国有企业医院改制问题研究

文/邓勇

改制后的企业医院发展仍旧面临后续资金不足、剥离不彻底、人员安置、利益分配等一系列难题。

国有企业医院是在计划经济时期特定的历史条件下，由国有企业自办的医疗机构，属于公立医院的一种，主要任务是向系统职工提供带有福利性质的医疗、预防和保健服务。从范围上来讲，国有企业医院范围很广，一般包括工业、交通、机械、冶金、邮电、煤矿、水利、电力等部门下属的企业医院，典型的国有企业医院如改制前的首钢总医院、安庆石化职工医院、南京江北人民医院等。

2002年，原国家经贸委等六部委联合发布《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》，分离企业办医院的工作从此开始大规模进行。到新医改方案出台之前的2008年，国有企业所办医院已经数量减半。

按照服务对象和市场参与度的变化，国有企业的发展脉络大致可分为以下3个阶段。

图1 国有企业医院历史演变过程

与政府办公立医院相比,国有企业医院规模小、设施差、知名度低，在日益激烈的医疗市场竞争中相对处于劣势。作为计划经济产物的国有企业医院，急剧衰落，并且面临着巨大的压力，面临缺乏资金和技术支持、人才匮乏、基础设施设备老化、缺乏激励机制、经营成本加大、地位尴尬、政策红利消失等一系列困境。

国有企业医院改制步骤

社会资本要进入的第一步就是要选择一个适合的医院，所以事前的尽职调查必不可少，既使社会资本找到合适的匹配，也让医院对自身能有一个清楚的认识。尽职调查的内容应包括：核实资产；审计财务报表；掌握医院组织、人员结构和分工；掌握医院业务和管理现况；诊断医院存在的主要问题；了解医院管理团队和员工对改制的态度；汇编医院目前管理制度；分析医院市场竞争环境；初步规划医院总体发展思路和医院土地使用。

医院制定《国有企业医院改制方案》和《医院职工安置方案》。《企业改制方案》的主要内容：医院资产和人员的基本情况、拟改革方式、债权债务的情况、人员安置要求、所需享受政策及改制后医院发展规划。《医院职工安置方案》应当包括：职工安置办法、经济补偿标准和支付方法、离岗退养退休人员安置、医保、工伤、职工工资、集资款、住房公积金等内容。

按照国资委（国办发〔2005〕60号）文件《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》规定，“国有企业实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制”。

国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。国有企业改制方案须按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。

资产评估是指为资产估价，即经由认定资格的资产评估机构根据特定目的遵循法定标准和程序，科学地对企业资产的现有价值进行评定和估算，并以报告形式予以确认。资产评估要遵循真实、公平、独立、客观、科学、专业等原则。其范围既包括固定资产，也包括流动资产，既包括无形资产，也包括有形资产。其程序包括申请立项、资产清查、评定估算和验证确认等几个步骤。资产评估经常委托专业的资产评估机构进行。

资产评估完成后，应聘请具有法定资格的会计师事务所对企业改制前3年的资产、负债、所有者权益和损益进行审计。会计师事务所对资产评估机构的评估结果进行确认。

根据2003年12月31日国务院国有资产监督管理委员会、财政部颁布的3号令《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条的规定：“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定”。第二十五条规定，“国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准”。第二十六条规定，“所出资企业决定其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批”。

改制的几种模式

作为计划经济产物的国有企业医院，面临人才匮乏、基础设施设备老化、缺乏激励机制、经营成本加大、地位尴尬等一系列困境。

对职工医院现有资产进行评估，与当地政府签署框架服务协议，将现在职工与资产一并交给地方政府，医院从企业完全剥离，地方政府只对企业职工有管理权和监督权，医院在享有政府一切国家医疗卫生政策的前提下，自负盈亏，自谋发展。这种情况对于企业和职工医院来说可以说是最好的结果。就目前来说，职工医院移交当地政府存在一定的困难，时机还远不成熟，还需要政府出台相关政策来支持和促进此项改革工作。

从目前改革情况来看，部分企业医院在移交给地方政府的时候，面临地方政府愿不愿意接收的问题。根据国务院《全国卫生资源的规划纲要（2016—2020）》，到2020年，全国每千人床位目标为6张，医院4.8张，其中公立医院（非营利性）3.3张，非公立医院1.5张（包括非营利性和营利性医院）。如果当地公立医院千人床位数已经达到3.3张，地方政府可能不会接受企业医院移交。现实中，只有极少数企业医院被政府接收成为享受差额拨款的事业单位。比如，武汉科技大学附属天佑医院。其前身是武汉市铁路中心医院，2004年经过企业医院改制，由创建之初的职工医院，转型为集医疗、教学、科研、预防为一体的武汉科技大学直属附属医院。

国有企业医院改制中的托管经营是指委托方与受托方签订托管合同，由委托方将其所有企业或项目交给受托方在一定时间内进行经营管理，双方形成相应的权利义务关系的经营方式。

企业医院的母体企业不愿放弃对医院的控制权和产权或医院职工抵制，但医院自身又缺乏经营管理能力，这种状态下只能引进专业的医院管理公司或是大型医院委托管理。托管经营的迅速推广，带来了一些积极效应：盘活了存量资本，转换了经营机制，提高了医院管理水平，扩大了融资途径等。

由于法律法规不健全，实践中也产生了诸如委托主体不明确、托管合同不完备、国有资产管理部门缺位等一些问题。

所谓股份制企业，是两个以上的投资者，出于某种共同的需要，自愿结合成的一种经济组织。在我国，股份有限公司已经成为国有企业改革，建立现代企业制度的重要手段与形式。

而对于引入社会资本，对医院进行重组改制，目前应该是探索实践中最为普遍的。将企业医院改制为股份制医院，做到引入资金的同时也要引进技术与管理机制。实行董事会领导下的股份制组织形式，进行企业化运作。2016年7月，国资委与财政部共同发布的32号令《企业国有资产交易监督管理办法》中对引入社会资本、产权转让的问题，对经过职代会、进场交易的程序，已经给出了成熟完备的政策。

改制中存在的问题

对未经改制的医院而言，公立医院改革中实施的药品零差价蔓延而至，导致收入下降，公立医院收入亏损的弥补渠道企业医院却并不具备；同时人才引进、职工待遇提升、激励机制等也受制于母体企业；更有母体企业对下属医院的财务实施收支两条线，这就出现了上存占款、拖欠工资的情况。

对经历过一次改制的医院来说，首先，一次改制变职工部分或全部持股后，母体企业基于资产安全考虑，对再投入十分谨慎，医院发展处于停滞状态；其次，过度民主化的弊病，也给发展造成了阻碍。

一方面,医院从企业剥离之后，原母体企业不再拨付给医院经费；另一方面，医院所在地区的政府对企业医院仍存在偏见。不愿意将其纳入事业单位编制，财政投入极少。这是改制后的企业医院直接面临的“断奶”危机。

由于上一轮改革过于激进，没有做到统一规划、有序改制，造成了消极后果。比如宝鸡石油机械厂医院，经过改制转变为营利性医院，因此无法成为医保定点医院，病源流失，已经面临破产的边缘。这种情况出现的原因在于，政府配套政策不完备，导致医院本身并不具备转变为营利性医疗机构的条件，在政策下来后进行了盲目的“一刀切”,完全没有考虑到整体条件与需求。

太原市第七人民医院，原为太原市第十三冶金建设公司职工医院，改制后实行独立核算、面向市场、自负盈亏，企业已不再投入，政府也未接管。医院为生存发展，寻求多方合作，但由于剥离不彻底，土地仍属企业所有，医院对土地无自主权，造成医用建房对外合作困难重重，二次改制很难进行，生存困难。曾经的医疗中心如今竟然无人问津。

2015年，凤凰医疗与国家安监总局达成协议，对安监总局旗下的煤炭总医院进行改制，然而遭到煤炭总医院医务人员集体抵制，医务人员打出横幅以示抗议，资方不得不放弃项目。这不是近年来发生的第一起类似事件。近年来，湖南、浙江、北京等地多个公立医院改制项目流产，都因医生发起的群体事件而终止。而且，群体事件一旦发生，有人便会指责母体企业和地方政府让国有资产流失。这样的舆论指责既是不少投资人特别忌讳的事情，也让政府面临着相当大的舆论压力。

医院职工身份不明，离退人员问题日益突出。由于所在地的政府和社会保障机构没有支付企业离退休医务人员的工资，这部分资金已成为医院极大负担。接下来，退休人员将越来越多，待遇问题不能得到满意解决成为社会不稳定的重要诱因。

中国公立医院经营管理上股东长期缺位，却有一大群利益攸关者。分管领导、院长、科室主任、普通员工等都属于利益攸关者，话语权甚至比股东还大。并且，部分利益攸关者因为以药养医的利益链，早已形成一定程度的合谋。在这样的格局下，中国的公立医院在账面上往往都是微利甚至亏损，利润其实被利益攸关者私相分配。资本进入公立医院，就是希望通过管理提升，迫使利益攸关者让渡部分利益，让医院账面上有更多的利润。于是，投资人跟部分不愿意让出利益的人之间产生了矛盾。一些投资人无奈地指出，投资前必须有尽职调查环节，但是部分医院管理者不愿配合；即使母体企业和地方政府同意，医院管理者也不情愿给出财务报表，有些甚至直接拒绝。

投资方和医院对资产的评估往往不匹配，医院的无形资产价值比如品牌、政府的学术支持等，缺乏标准难以衡量。