全民所有自然资源资产损害赔偿机制研究
——基于所有者职责履行的视角

■ 李兆宜/石吉金

（1.自然资源部自然资源所有者权益司，北京 100812；2.首都师范大学资源环境与旅游学院，北京 100048；3.中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

健全国家自然资源资产管理体制、完善自然资源资产产权制度是生态文明建设的重要内容。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅办印发了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称委托代理试点方案），提出到2023年基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制，并对全民所有自然资源资产损害赔偿工作提出了具体要求。作为所有者的一项基本责任，当全民所有自然资源资产受到侵害时，所有权行使主体应当依法请求赔偿或提起诉讼以消除不利影响。因此，在统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的大背景下，有必要研究清楚全民所有自然资源资产损害赔偿“是什么、为何要做、做什么、怎么做”，以更好地履行所有者职责和维护国家所有者权益。本文拟围绕上述四个方面进行初步研究。

1 内涵界定和概念辨析

自然资源资产损害是一种权利结构、损害结果都比较复杂的损害类型，其与生态环境损害等存在交叉和联系[1]。内涵不清、边界不明，就容易产生错漏和混乱。因此，开展全民所有自然资源资产损害赔偿研究，应首先进行概念辨析及其内涵界定。

1.1 界定核心概念

1.1.1 自然资源资产

对自然资源资产这一概念的研究和观点较多，本文采用《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》中的定义：“自然资源资产是指具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源”[2]。同时，为便于界定责任和推进工作，根据自然资源部职能配置和委托代理试点方案，将自然资源资产的范围限定为土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等7类；对于渔业资源、野生动植物、无线电频谱资源[3]，以及一些学者认为属于自然资源的大气、气候等[4]，暂不纳入研究范围。

1.1.2 全民所有自然资源资产损害

对于“全民所有自然资源资产损害”概念而言，“全民所有”的作用主要在于限定权利主体和工作范围，即损害客体的性质是全民所有而非集体所有；同时也限定了自然资源资产配置、损害索赔等管理行为的目的，即为了“全民利益”而非集体利益或具体的个体利益。

“损害”是民法特别是侵权责任法研究中的基础概念，国内外法学界比较一致的观点是：损害是对合法权益的不利益影响。我国部分民法研究学者认为，民事主体的任何合法权益遭受的不利益均应谓之损害[5]；侵权法上的损害是指民事主体的权利或受法律保护之利益因受他人侵害而发生的法律上的不利后果[6]。美国部分法学家认为，损害（injury，damage）是对法律保护的利益的侵害。在关于《德国民法典》的学术著作中，损害被定义为受法律保护的权益遭受到的任何损失[7]。

由此可见，损害是相对于合法权益而言的一个概念。既然有权益，则必然有权利，无权利则无损害，对损害的认定及损害赔偿等救济途径的研究和选择，都应该以“存在完整清晰的权利”为基本前提。自然资源资产相关权利作为一类具有明确物权属性的权利束，相对于“生态环境”等概念而言，具有确定的权利属性、清晰的权利形态和权利边界，将之作为起点并构建“权利—权益—损害—赔偿”的理论体系和工作链条，显然更符合法理和逻辑。

基于以上分析，全民所有自然资源资产损害可以定义为：全民所有自然资源资产相关权利及其形成的合法利益所遭受的不利影响。依据损害结果的表现形式，自然资源资产损害可以分为两类：一类是对资产实物形态的非法破坏及其引起的不利改变，如非法砍伐森林、非法采矿、破坏耕地等对自然资源资产的破坏，这是目前最为普遍的损害类型，应作为当前工作的重点；另一类是指非实物形态的破坏但引起了合法权益的受损，如低价出让国有土地使用权、矿业权，虽然没有损害土地、矿产资源本身，但导致了国有资产流失和权益受损。

需要特别说明的是，本文主要分析全民所有自然资源资产所有权人和所有者职责履行主体、代理履行主体（后两个主体简称为所有者职责行使主体，下同）开展损害赔偿的情形，暂不涉及所有者让渡部分权利后（如出让国有建设用地使用权）发生损害并由使用权人请求赔偿的情形。此外，由合法的自然资源开发利用行为或自然灾害导致的自然资源资产变化或损失，不纳入自然资源资产损害赔偿的范畴。

1.1.3 全民所有自然资源资产损害赔偿

对“损害赔偿”的界定，可以分为法律和管理两个维度，前者侧重于损害赔偿“是什么”，后者侧重于损害赔偿“怎么做”。

一是从法律角度界定，损害赔偿是采取各种措施以消除或矫正资产损害之不利影响的过程。所有权人开展损害赔偿的正当性，从古今中外普遍遵循的“损坏了东西就要赔”的基本准则，一直延续到如今的法律法规。我国《民法典》明确规定，权利主体可以通过请求赔偿损失、请求恢复原状等多种方式进行权利救济；对承担民事责任的方式，也从原《侵权责任法》规定的恢复原状、赔偿损失等8种进一步扩展为11种[8]。

二是从管理角度界定，损害赔偿是一套前后衔接、严密完整的工作机制，主要包括全民所有自然资源资产损害的发现、核实、索赔、报告四个工作环节，以及与之配套的理论研究体系、技术支撑体系、政策和法律保障体系等。

1.2 明确基本内涵

1.2.1 全民所有自然资源资产损害的赔偿权利人是所有权人和所有者职责行使主体，可作为民事主体向侵权人请求损害赔偿

国家既是全民所有自然资源资产的所有者，又是自然资源的管理者。前者对应的“全民所有自然资源资产所有权”是具有明确物权属性的权利束[9]，所有权人和所有者职责行使主体作为全民所有自然资源资产的权利主体，有权向损害人请求赔偿，双方是平等的民事主体，受民法的调整和约束；而自然资源管理者对应的“自然资源监管权”是一种行政权力，带有权威性、强制性和无偿性，受行政法的调整和约束[10]。

但在实践中，国家作为全民所有自然资源资产所有权人的身份，往往被行政主体的身份所替代，进而习惯于凭借行政监管权的强制力来处理自然资源资产损害问题，导致出现了大量的以行政处罚代替民事赔偿等情形，比如对非法采矿通常采取“处以罚款”“吊销采矿许可证”等行政手段，却忽视了对矿产资源所有者民事财产权利损害的赔偿，不仅异化了损害赔偿关系的基本逻辑，还导致国家大量国有自然资源资产合法权益的落空[11]。

事实上，在国家治理的其他领域，国家也往往扮演着“双重身份”的角色，但并不都会产生如此严重的混淆。比如，交警驾驶着正在执勤的警车，被超速行驶的货车撞坏，一方面，交警作为维护交通秩序的行政管理者，会对其罚款和扣分，涉及行政处罚、行政监管权；另一方面，由于撞坏了警车，货车司机还要承担相应的赔偿责任，在这种情境下，交警作为警车这一国有资产的所有权行使主体，显然是民事主体，涉及的是遭受侵害的民事权利、民事赔偿。

因此，解决矛盾的关键在于消除认识误区和概念混淆。在资产损害赔偿的语境下，所有者是民事主体，所有权是民事财产权利，处理对象是“自然资源资产损害”行为；监管者是行政主体，监管权是行政权力，处理对象是“自然资源行政管理妨害”行为，“两者”“两权”“两害”在性质、内容、形式上都有根本性的不同，既不能相互替代，也不可偏废。

1.2.2 全民所有自然资源资产损害的客体是全民所有自然资源资产权益

损害语境指向的全民所有自然资源资产权益，是指与资产相关的民事权利及行使权利所形成的合法利益。考虑到全民所有自然资源资产具有的外部性特征，其利益性质和结构比较复杂，公益与私益交织并存，但在委托代理机制试点中，所有者行使主体得到了明确，成为一个被“人格化”的权利主体。因此，在损害赔偿的具体研究和实践中，应优先主张所有者行使主体的“自身利益”（如受损的实物资产），在此基础上再兼顾其他公益（如生态环境）。

1.2.3 全民所有自然资源资产损害的后果是不利影响，目前应以造成资产实物形态的非法破坏为工作重点

自然资源资产损害的结果是对合法权益的不利影响，主要有两类（图1）：一是对资产实物形态的非法破坏，包括自然资源资产实物本身的破坏性改变和所引起的功能性损害（如影响了粮食生产、水源涵养等功能）[12]；二是未破坏资产实物形态但引起了合法权益的受损。

图1 全民所有自然资源资产损害的类型

按照突出重点、先易后难的原则，现阶段的工作可以聚焦于“对自然资源资产实物形态的非法破坏”这一类不利影响，暂不包括低价出让国有土地使用权等权益受损类型。主要考虑一是现有的行政管理、刑事处罚措施对权益受损型损害已有明确规范，如《刑法》明确了对“非法低价出让国有土地使用权罪”的处罚，救济渠道比较充分。二是权益受损型损害通常发生于资产配置、处置环节并由所有者职责行使主体实施，通过建立所有权管理体系、评价考核及结果运用（如限制权利行使、调整委托事项）等内部管理机制规范和处理这类损害，可能比直接索赔或提起诉讼的方式更为适宜。三是由于低价出让自然资源的行为可能扰乱市场、涉嫌以垄断地位影响市场公平，监管者也有权监管和干预，属于具有“所有者权利”和“监管者权力”双重属性的事项[13]，为避免工作交叉，权益受损类型的救济可以先沿用原有工作机制。

1.3 辨析相关概念

目前与自然资源资产损害赔偿相关的概念和工作有三个：生态环境损害赔偿、资源环境领域民事公益诉讼、资源环境领域行政执法。充分辨析其异同和关系，是开展制度设计、推动工作的重要基础。

1.3.1 与生态环境损害赔偿的区别

自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿的区别主要体现在以下方面（表1）：

表1 自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿的区别

一是权利主体和索赔性质。虽然两类损害的权利主体都包括了省级、地市级人民政府，但二者在内涵和索赔性质上是不一样的：生态环境损害赔偿涉及社会公共事务管理者和公共利益代表（监管者）[14]，索赔性质是运用公权力对公共利益遭受的损失进行救济，偏向行政权力范畴；全民所有自然资源资产损害赔偿涉及资产所有权人及行使主体，索赔性质是对受损的财产权利进行救济，与民法中“侵权责任”的法理逻辑十分契合，更偏向民事权只涵盖“全民所有”的资源资产。

需要指出的是，虽然可以从概念、性质等方面对两种损害进行一定的区分，但实际工作中很难完全切割，特别是对于那些具有显著生态效益的自然资源，比如红树林、湿地资源等，它们往往具有资源和生态的双重属性，在损害的表现形式上，也呈现出两种损害“你中有我、我中有你、互为因果”的状态。但是，二者“无法完全切割”并不代表工作中没有主次和先后，从职责履行角度看，所有者职责行使主体应当首先关注全民所有自然资源资产及权益的损失，并将其作为损害赔偿工作的优先选项。

1.3.2 与资源环境领域民事公益诉讼的区别

自然资源资产损害赔偿与资源环境领域民事公益诉讼的区别体现在以下两方面（表2）：

表2 自然资源资产损害赔偿与资源环境领域民事公益诉讼的区别

一是诉讼目的。根据《民事诉讼法》第五十五条、《行政诉讼法》第二十五条等法律条款，公益诉讼是“为公益目的”而提起的诉讼。关于自然资源资产损害赔偿，其目的更多地指向恢复或救济受到侵害的民事财产权利，即以“私益”为优先目标，同时也包含了“公益”的元素。

二是起诉主体资格。从民法和侵权责任的角度看，资产权利人可以作为自然资源资产损害赔偿的起诉主体。按照《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害的赔偿权利人是省级、地市级人民政府，也是非常明确的。但对于资源环境民事公益诉讼，按照《民事诉讼法》第五十五条，民事公益诉讼的起诉主体包括“法律规定的机关和有关组织”和人民检察院。其中，《环境保护法》第五十八条等明确了“法律规定的有关组织”；对于利范畴。

二是权利客体。生态系统服务或环境功能往往难以与“实物”相链接，无论是实体还是权利内涵都具有高度的不确定性，难以作为一个明确的权利客体，这也是生态环境损害概念中对“权利”避而不谈的重要原因之一。自然资源资产的内涵和外延比较确定，更适合作为权利客体，进而构建“权利—损害—赔偿”的法律逻辑。

三是损害结果的指向。习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”生态环境损害的结果，是指向对环境污染、生态破坏等公共利益的侵犯，属于纯粹的公益范畴。对于自然资源资产，其损害结果是公益与私益交织并存的。

四是涵盖范围。按照《生态环境损害赔偿制度改革方案》中的定义，生态环境损害是指：“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。从定义看，任何导致自然资源资产实物形态的破坏，必然导致“环境要素和生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”，即自然资源资产实物形态的破坏必然导致生态环境损害，但反之则不一定成立①这里将自然资源资产损害的范围限定于“对资产实物形态的非法破坏”这一种情形。。比如，大气污染属于生态环境损害的范畴，如果其不导致自然资源资产物体本身的损害或不利影响（如大气污染形成酸雨并导致森林等资源受损），就不在自然资源资产损害的索赔范围内。

此外，生态环境损害不区分全民所有、集体所有等权属特征，而全民所有自然资源资产损害显然“法律规定的机关”，目前只有《海洋环境保护法》（第八十九条）、《森林法》（第六十八条）两部法律有明确的规定。因此，在各类单行法没有明确规定之前，通过民事公益诉讼途径对自然资源资产损害进行救济，可能会面临相关机关和组织缺乏诉讼主体资格等问题。

1.3.3 与资源环境领域行政执法的区别及联系

自然资源资产损害赔偿与资源环境领域行政执法，是最容易区分却常常被混淆的一组关系，二者主要是民事行为与行政行为、行使财产权利与动用行政权力、矫正自身权益损害与消除行政管理妨害之间的区别。对于同一个自然资源资产损害行为，可以同时实施损害赔偿和行政执法，但必须区分清楚二者的性质和目的。

此处以超速行驶的大货车撞坏其他汽车为例，很难出现“罚款、扣分、判刑后就不需要赔偿其他汽车损失”的情形。但在自然资源资产损害赔偿实践中，民事赔偿却经常被行政处罚代替，除了行政权力的强势和惯性之外，根本原因在于所有者权利的缺位、损害赔偿工作机制的缺乏、具体索赔实践的空白。欲使各类关系区分清晰、各司其职和互相配合，首先要从自然资源资产的民事权利入手，解决好“缺位”“缺失”“空白”的问题。

此外，二者之间也存在联系。资产损害赔偿应当主动与行政执法工作进行衔接，建立高效的沟通合作机制。对于行政执法已经介入的损害赔偿案件，以执法部门工作为主，权益部门重点关注“行政执法措施是否全部弥补了所有者权益的损失”，如果未全部弥补，再在行政执法基础上开展索赔工作；对于行政执法没有介入的损害赔偿案件，权益部门可以牵头开展损害赔偿工作，必要时请求执法部门协助。

2 必要性和重大意义

建立全民所有自然资源资产损害赔偿机制，归根结底是为了履行好所有者职责、维护好所有者权益，确保全民所有自然资源资产这一重要的国有资产能够“全民所有、全民共享”。其重大意义体现为以下三个方面。

2.1 推进生态文明建设的基础工作

自然资源是提供生态系统服务的主体，损害自然资源这一本底，生态环境质量就会下降。因此，对自然资源资产损害的赔偿，应当作为资源、生态、环境领域损害赔偿或公益诉讼的优先选项和底线任务。换言之，无论采取哪种救济方式或提出何种赔偿请求，首先应确保自然资源资产实物本身的损害得到弥补和修复，才能将自然生态系统“只能更好、不能变坏”的要求落到实处[15]，这也是推进生态文明建设的基础性工作和底线性任务。

2.2 落实产权制度改革的重要内容

2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，要“积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为，强化自然资源资产损害赔偿责任”“构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制”。建立全民所有自然资源资产损害赔偿机制，正是落实“构建自然资源资产产权民事审判机制”的基本要素，同时这也是实现“积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为”目标的重要途径。损害赔偿机制建立的关键在于从民事权利出发，构建基于民事侵权责任的自然资源资产损害救济渠道；同时要建立发现、核实、索赔、报告等一整套预防和制止破坏行为的工作机制。

2.3 统一行使所有者职责的关键举措

首先，建立损害赔偿机制是所有者承担责任的应有之义。权利与义务、责任是相伴而行的，所有者职责的履职主体在行使资产配置处置、收益管理等权利的同时，也要相应地承担损害索赔等责任。

其次，建立损害赔偿机制是所有者维护权益的有力武器。所有者权益的维护主要体现在正反两个方面：在正常情形下，要通过高效配置、处置自然资源资产，使资产收益最大化。在资产权益遭受侵害时，建立损害赔偿机制，通过损害的发现和核实，防止损害扩大；通过磋商和诉讼等方式，将受损资产恢复原状或最大化地维护所有者权益。

最后，建立损害赔偿机制是所有权管理体系的重要组成部分。这一机制至少涉及有效管护和考核监督两个环节：当资产发生损害时，某一层级的所有者职责行使主体要追究破坏者的责任并提起索赔，这属于“有效管护”；如果所有者职责未履行到位，委托人可以督促所有者职责行使主体正确履职，甚至可以直接提起索赔，同时将所有者职责行使主体开展损害赔偿工作情况作为评价考核的内容之一，这属于“考核监督”。因此，在分级代理的所有权委托代理机制之下，有必要分级建立资产损害赔偿机制，并作为所有权管理体系的重要内容。

3 工作现状和突出问题

近年来，各级自然资源管理部门按照职能职责，探索和推动自然资源资产损害赔偿工作，取得了积极成效如：重庆市组织开展了全民所有自然资源资产损害赔偿机制研究，山东、广西、贵州等省份出台了生态环境损害赔偿工作相关政策文件，浙江省出台了《浙江省耕地破坏鉴定办法（试行）》，福建省编制了自然资源资产损害鉴定评估通用规范和土壤、森林等5项鉴定评估地方标准。但总体上看，在思想认识、理论研究、法律规定、工作机制、技术支撑等方面，仍然存在一些突出问题。

3.1 认识层面

各地在损害赔偿实践过程中，普遍缺乏全民所有自然资源资产的“权利主体意识”和“所有者权益意识”。一方面，习惯于以行政管理者身份对损害者进行行政处罚，并以此代替相应的民事赔偿。另一方面，各地区都建立了本区域的生态环境损害赔偿工作机制，自然资源管理部门按照职责负责土地、矿产领域的生态环境损害赔偿工作，但在具体案件办理过程中，各地都将关注点放在“生态环境功能”的损失、鉴定评估及其索赔方面，对哪些全民所有自然资源资产权益受到了侵害、资产实体本身受到了何种损害、民事权利如何得到救济等问题反而较少关注。比如，江苏省某地发生非法采矿案件，损害行为人3年时间内非法盗采矿石16.75万吨、价值445万元，受到刑事处罚。由于非法采矿破坏了森林资源等被提起诉讼，损害行为人最终承担生态环境损害赔偿189万元，包括森林资源经济损失86万元，森林涵养水源等生态系统功能损失90万元，修复期间生物多样性损失13万元，却唯独没有对矿产资源本身的损害赔偿。长此以往，全民所有自然资源资产所有者权益仍然缺乏有效维护。

3.2 理论层面

一是理论研究方面，从民事权利、物权属性、侵权责任等角度，系统分析自然资源资产损害赔偿的研究较少，无法构建相应的理论体系并指导具体实践。二是法理逻辑方面，缺少对全民所有自然资源资产损害赔偿的正当性、必要性和可行性研究，特别是基于所有者职责和委托代理机制，从《民法典》“侵权责任”等角度，分析自然资源资产损害赔偿的法理逻辑、适用法律和路径选择方面的研究仍显不足。

3.3 法律层面

当前，法律层面对全民所有自然资源资产损害赔偿的规定基本属于“空白”状态：一是缺乏与全民所有自然资源资产损害赔偿直接相关的法律依据。《民法典》规定了侵害民事权益的基本原则，并单列一章对“环境污染和生态破坏责任”进行了规定，这些法律条文能否适用于自然资源资产损害赔偿，还需要经过实践检验。我国现行的资源单行法中，除《森林法》《湿地保护法》外，很少有法律条文可以为资产损害赔偿的磋商或诉讼提供直接法律依据。二是司法实践较少，各级法院缺乏审理全民所有自然资源资产损害赔偿案件的相关判例。三是对于自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿、资源环境民事公益诉讼之间的协同与衔接，缺乏有效的司法指导。

3.4 工作层面

一是尚未建立完整的工作机制和流程。从自然资源资产损害的发生到处理完毕，至少包括发现、核实、索赔、报告四个重要环节，每个环节又包含若干具体的工作事项，但目前尚未建立相应的工作机制和工作流程；对于自然资源资产损害赔偿的启动条件等（达到何种程度才需要启动索赔），目前暂无明确的标准；对于线索梳理、巡查监测、调查核实、鉴定评估、民事磋商、索赔诉讼、修复验收、定期报告等具体工作，也缺乏相应的工作指引或指南。

二是缺乏高效的沟通协调机制。在全民所有自然资源资产损害的发现、核实、索赔环节，涉及权益、执法、修复等多部门，比如资产损害的发现和线索梳理，目前主要依靠执法部门的日常执法、专项行动等，各部门之间面临如何有效沟通、共享信息和成果等问题。

三是缺乏清晰的内部分工。一方面，全民所有自然资源资产所有权行使主体负责“全民所有”部分的自然资源资产损害赔偿；对于集体所有的损害案件，应该由集体所有权人开展索赔等工作，但自然资源管理部门是否需要确定一个内设机构来牵头负责，仍有待研究。另一方面，全民所有自然资源资产的类型较多，即使全部由所有权行使主体牵头，也面临与专业司局（处室、科室）分工协作的问题。

3.5 技术层面

一是缺乏专业人才和机构，包括资源环境相关法律人才，以及土地、矿产、森林、海洋等领域专业鉴定评估人员和有资质的鉴定评估机构。

二是缺少相关标准，在自然资源资产损害范围和程度的鉴定、损害评估、生态修复效果评估及验收等方面，缺少统一的标准和规范。

三是技术创新和应用不够，比如对全民所有自然资源资产数量、质量、生态状况及其变化情况开展连续监测，以及损害赔偿的线索梳理、快速调查等方面，技术的支撑和创新应用还处于起步阶段。

4 机制建设的具体路径

全民所有自然资源资产损害赔偿问题兼具时代性、理论性和操作性。虽然学术界对“自然资源损害及救济”的研究早已有之，但是将其置于自然资源产权制度改革、委托代理机制构建、所有者职责履行这一大背景下，这又成为一个“新命题”，亟需引起重视并开展系统设计。建立全民所有自然资源资产损害赔偿机制，总的原则可以概括为：在尊重现实的基础上，从理论和实践两条路径切入，先易后难地推进工作。具体需要关注以下四个方面。

4.1 建立工作机制

构建损害赔偿机制是一项系统工程，其核心是形成一套覆盖全流程、全链条的工作机制，包括以下关键要素：

一是发现机制。主要包括定期梳理线索、及时制止损害两个方面。可以采用两种方式：一种是“拿来主义”，通过各类督察、执法部门已经查处、正在办理的案件等，定期筛查其中涉及全民所有自然资源资产损害的案件线索。另一种是“主动监测”，依托卫星遥感等手段，对自然资源清单内具有重要保护价值的区域（如各类自然保护地）或重点类型（如红树林）进行定期监测，通过长时序的监测和对比分析获得线索信息；同时主动跟进并采取有效手段，防止损害的扩大。

二是调查机制。主要包括调查核实、鉴定评估两个方面。对已发生损害区域的调查取证和核实工作，可以借助现场调查、卫星遥感、无人机等手段，锁定损害证据，也可以借助执法部门已经形成的调查报告、鉴定评估报告等。调查核实主要围绕损害是否存在、受损范围及程度、是否有明确的损害行为人、损害行为与受损结果是否存在因果关系等方面开展。鉴定评估方面，目前该项工作仍然是损害赔偿工作中的“短板”，需要从鉴定机构及队伍建设、鉴定标准制订等方面逐步加强和完善。

三是索赔机制。主要包括民事磋商、司法诉讼、修复验收三个方面。可以由所有者职责行使主体及其指定的部门或机构，与损害行为人进行磋商；经磋商达成一致意见的，可以与损害行为人签订损害赔偿协议，并向有管辖权的法院申请司法确认；磋商不成的，由所有者职责行使主体或其指定的部门、机构作为原告提起诉讼。对于修复验收，所有权人可以委托鉴定评估机构，依据赔偿协议或法院判决书，综合考虑资产受损前的基线值等因素，开展评估验收。特别需要注意的是，索赔阶段应当坚持“修复优先”理念和“谁损害、谁修复、谁赔偿”原则，对于可以修复的损害情形，应当由损害者自行或委托第三方开展修复，避免损害者简单地“赔钱了事”“一赔了之”。

四是报告机制。由所有者职责代理履行主体向上一级的所有者职责行使主体或自然资源部、同级人民代表大会履行报告责任，包括全民所有自然资源资产损害案件数量、所造成的资产损失、损害赔偿工作开展及处理结果、受损资产修复情况等。对于特别重大或社会关注度高的损害案件，可以探索“一事一报”；对于一般的损害案件，可以探索定期报告或在年度国有自然资源资产报告中一并报告。

4.2 加强分工合作

一是做好部门之间的分工合作。首先，处理好与生态环境部门及生态环境损害赔偿之间的关系。所有者职责行使主体及其指定的部门或机构，应当基于自然资源资产民事权利，优先做好全民所有自然资源资产损害赔偿各项工作；对于具有较强生态服务功能的资源资产，如森林、湿地等，可以探索开展自然资源资产损害赔偿附带生态环境损害赔偿，在确保受损的资产权益得到有效救济的前提下，再请求因自然资源资产损害引起的生态服务功能损失赔偿。其次，对于已经被提起民事公益诉讼的全民所有自然资源资产损害案例，所有者职责行使主体应积极配合，确保受损的自然资源资产得到有效修复或赔偿。最后，对于国有土地受到土壤污染的，按照《土壤污染防治法》等规定的职责分工，由生态环境部门牵头办理，所有者职责行使主体做好配合。法律法规或政策文件已有明确分工规定的情形，比照上述原则办理。

二是推动部门内部合理分工。在自然资源管理部门内部，由行使资源资产所有者职责的司局（处室、科室）总牵头，负责统筹协调、建立机制、制定规则、定期报告等；对于具体的损害赔偿案件，根据各地实际情况，因地制宜做好分工，可以由负责资源资产所有者职责的单位牵头，也可以按照资源门类，由耕保、矿管、海洋等专业部门牵头；对于修复后的评估验收，以及由资源资产所有者承担的修复任务（如损害人缴纳赔偿金的情形），可以由承担生态修复职责的部门牵头。

三是加强部门内部沟通协作。探索建立与执法部门的沟通协作和信息共享机制，执法部门定期向权益部门通报涉及全民所有自然资源资产损害的案件线索或信息，并根据案件办理情况提供可以作为证据材料的调查报告、鉴定评估报告等；对于执法部门正在办理的全民所有自然资源资产损害案件，权益部门应做好配合和跟踪；如果所有者受损权益在结案后仍未得到全部救济，权益部门应再根据损害情形开展后续索赔工作。做好与耕地、矿产、林草、海洋等专业部门的沟通，在标准制定、案件会商、专家库建立、鉴定评估等方面开展合作。

4.3 做好支撑保障

一是理论研究。主要围绕与资产损害赔偿有关的重大理论问题开展研究，包括从委托代理机制和维护所有者权益角度，研究全民所有自然资源资产的权利性质和法律地位、自然资源资产损害赔偿的法理逻辑（正当性）、适用法律和途径选择（可行性）等，探索构建支撑自然资源资产损害赔偿工作的理论体系。

二是顶层设计。从自然资源资产损害的现实原因和具体行为入手，系统设计开展自然资源资产损害赔偿的法律路径和政策体系。在现有法律框架和制度体系可以承载的范围内，进行进一步细化和完善；在现有法律制度无法覆盖的区域，积极探索制度创新。

三是技术支持。做好卫星遥感监测结果与自然资源管理数据的比对，对合法合规的自然资源开发利用行为，不纳入损害赔偿范围。探索建立自然资源资产损害数据库，对于重大损害情形，由损害发生地的所有者职责行使主体上传基本信息（如坐标点、损害类型及面积等），以及损害发生前后、修复前后的图片信息，运用卫星遥感等手段进行比对核实，实现对重大损害赔偿案件及修复效果的跟踪监测和完整记录。

四是标准制定。加强各门类自然资源资产损害的鉴定评估、修复效果评估及验收等标准制定，为开展具体实践工作提供支持和依据。

五是人才队伍和机构建设。以自然资源系统已有的鉴定评估机构和人才队伍为核心，如中国地质调查局青岛海洋地质研究所成立的山东海洋资源环境司法鉴定中心等，逐步承担和拓展自然资源资产损害鉴定评估业务。同时，以其他符合条件的资源环境损害司法鉴定机构、生态环境和林草等相关部门推荐的机构为补充，逐步建立自然资源资产损害的鉴定评估服务网络。

4.4 推动具体实践

一是编写典型案例汇编。梳理总结近年来各地开展损害赔偿的具体实践、典型经验和创新做法，编写损害赔偿典型案例汇编，供各地工作交流和学习借鉴。

二是推动和指导地方实践。选择部分典型案件、单个资源门类或重要区域开展重点突破，比如在国有农用地比较集中的国有垦区，探索制订损害调查、鉴定评估等标准，积累经验并逐步推广。对于社会影响巨大、损害程度严重的案件，探索由上一级所有者职责行使主体作为原告，开展“提级”损害赔偿，发挥典型案例的示范指导作用。

三是制定具体工作指南。总结各地行之有效的实践做法等，以“完整、清晰、可操作”为原则，制定一套操作性强的工作指南，规范线索筛查、定期巡查、案件启动、调查取证、鉴定评估、磋商诉讼、修复验收、案件结案、定期报告等具体工作，指导和推动基层实践。