，并未有与保护地法律衔接的法律规定。 但目前《文物保护法》正在修订中，为促进文化遗产资源保护与自然保护地保护的整体发展，减少自然保护地文化资源破坏适用法律冲突的问题，建议在《文物保护法（修订草案）》中增加：第X 条【自然保护地文化遗产保护法律适用问题】自然保护地内的整体资源破坏问题，应当综合考量文化遗产资源与自然资源的破坏情况，根据资源保护的紧迫性，优先选择适用合适的法律。涉及文化遗产资源保护和自然资源保护协调发展的， 可以综合本法与自然保护地法的相关规定。

此外，随着生物多样性综合保护讨论的深入，制定综合性的《生物多样性保护法》也正在推进，根据法律位阶和法律效力，这些法律出台后，在法律适用过程中应当是“一般法与特别法”的关系，因此，在法律立改废释的过程中，需要运用整体观视角，对法律保护的价值位阶顺序进行针对性立法。

3. 完善试点地区国家公园保护条例中对文化资源保护的规定

目前已颁布的五个国家公园条例，在涉及公园内“保护与管理”的条例设计中，对公园内的文化遗产资源保护，只是规定了文化遗产资源为保护的对象之一， 却未明晰需保护的具体文化资源的内涵、外延、种类，也未明确文化资源保护的政府职责与公民义务。 因此，这些已经颁布条例的试点国家公园或者计划颁布条例的试点国家公园，可以在其条例中关于国家公园的“保护与管理”章节中，结合我国的《文物保护法》《非物质遗产法》、国际公约，以及实践中对文化遗产资源保护的措施，完善国家公园试点地区条例中对文化遗产资源保护的具体措施等的规定。此外，国家公园试点地区也可以将“自然保护与文化保护协同发展原则”“激活公众参与国家公园文化遗产原则”等纳入当地的国家公园管理条例中。

（三）建立健全文化遗产资源保护制度

针对保护地内文化遗产资源保护实践及其存在的困境，可以从发挥社会组织在文化遗产资源保护的作用及推动文化遗产资源领域的公益诉讼的发展等角度，考量文化遗产资源保护制度的健全。

1. 激活公众参与文化遗产保护的积极性

群众是保护地文化遗产资源保护必不可少的一部分，原住民文化的传承需要通过“文化法治”进行保障，而“文化法治”则需要通过制度的构建来对文化进行保障[25]。 具体而言，政府可以通过“社区共管”“社团参与”“原住居民特许经营”的模式激活公众参与保护地文化资源管理与保护的热情，使社会组织成为参与保护地文化遗产传承与保护的主体，实现生态保护、文化保护、经济发展三者互惠互利。此外，行政机关可以向公众征求管理意见，对保护地内文化遗产资源保护的重大规划向社会召开“听证”活动，鼓励公众积极行使其权利等。社会力量是文化遗产资源保护中的重要一环，激发民众参与文化遗产资源保护工作意愿对于发挥政府文化资源保护行动具有重要意义。如，作为实践“公众参与原则”实现保护地文化遗产资源保护最成功的新西兰，通过鼓励公众成立各种社会组织，探索社会组织与政府合作保护文化遗产资源的模式[26]，在调动公众参与文化遗产资源保护的积极性的同时，利用社会组织的力量解决文化遗产资源保护中的资金问题。

2. 推动拓展保护地内文化遗产公益诉讼

首先， 检察机关应当充分发挥行政公益诉讼中检察机关的检察建议职能， 通过磋商、 主持会议、召开听证等方式，督促相关行政机关履行政府职能。 其次，检察机关与行政机关探索联动执法模式，加强公益诉讼与行政执法的诉讼协助，破解地域问题、行政机关权责交叉问题等带来的难题。 检察机关可以要求行政机关对保护地内的文化遗产资源破坏采取“线索移送”机制，要求行政机关配合调查取证，主动与司法机关信息共享，开创司法机关与行政机关在文化遗产公益诉讼领域的 “行政机关专业办理”“检察机关督促办理”“司法行政机关联合办理”模式，破解文化遗产资源公益诉讼领域调查取证、地域管辖等方面的困境。 最后，民事公益诉讼需要推动关于文化遗产保护领域的进步， 改变以往只能由环保组织通过环境公益诉讼来保护文化遗产的模式[27]，可以采取简化检察机关提起民事公益诉讼的手续或建立文化保护组织作为公益诉讼主体等方式。

六、结 语

“以国家公园为主体的自然保护地体系”的建设，旨在实现人与自然和谐共生的现代化，要求国家机关以生态整体主义来建设国家公园和自然保护地体系[28]。 自然保护地所具有的“包容性”的特点，使得管理机关在自然保护地的建设中需兼顾多重价值，包括文化遗产资源[29]。 因而，打造自然保护体系中“中华生态文化产品”，建设社会主义文化强国，处理我国社会主要矛盾，需要打破传统环境法治中“重自然，轻文化”的旧环保理念。 通过分析保护地文化遗产资源法治保障在立法和法治实践中存在的经验和困境，结合西方国家关于文化遗产资源法治保护的经验，文章提出了保护地法律体系构建时文化遗产资源保护法律原则和法律条文内容的初步设计，行政机关如何依法公开、科学合理行政、文化遗产资源的行政管理模式，检察机关拓展文化遗产保护领域的公益诉讼等建议。虽然我国目前已经有五个试点的国家公园将国家公园内的文化遗产资源保护纳入立法，但是由于国家公园和自然保护地的立法还未正式颁布，保护地文化遗产的立法保障和法治实践仍有待完善。出于形式与实质意义上的体系化考量， 以及公众对国家公园生态、科研、历史、文化和艺术等多元价值的共建共享，有必要加快《国家公园法》和《自然保护地法》的立法步伐，规定共性制度、面上制度、一般制度和特殊制度，加强自然保护地的制度选择、制度耦合、制度协同、制度查漏补缺等工作[30]。 总之，“美丽中国”不仅是“生态之美”，也是“文化之美”，《国家公园法》和《自然保护地法》应当在立法目的、原则、制度等条款中对“自然保护与文化保护协同并重原则”予以体系化的立法表达， 同时在具体规则条款中分别从文化共享、 共有和共建等方面进行相应的制度体系设计，促进“美丽中国”和“文化中国”的法治同构， 以实现对生态环境与文化遗产的协同保护与并重发展。