地方公办高等教育办学三主体的法律关系

韩思阳

（上海师范大学 法政学院，上海 200234）

高等教育办学三主体是指高等学校的举办者、管理者和办学者。一般来说，高等学校的举办者是国家和省级地方人民政府，管理者是教育部或省级教育行政部门，而办学者就是高校自身。从法律层面清晰界定高等教育办学三主体之间的关系，涉及高等教育改革的核心层面，是我国高等教育治理迈向现代化的关键步骤。遗憾的是，时至今日，办学三主体之间的法律关系仍处于晦暗不明状态。以2015年修订后的《高等教育法》为例，对于举办者，该法只明确了其应当保障对高校的经费投入（第61条）。对于管理者，只明确了其应当对高校的“设立、分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项”进行审批（第29条）、“负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。”（第44条）以及“制定高等学校年经费开支标准和筹措办法。”（第62条）相比较而言，对于办学者的规定较为细致，高校的自主权包括招生、确立学科专业、实施教学活动、开展科学研究、对外交流合作、内部管理与职称评聘、经费使用等方面（第32-38条）。总体来看，《高等教育法》对办学三主体之间法律关系的界定并不完整，引发了很多疑问。首先，办学者的自主权除了该法所列举的之外，是否还应有其他内容？举办者和管理者的权力仅限于该法所列举的几项吗？其次，举办者和管理者之间应如何确立彼此之间的权限分工？

目前学界对上述问题尚没有系统的研究，已有研究主要集中在政府管理与高校自主权这样的二元关系层面，且主要是抽象、应然层面的讨论，鲜有具体化、实证式的梳理。有学者在整理高校章程的基础上对办学者与举办者的法律关系进行了分析，认为高校章程的相关规定还存在着行政化倾向明显、权利义务内容不完整、争议解决机制缺位、法律责任制度缺失等问题。这是少有的立足于实证的研究，但缺失了对管理者的分析。将举办者专门提出加以讨论的研究主要集中于民办高校领域，关于公办高校举办者法律地位的研究凤毛麟角。有学者认为应对“公立高校举办者”的概念进行规范分析，并认为国家举办公立高校本质上是对国有资产（公共财产）的一种公法上的分配，以实现公共性为目的。因此，公立高校举办者权利在性质上应当是一种公权力。但这种脱离办学者展开的分析有片面之嫌。至于讨论举办者与管理者之间法律关系的研究更是十分罕见。有学者是从去行政化的角度论述管理者权力，这就与高校办学者的定位发生重叠。

为解决上述问题，需要对高等教育办学三主体之间的法律关系进行系统研究。由于篇幅和主题所限，仅以地方公办高等教育为例展开讨论。

一、从章程角度看地方公办高等教育办学三主体法律关系

首先需要对地方公办高等教育办学三主体法律关系的制度现状进行梳理，在这方面，如何选择切入点是关键。最先想到的当然是对现有涉及高等教育的法律规范进行全面梳理，从中一点点拼接出办学三主体法律关系的全貌。类似法律规范早已有之。例如早在1995年，《国务院办公厅转发国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》（国办发[1995]43号）（以下简称《43号文》）就对办学三主体之间的法律关系进行了初步界定。从观点全面、结论可信的角度看，这种梳理方式是最理想的，但它有一个致命缺陷，即所要处理的材料无边无际，几乎不可能完成。从案例入手也是一个选项，目前已有的学生诉高校案例已达到相当规模，从中可以对高校自主权进行提炼，但涉及举办者和管理者权利/权力的内容恐怕无法从案例中得出。

可以选择从大学章程角度看地方公办高等教育办学三主体法律关系。以大学章程作为切入点原因有四：第一，依据《高等教育法》第28条和《高等学校章程制定暂行办法》第7条，理论上，大学章程应当会对办学三主体法律关系做出直接规定，因此是最直接最集中的研究素材。第二，依据《高等学校章程制定暂行办法》第19条和第23条，大学章程一般由高校制定，制定中与举办者、管理者协商，最后由管理者核准，这是一个凝聚办学三主体共识的过程，因此不管大学章程的效力如何，其对办学三主体法律关系现状的表述是真实可信的。第三，大学章程数量有限，比较容易进行整理分析。第四，《高等学校章程制定暂行办法》是2012年开始施行的，大多数大学章程都是在这之后制定生效，因此具有时效性，反映了对办学三主体法律关系的新认识新观点。

通过数据库检索和搜索引擎检索的方式，我们共找到地方公办高校章程70余个，其中对举办者、管理者、办学者法律关系进行细致规定的有44个，主要集中于黑龙江、广西、陕西和上海四地。整体来看，这些高校章程基本上是在总则之后，分则开篇之处对举办者、管理者、办学者的法律关系进行规定。具体来说，有以下内容。

（一）何为举办者与管理者存在争议

一般而言，地方公办高校的举办者是省级地方人民政府，管理者是省级教育行政部门，73%的高校章程也是这样规定的，但此处仍存在争议，因为有些高校章程对此有不同理解。

1.举办者为市级人民政府。比如《哈尔滨学院章程》第3条规定举办者是哈尔滨市人民政府。《广西民族师范学院章程》第6条规定举办者是崇左市人民政府。类似的还有《南京职业技术学院章程》第4条、《西安文理学院章程》第9条等。

2.省级教育行政部门只是业务指导部门。比如《广西民族师范学院章程》第6条规定该高校“教育教学业务接受广西壮族自治区教育厅指导”。类似的还有《百色学院章程》第4条、《南宁职业技术学院章程》第4条、《陕西青年职业学院章程》第7条等。

3.32%的高校章程规定了共建单位。比如《哈尔滨学院章程》第3条规定该高校是省市共建；《广西民族师范学院章程》第6条规定该高校是“广西壮族自治区人民政府与崇左市人民政府共建，以市为主”；《广西艺术学院章程》第9条规定该高校是“文化部（现文化和旅游部）和广西壮族自治区人民政府共建”，并进而规定“举办者和共建者支持学校依照法律和本章程自主办学，为学校发展创造良好的办学条件和办学环境，学校接受举办者和共建者的指导和监督。”《百色学院章程》第4条规定该高校“实行广西壮族自治区、百色市共建，以百色市管理为主的管理体制”；《西安石油大学章程》第3条规定该高校“是由国家设立、陕西省人民政府举办、中央与地方共建的全日制普通高等学校”。

从梳理结果看，高校章程对何为举办者与管理者存在争议，与此不同的是，一般认为地方公办高校的办学者是高校自身，对此高校章程不存在异议。

（二）主要采用“权利-义务”式规定

98%的地方公办高校章程都对办学三主体法律关系采用了“权利-义务”式规定，即对每一个主体先规定其权利，再规定其义务。比如《陕西中医药大学章程》第9条规定：“举办者享有下列权利：略。”第10条规定：“举办者应履行下列义务：略。”第11条规定：“学校享有下列权利：略。”第12条规定：“学校应履行下列义务：略。”

笔者在梳理过程中，只发现1例没有完全采用“权利-义务”式规定，而是针对举办者采用“职权-职责”式规定，针对办学者采用“权利-义务”式规定的章程。《西北政法大学章程》第13条规定：“举办者具有下列职权：略。”第14条规定：“举办者履行下列职责：略。”第15条规定：“学校依法享有下列权利：略。”第16条规定：“学校依法履行下列义务：略。”

（三）规定内容不均衡

95%的高校章程都对举办者和办学者的权利义务进行了规定，甚至大部分都规定得比较细致，但几乎没有章程对管理者的法律地位做出规定。笔者仅发现2个例外。《黑龙江工程学院章程》在第4条明确该高校的行政主管部门是黑龙江省教育厅后，第11条规定：“黑龙江省教育厅依法规范和监督学校办学行为，考核评估学校办学水平和教育质量。”《上海商学院章程》第10条规定：“上海市教育行政主管部门依法承担对学校管理、监督、指导和考核职责。”

（四）有关举办者权利的规定

各高校章程一般都对举办者权利义务做了规定。总体来看，有关举办者义务的规定一般比较抽象（比如《西安音乐学院章程》第13条），且举办者义务在办学三主体法律关系问题居于次要地位，因此对此略过不表。就举办者权利规定而言，有些规定比较抽象，比如“宏观指导和监督”（比如《哈尔滨师范大学章程》第4条），有些权利比较具体。将有关权利的具体规定逐个整理出来，经提炼、合并同类项后列举如下：

1.制定高等教育发展规划和基本标准；

2.确定高校的办学方向和发展原则；

3.制定高校教育教学质量标准；

4.管理学校办学活动；

5.制定高校经费拨款标准、监督管理高校使用教育经费；

6.任免高校主要负责人；

7.审批高校章程、办学层次、办学规模以及分立、合并等重大事项；

8.要求高校修订章程；

9.对高校办学质量进行评估。

（五）有关办学者权利的规定

与举办者类似，各高校章程一般也都对办学者权利义务做了规定。同样的，有关办学者义务的规定一般比较抽象（比如《陕西中医药大学章程》第12条），且办学者义务在办学三主体法律关系问题居于次要地位，因此对此也略过不表。对办学者权利的规定多为具体性规定。将这些规定逐个整理出来，经提炼、合并同类项后列举如下：

1.制定高校发展规划；

2.制定招生方案和招生比例；

3.确定学历教育修业年限；

4.设置学科专业、开展学科建设、颁授学位证书；

5.制定培养方案、教学计划和成绩评定标准等；

6.自主开展科学研究、社会服务等活动；

7.对外合作办学；

8.制定高校内部管理制度、对教师及学生进行处分；

9.决定高校内部人员配备、评聘教师、确定工资津贴分配；

10.自主管理使用办学经费；

11.自主设立、领导附属机构；

12.对高校办学质量进行评估；

13.收取学费、对学生进行教育管理。

如果整理高校章程不能全部完成任务，那么我们只能换种思路重新出发。

二、从权力清单角度看地方公办高等教育管理者权力

选择的新思路是权力清单。2015年3月24日中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，其中指出权力清单就是“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。”

有关权力清单的性质，学界有不同认识。有的认为权力清单的法律性质是政府信息。有的认为权力清单是行政规范性文件。有的认为权力清单是行政规则。还有的认为权力清单是政策性行为。

将权力清单定性为政府信息比较合适。主要理由：第一，从目前各地各级政府的实践来看，权力清单主要是被置于政府信息公开事项中进行公布的；第二，权力清单仅是对既有权力的整理，因此并非行政规范性文件；第三，《指导意见》提出要各级政府要公布权力清单并接受社会监督，这说明权力清单不是仅指导内部工作的行政规则；第四，《指导意见》提出各级政府要全面梳理现有行政职权，这说明权力清单不是暂时性政策性行为。

（一）高等教育行政权的分类尚待完善

各地区权力清单一般是把高等教育行政权划分为行政许可、行政处罚、行政确认、行政奖励以及其他行政权，有的还列举了行政给付、行政强制等。这对于我们迅速了解、检索行政权无疑是有帮助的，但细究起来，某些地区对教育行政权种类的划分其实是值得商榷的，比如有的将“高校教师资格认定”界定为行政确认（应为行政许可），有的将“新增学士学位授予单位”界定为其他行政权（应为行政许可）。

（二）高等教育行政权的列举存在冲突

目前各地区权力清单对高等教育行政权的列举存在明显不一致。出现这种不一致的原因有以下几方面：第一，某些地区的某些高等教育行政权，其依据是地方性法律规范，因此是该地区独有的。比如广东权力清单中有很多涉及港澳台学生的内容，再比如广西和四川的权力清单中都有“少数民族高层次骨干人才考生报考资格确认”这一项。第二，某些地区的权力清单没有及时根据法律规范的修改进行调整。比如“高校副教授评审权”这一项行政许可依据《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发[2017]7号）已经被取消，但多地权力清单中仍有它的身影。再比如，“高校学生转学确认”这一权力的依据是2005年的《普通高等学校学生管理规定》，该规定已于2016年12月16日经教育部修订，其中对高校学生转学确认的相关内容已被删除。第三，某些地区的权力清单不够完整，存在遗漏。比如贵州权力清单的列举明显单薄。

（三）管理者权力的大致轮廓

各地区之间高等教育行政权存在明显不一致，即使是排除可以理解的原因之后，这种不一致仍然存在。因此可以提取各地区权力清单中的最大公约数，描绘出办学三主体法律关系中管理者权力的大致轮廓。

三、地方公办高等教育办学三主体法律关系存在的问题

以上对地方公办高校章程、各地区教育厅（委员会）权力清单的整理，主要立足于实然，试图站在中立的立场对地方公办高等教育办学三主体法律关系的现状进行准确刻画。在基本完成这项工作后，我们可以初步总结出当前地方公办高等教育办学三主体法律关系存在的一些问题。

（一）举办者和管理者的身份不明

整理地方公办高校章程时我们发现，73%的地方公办高校对举办者和管理者身份的认识都是一致的，少数存在争议。比如将市级人民政府作为举办者、将省级教育行政部门作为业务指导部门以及在章程中规定共建单位等。

有关举办者和管理者的身份问题，应当说《高等教育法》相关规定是不明确的。该法第13条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”第14条规定：“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”从这两条规定中无法得出有关地方公办高校举办者、管理者身份的清晰结论。相比之下，前述《43号文》的规定就相对明确：“举办者可以是各级政府及有关部门，也可以是企业、事业、具有法人资格的社会团体或公民个人，他们可以单独，也可以联合举办。举办者应有代表参加高校的相应的管理机构（如校董会等）。教育行政管理者主要是国务院和省、自治区、直辖市两级教育行政部门，负责统筹规划和宏观管理全国或本省、自治区、直辖市的高等教育，行使教育行政管理权。”也就是说，地方公办高校的举办者是各级政府及有关部门，管理者是省级教育行政部门。《43号文》迄今仍然有效，但毕竟年代久远，是否依然适用于当今中国高等教育的实际存在疑问。

32%的地方公办高校章程中都规定了共建者，且共建者往往与举办者并列，这不由使我们产生疑问：是否共建者也是另一种形式的举办者？共建者与举办者之间的法律关系又该如何界定？

表1 管理者权力的大致轮廓

（二）办学三主体之间的法律关系框架不明

整理地方公办高校章程时我们发现，98%的地方公办高校章程都对举办者与办学者的法律关系采用了“权利-义务”式规定，即先列举举办者的权利义务，再列举办学者的权利义务。只有1个高校针对举办者采用“职权-职责”式规定、针对办学者采用“权利-义务”式规定。与此同时，只有2个高校章程对管理者权力做出规定。

高校章程中不对管理者权力进行规定是可以理解的，因为高校章程不是权力清单。换句话说，管理者的法律地位在办学三主体当中是最明确的，它只是单纯的行使行政权的管理者，因此不需要专门进行规定。高校举办者和办学者的法律地位到底为何值得研究。从原理上看，能够采用“权利-义务”式规定的主体通常是私法主体，但根据德国行政法上的公法权利理论，也有可能是公法主体。就举办者而言，如果认定各级政府及有关部门只是以民事主体参与到高等教育中来的话，那么这与我们通常的理解不符，从高校章程所列举的举办者权利内容来看，也明显不吻合。如果举办者的地位是公法主体，也就是将“权利”理解为“公权利”的话，那么这将涉及我国行政法上的一个理论难点，即公法人问题，同时，举办者与管理者的法律关系问题也将变得极为棘手。就办学者而言，如果将地方公办高校看作是普通民事主体，则它将仅仅是被管理的客体。如果将其看作是“公权利主体”，也即“公法人”的话，那么它与举办者、管理者的关系将被重新定位。

以上问题虽然是在整理公办高校章程时发现的，但这些问题具有普遍意义，值得超越高校章程层面进行追问。

（三）办学三主体的权利/权力边界不明

综合以上对地方公办高校章程、各地区教育厅（委员会）权力清单的整理，我们可以发现，目前地方公办高等教育举办者、管理者、办学者之间的权利/权力边界不明，很多层面存在交叉和重合，为了形象展示这一问题，可以将办学三主体的权利/权力合并到一张表格中。

从这张表格中可以看出，办学三主体的权利/权力存在很多重合之处。比如“审批、核准高校章程”这一权利/权力同时为举办者和管理者享有；“审批高校分立合并等重大事项”部分为举办者和管理者所共享；“对高校办学质量进行评估”这项权利/权力更是为办学三主体所共享。此外，举办者“监督管理高校使用教育经费”这项权利与办学者的“自主管理使用办学经费”权利之间的关系暧昧不清；办学者所享有的“对外合作办学、设置学科专业、评聘教师”等权利与管理者“中外合作办学、新增学位点授予单位和专业、高校教师职称评审”等行政许可权之间盘根错节，说不清道不明，这些都成为我们亟待厘清的问题。

四、地方公办高等教育办学三主体法律关系的完善

早在1995年，《43号文》就提出：“要通过深化改革和立法，划分、规范举办者、管理者、办学者的权力与义务。”换句话说，要将以上三者之间应然层面的法律关系以立法形式固定下来。遗憾的是，时至今日，高等教育办学三主体的法律关系仍处于晦暗不明状态。仅仅通过这样一篇小文显然无法彻底解决该问题，但可以尝试对地方公办高等教育办学三主体法律关系建立框架性认识，并明晰未来进一步完善的立法路径。

表2 地方公办高等教育办学三主体权利/权力

（一）明确举办者和管理者的身份

地方公办高校的管理者应为省级教育行政部门，这应该不会有什么争议，目前很多地方公办高校的章程把省级教育行政部门仅列为“业务指导部门”的做法应当予以纠正。

根据我国当前实际，地方公办高校的举办者应为地方各级人民政府及部门，但需要指出两点：第一，地方各级人民政府及部门的范围应有所限制，层级不应过低，以保证办学质量，一般情况下应为省级人民政府；第二，举办者的身份应在《高等教育法》中予以明确。

共建者与举办者的法律关系应当厘清。在我国，地方公办高校的共建大致有两种类型，一是省级政府与市级政府共建，二是省级政府与中央部委共建。后者又分为三类：第一类是各省与教育部“省部共建”的省属高校；第二类是各省与教育部及其他部委（或国有企业）共建的省属高校，即“省部部共建”；第三类是各省与教育部之外的其他部委“省部共建”的省属高校。不管是哪一种类型，共建高校有一个共同特点，即共建的初衷建立在高校对外争取资源的基础上。这种做法无可厚非，但会给地方公办高校举办者和办学者的法律关系带来混乱。举办者的法律地位本身就很复杂，当共建者居于与举办者类似的地位时，共建者与办学者之间法律关系如何、共建者与举办者法律关系为何的问题就更无从回答了。

从高等教育的发展趋势来看，共建高校应当逐渐减少，高校的共建单位应当逐渐减少，以使高校真正摆脱不必要的行政权力束缚，真正享有高校自主权。在现阶段，应在地方公办高校中明确共建者的法律地位，要么将其定位为举办者之一，从而与其他举办者共同行使权利，要么不作为举办者看待，而仅作为外部资源提供者。

（二）明确办学三主体之间的法律关系框架

一般认为政府与高校之间是命令服从式关系，提倡扩大高校自主权的学者则主张政府与高校彼此独立，即要么属于公法上的权力义务关系，要么属于私法上的权利义务关系。实际上，这只是在二主体框架下思考问题，办学三主体之间的法律关系要远比这复杂。我们认为，应将地方公办高校的举办者和办学者都定位为公法人，它们之间互不隶属，其法律关系通过公法上的权利义务进行界定。管理者居于中立地位进行管理，管理者与办学者之间是行政机关与相对人式的公法关系。

公法人是能够独立行使公法权利、独立履行公法义务并独立承担公法责任的主体。国家是最初也是最主要的公法人，随着国家发展与社会变迁，又衍生出其他公法人，比如地方自治团体（地方政府）、行业工会等。需要注意的是，公法人与公法人之间表面看起来有隶属关系，实际上是平等的，它们各自在公法所界定的范围内活动，彼此之间是清晰的公法权利义务关系。

公权利概念的提出源于对民法中“权利”概念的模仿，其主要贡献是建立起特定公民对于国家的公法上的请求权。不过从德国公法学大师耶利内克开始，公权利主体就不仅限于特定公民，而是及于所有公法人，包括国家和地方自治团体：“地方拥有类似私人事务的自己的领域，在这一层面上的地方与国家的关系如同在私人事务上的个人与国家的关系。”

在大陆法系，公立高校一般可被看作公法人，能够独立行使公法权利、独立履行公法义务并独立承担公法责任。也就是说，与一般的行政相对人是不同的。

由此看来，地方公办高校的举办者和办学者都可以被界定为公法上有独立法律地位的公法人，其法律关系也相应地可以通过组织法确立下来，从而可以在保证举办者履行职责的同时保障高校自主权。管理者虽然一般是举办者的下级部门，与举办者之间是行政管理上的内部关系，但应当独立于举办者对办学者进行管理。当然，管理者的管理权并非无限，而是必须遵循法律保留原则，通过立法明确授予，作为被管理者的办学者如果认为管理者侵犯其合法权利，有权提起行政复议和行政诉讼。

（三）明确办学三主体的权利/权力边界

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，地方各级人民政府对包括高等教育在内的各项事务都有管理职权，因此地方公办高校的管理者中也包括省级人民政府。换句话说，省级人民政府既是地方公办高校的举办者，又是其管理者。

就举办者身份而言，省级人民政府作为公法人，应享有同民办高校举办者类似的权利，具体而言包括：第一，重大事项决定权；第二，资产收益权。在重大事项决定权方面，西方高校主要是通过向公立大学董事会派驻代表实现的，在我国语境下，则主要是通过省级人民政府向地方公办高校任命主要负责人实现的。在资产收益权方面，省级人民政府向地方公办高校投入资金的主要目的不是为了盈利，而是服务于公共利益，因此国有资产监管与保值增值应通过对所投入资金的公益绩效评估达成。

就管理者身份而言，省级人民政府所享有的管理权力一定应当是宏观层面的，且应通过立法明确下来，具体的管理权力应交由省级教育行政部门行使。省级人民政府应享有的管理权力主要是两方面：第一，地方公办高校设置标准；第二，地方高等教育发展规划。

目前很多高等教育法律规范实际上是将省级人民政府的两种身份混合在一起进行规定的，比如2018年3月15日生效的《上海市高等教育促进条例》。其中既有关于上海市人民政府对所举办高校享有的权利的规定（重大事项决定权和对所投入经费进行绩效评估的权利），也有关于管理权力的规定（高校设置标准和高等教育发展规划）。

省级人民政府以举办者身份出现时，其与办学者之间应是公法人与公法人之间的权利义务关系。除了重大事项决定权与资产收益权以外，其他权利都应当由办学者享有。省级人民政府以管理者身份出现时，由于应仅限于宏观管理，所以一般不与办学者产生直接的法律关系。至于省级教育行政部门与地方公办高校的法律关系，理想情况下，依据法律保留原则，只需对管理者的权力进行界定，其余均为办学者的自主权。但实际情况远非如此简单。目前很多地方公办高校的管理权与办学权处于分享状态，即一项权力/权利同时为管理者与办学者所分享。以高校对教育经费的使用为例，《高等教育法》第38条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”很多地方公办高校的章程也是这样规定的（比如《西安邮电大学章程》第11条）。同时大部分省级教育行政部门也在“依法”对教育经费的使用进行监督管理。这种权利/权力的交叉并非一定不合理，关键是如何判断“依法”，也即与行使这些权利/权力相关的单行法必须对权利/权力的各自边界做出清晰合理的界定。因此我们应当将重点放在有关高等教育管理的单行法律规范，对其进行全面整理完善，模糊之处予以明确，不当之处予以修正。换句话说，要彻底厘清地方公办高等教育办学三主体的法律关系，仅仅制定一部“总体性”立法是不够的，而必须深入到不计其数的单行立法中进行逐一甄别。具体而言，对于处罚、许可、强制等负担性质的管理权应按照《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律规范中有关权力设定的规定进行梳理，废止违法的设定规范，尤其是废止相关的行政规范性文件。对于评估、拨款等授益性质的管理权，从法律保留的角度可不作严格要求。长远来看，即使是符合《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》要求的负担性质的管理权，其实质方面的合理性也值得重新反思。

五、结语

高等教育办学三主体的法律关系的厘清对于推进我国高等教育治理现代化具有重要意义，但这远远不是任务的全部。当下政府与高校的互动存在巡察、指导等多种方式，很多争议也是通过内部途径解决，这当然是我们社会主义制度优越性的体现之一，也反映出高等教育治理法治化建设任重道远。以上虽以地方公办高等教育作为主要研究对象，但所得出的结论也基本适用于公办高等教育的其他领域。

①截至2020年11月27日，在中国期刊网以“高校”和“举办者”为篇名关键字检索，共计17篇文章，其中只有3篇涉及公办高校，其余皆是针对民办高校。

②截至2020年11月27日，在中国期刊网以“举办者”和“管理者”为篇名关键字检索，只找到1篇文章。