基于获得感的公众政府信任状况及其影响因素分析
——以山东省公共服务调查数据为例

杨秀勇，张 鑫

(1.青岛大学 政治与公共管理学院， 山东 青岛 266061；2.中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872)

一、问题提出

政府信任是公众在认知与期望之间对政府运作的评价态度和归属心理[1]。政府信任不仅是政府合法性的主要来源，而且是政府开展治理活动的重要简化机制和治理成效的基本标尺[2]。Barnes等学者将政府信任视为公众对政府行使职能恰当、正确并符合公众利益的信心[3]。Williamson等学者认为政府信任是建立在公众对政府行为理性计算的基础上的[4]。概言之，公众对政府的信任是公众与政府关系的核心，集中体现了公众对政府运作的产出与其期望一致性程度的信念[5]。随着民主化与市场化的深化，政府信任的复杂性和重要性不断提高，我们既不能忽视政府信任的内在结构与互动属性，将政府信任简单地等同于政府满意度或政治信任，也不能忽视政府信任作为治理资本和政治生态对于治理的价值和风险。虽然一定的政府不信任可以保障民主的活力和进步[6]，但作为构建合法行政系统的核心要素，政府信任必须保持在一定水平[7]。当政府信任不足甚至出现持续性的信任危机时，将会引发公众对政府的不满和怀疑，导致公众和政府的对立和矛盾，这不仅会严重影响政府的治理绩效和自身形象，而且会从根本上导致政府的合法性危机[8]。因此，如何提升政府信任成为当前亟待解决的重要时代课题。

此时，公众的公共服务获得感为我们提供了一个新视角。公共服务供给作为政府的基本职能，是政府获得公众信任与执政合法性的主要来源[9]。习近平总书记提出的获得感强调居民切实的“得到”，让居民有更多的获得，得到真正的利好[10]。但通过梳理相关研究发现，多数研究都基于供给侧探究政府公共服务供给与政府信任的关系，而基于需求侧的公众感知角度探究公共服务获得感与政府信任的相关研究尚付阙如。因此，在获得感视域下我国公众的政府信任水平如何？公众公共服务获得感如何影响政府信任水平？如何从公众获得感角度提升政府信任水平？带着对以上问题的关切，本研究突破了由政府内部探究“原因”、从公共服务供给寻找“突破口”的思维定式，从需求侧的公众感知出发，探究公共服务获得感对政府信任的影响。并基于2017年度山东省17个地级市的公共服务满意度调查数据，在检验公众的政府信任现状的基础上，探究公众的公共服务满意度、政府对公共服务的回应性和公众的公共服务期望失验等公共服务获得感对政府信任的影响机制。

二、文献回顾与研究假设

学术界对政府信任的研究主要遵循两条路径：一是“外生性路径”，即认为政府信任外生于政治系统，是文化因素和早期社会化作用的结果，社会价值体系和社会交往方式是影响政府信任的重要因素。持这种观点的学者认为“政府信任是一种人际信任，它从生活领域延伸到政治领域”[11]。英格尔哈特对60多个国家和地区研究发现，有些社会以高度信任的文化为主要特征，有些社会则是低度信任的文化[12],甚至在同一国家的不同地区也存在不同的信任文化[13]。当一个国家的人际信任程度普遍较高时，其公众的集体行动能力较强，政府的整体信任水平也较高[13]；二是“内生性路径”，持这种观点的学者认为，政府信任内生于政治领域，是对政府服务绩效的感知。例如，Mishler等学者认为，当政府机构及其负责人能够为公众提供超过预期的服务时，将极大提升公众的政府信任水平[14]。并且，Miller等学者认为，公众对政府的信任水平取决于政府公共服务供给质量和公众对政府评价的长期互动[15]。通过以上分析可以发现，“外生性路径”更多地强调外在文化因素对政府信任的影响，更适合解释政府信任的国别和区域差异性，“内生性路径”则更多聚焦于政府服务绩效对政府信任的影响，对公众政府信任水平的提升具有更强的解释力，特别是随着获得感进入中央最高决策层的话语体系，公众的公共服务获得感对政府信任的解释力度理应更强。

学术界对公众公共服务获得感的界定主要包含3个维度：一是满意度维度。邱伟国等人认为民生获得感是由于客观的服务或物质的获得而产生的积极心理体验与主观满意度[16]。熊文靓等人则聚焦于公共文化服务，提出公共文化服务获得感是公众对公共文化服务使用前、使用中和使用后的满意程度[17]。二是公众感知维度。公众感知维度是公众对政府公共服务供给的整体感知，是公众与政府机构接触过程中的“真实瞬间”[18]。例如，张成福等人认为政府回应力、可靠性、服务通道、服务礼貌等是衡量政府公共服务供给效果的重要标准[19]。三是期望与需求维度。原光等人提出了“需求—供给—获得感”的公共服务获得感解释模型，将居民服务需求与期望的满足程度视为公众公共服务获得感的来源[20]。类似地，林尚立将政府公共服务供给质量解释为居民在接受公共服务时，服务满足居民的期望与需求的程度[21]。基于此，本研究主要从公共服务满意度、政府公共服务回应性与公共服务期望失验3个方面探讨居民公共服务获得感对政府信任的影响。

1.公共服务满意度

关于满意度的理论最早始于20世纪40年代的需求层次理论、期望值理论。但真正的公共服务满意度则肇始于20世纪80年代提出的顾客满意度理论，到20世纪80年代后期，顾客满意度理论被广泛应用到公共服务绩效考核中。从顾客满意度视角来看，公共服务满意度是公众在接受政府提供的公共服务的过程中，对服务内容、服务过程、服务态度以及服务效果等方面的主观感知和评价[22]。相关研究表明，政府的公平、效率、透明以及开放性是影响公众政府信任的重要因素，而导致公众政府信任水平降低的一个重要原因就是公众对政府提供的公共服务不满意，感受到公共服务质量降低[23]。这也是我国积极打造服务型政府的重要原因，政府通过提升服务效率和服务质量来提高社会公众对政府公共服务的满意度，进而提升公众的政府信任程度。服务型政府建设就是通过提高政府公共服务供给质量，增强社会公众对政府的认可，提升公众的政府信任程度，以降低政府运行成本[1]。基于此，本研究提出如下假设：

H1：公众对政府公共服务满意度越高，其政府信任水平越高。

2.政府公共服务回应性

政府回应理论发轫于西方，美国学者格罗弗·斯塔林(Grover Starling)在《公共部门管理》一书中提出，政府公共管理的责任之一就是回应，政府回应意味着政府对公众诉求做出的反应和对公众要求政策变革的接纳，并主动采取相应措施解决问题，是政府对公众提出的要求所作出的积极反应的行为[24]。“政府回应是政府关注民生、了解民意、解决民意所需的最重要的活动……是政府公共服务的基本范畴。”[25]政府回应性要求政府部门必须了解公众的想法和需求，知晓公众的期望与担忧，将公众的合理化需求转化为具体可行的政策行为。研究表明，公众对公共服务的直观感知并没有显著提升公共服务满意度，而政府及其所属官员在公共服务提供过程中的态度却能够影响公众的公共服务满意度。同时，政府信任本质上是“社会公众对政治系统的合理预期以及在系统回应基础之上的一种互动、合作关系”[26]，回应性作为政府信任形成的重要机制，是提升公众对政府信任程度的重要途径[27]。概言之，增强政府公共服务回应性更可能提升公众的公共服务满意度，进而增强公众的政府信任水平。同时，增强政府公共服务回应性也能够直接提升公众的政府信任水平。基于此，本研究提出如下假设：

H2：政府公共服务回应性越强，公众的公共服务满意度越高。

H3:政府公共服务回应性越强，公众的政府信任水平越高。

3.公共服务期望失验

图1 政府信任理论框架

期望失验理论认为顾客满意度是基于自身对服务或产品的实际使用感知与期望比较而产生的不同结果，即期望失验[28]。从理论上讲，当顾客的期望值比实际绩效感知值高时，可以认为是正向期望失验，而当顾客的期望值比实际绩效感知值低时，则为负向期望失验[29]。Van Ryzin将期望失验理论引入公共服务满意度的相关研究中，其研究发现期望失验理论对公共服务满意度具有很强的解释力[30]。期望失验理论为公共服务质量的衡量提供了适宜的理论分析框架，成为公共管理学者理解公众对政府公共服务绩效反馈的重要窗口。研究表明，公众的公共服务期望失验作为衡量公共服务供给质量的重要内容，能够显著提升公共服务的满意度[31]。同时，公共服务期望失验本身就是公共服务绩效的重要衡量指标，能够明显增强公众的政府信任水平[9]。James基于英格兰的调查发现，公众的公共服务期望与公共服务实际绩效之间的差距越大，公共服务不满意的概率越高[32]。国内学者的实证研究得出了同样的结论，张龙鹏等依据期望不一致理论证明了公众的公共服务供给均等化的期望与现实感知出现差异时，容易导致公共服务满意度降低[33]。政府信任方面，陈丽君从个体“亲央疏地”的情感角度证明了公众个人对政府的预期差异会导致“差序政府信任”。综合来看，公众对政府公共服务的期望失验不仅可以直接提升其政府信任水平，而且可以通过提升其公共服务满意度进而提升政府信任水平。鉴于此，本研究提出如下假设：

H4：公众对政府公共服务负向期望失验值越高，即公众的公共服务实际感知值低于期望值的程度越大，公众的公共服务满意度越低。

H5：公众对政府公共服务负向期望失验值越高，对政府的信任水平越低。

综上所述，本研究提出如下理论分析框架(见图1)：

三、数据、变量与测量

(一)数据来源

研究数据来源于山东大学城市治理研究中心于2017年12月开展的全省公共服务满意度调查，采用电话调查的方式，共收集问卷5 145份。为提高数据质量，研究对象选取18岁以上且居住期满6个月的城市居民，剔除缺失值后筛选出有效样本4 708份(1)缺失值的处理首先将人口学特征相关变量缺失的个案删除，然后对文章主要变量的缺失采取多重插补的方式，提升统计检验的效能。。其中，女性居民占41.3%，男性居民占58.7%；年龄方面，18～23岁、24～45岁、46～60岁、61岁及以上的比例分别为15.1%、67.1%、13.1%、4.7%，中青年占比较高；城市户籍与农村户籍的居民比例基本一致，分别为51.7%和48.3%；已婚居民占总样本的71.7%，未婚居民占总样本的28.3%，已婚人士居多；受教育程度方面，高中、中专、技校及以下的样本占比41%,大专及大学本科/高职阶段的样本占比54.9%，研究生及以上样本占4.1%。具体如表1所示：

表1 样本数据的基本分布

变量频数/频率(%)婚姻未婚1 334(28.3)已婚3 374(71.7)受教育程度小学及以下 164(3.5)初中692(14.7)高中/中专/技校1 074(22.8)大专1 051(22.3)大学本科/高职1 535(32.6)研究生及以上192(4.1)

(二)变量测量

1.被解释变量：政府信任

政府信任是一种公众对政治制度和政府行为的心理预期，现有研究对政府信任的测量主要有直接和间接两种方式。相对来说，直接测量更能反映受访者直接稳定的心理状况[11]，因此本调查通过询问受访者“您对所在市级政府的信任度如何？”来测量政府信任。问卷的回答采取五级李克特量表的形式，从“完全不信任”到“完全信任”分别赋值为1～5分，分值越高，代表公众对政府的信任度越高。

2.解释变量：公共服务满意度、政府公共服务回应性、公共服务期望失验

公共服务满意度反映的是市民对政府公共服务供给质量的综合评价，公共服务涉及教育、医疗、社保、环境等多方面指标，因此研究选取公共服务领域的8个题项来综合衡量公共服务满意度，具体包括：“整体来看，您对所在城市的公共交通、城市环境、水热气等公用事业、医疗卫生服务、社会保障、文体休闲、公共教育、公共安全的满意度评价如何？” 问卷的回答采取五级李克特量表的形式，从“非常不满意”到“非常满意”分别赋值为1～5分，分值越高，代表公众对政府的公共服务越满意。

政府公共服务回应性是政府在反馈和解决公众公共服务方面需求的程度，研究通过题项“请问您对政府相关部门的回应满意度如何？”来衡量政府公共服务回应性，回答按照“非常不满意”到“非常满意”分别赋值为1～5分，分值越高，代表公众对政府的公共服务回应越满意。

公共服务期望失验分为正向期望失验和负向期望失验，研究题目为：“目前城市公共服务提供的水平，和您3年前的期望相比，您认为多大程度上超过或低于您的预期？”回答包括5个选项“公共服务水平远远超过了我的期望、 公共服务水平比我的期望要好一些、公共服务水平和我的期望差不多、公共服务水平比我的期望要差一些、公共服务水平远远没有达到我的期望”，依次赋值为1～5分，分值越高，代表公众对政府的负向期望越强。

3.控制变量

现有研究表明，公众意识的提升使得公众的需求逐渐表现出差异性，对政府提出了更高的要求。不同学者在人口统计学变量对政府信任影响效应的研究中，得出不同的结论[34]。因此，研究将性别(男=1，女=0)、年龄(18～23周岁=1，24～45周岁=2，46～60周岁=3，61周岁以上=4)、婚姻(已婚=1，未婚=0)、户籍(农村=1，城市=0)、学历水平(小学及以下=1，初中=2，高中、中专、技校=3，大专=4，大学本科、高职=5，研究生及以上=6)作为控制变量纳入到政府信任的影响因素中。

(三)模型构建与信效度检验

根据前文的理论假设，研究运用Amos 24.0构建政府信任影响因素的结构方程模型，其中，政府公共服务回应性、公共服务期望失验以及政府信任是显变量；公共服务满意度变量作为潜变量，既是政府信任的外因潜变量，也是政府公共服务回应性和公共服务期望失验的内因潜变量。模型中只有公共服务满意度属于测量模型，对此进行信效度检验。信度方面，克隆巴赫系数为0.877，量表达到较高的信度；效度方面，8个测量指标的因素负荷量均高于0.5，且组合信度为0.869，表明指标的结构效度较高，AVE值为0.456，区分效度也可以接受[35]。整体来看，模型内在质量检验良好(见表2)。

表2 信效度检验

四、政府信任及其影响因素分析

(一)描述性统计

通过对研究主要变量进行描述性统计发现(见表3)：作为潜变量的公共服务满意度整体水平较高，除社会保障外，所有测量题项的得分均值都在3.5以上，表明山东省整体公共服务供给状况比较理想，公众对政府公共服务供给情况比较认可。其中，城市公共安全满意度最高(Mean=4.07)，即山东省在公共安全方面做的较好，得到了高度认可，相对而言，社会保障领域还有上升的空间(Mean=3.49)。另外，作为直接测量的3个显变量，政府公共服务回应性均值为3.12分，可以看出，虽然政府公共服务供给质量较好，但对公众的反馈与回应工作还需要加强。公共服务期望失验得分较低(Mean=2.66)，也就是说公众的负向期望失验较小，公众对当前公共服务的感知明显高于3年前的预期水平。政府信任均值为3.64，相对较高，表明山东省公众对政府保持较高的信任感。

表3 主要变量描述性统计

(二)基于SEM的政府信任影响因素分析

研究运用SPSS 24.0与Amos 24.0软件对数据进行系统的分析，通过构建结构方程模型(SEM)来检验政府信任的影响因素的相关假设。分析之前，我们需要检验模型的适配度，以保证实证结果的准确性。模型相关拟合优度指数表现为(见表4)：模型χ2=162.82，df=48，χ2/df=3.392<5，说明模型整体拟合度比较理想。进一步检验模型适配度指标，绝对拟合指标中，RMSEA=0.023，符合小于0.05的标准，GFI与AGFI值分别为0.996和0.988，均大于截断值0.9；增量拟合指标中，NFI、IFI、CFI分别为0.992、0.995、0.994，符合大于0.9的标准。总的来说，模型适配度较好，且进一步说明了量表具有较好的结构效度。

表4 政府信任整体模型的适配指数

政府信任的影响因素分析路径如表4和图2所示。

表5 模型的路径参数估计

图2 政府信任影响因素的结构方程模型

结果显示，前述假设H1～H5均得到了验证，具体表现为：

公共服务满意度对政府信任产生显著正向影响，直接效应为0.442 且p值显著，说明在控制其他条件不变的情况下，公共服务满意度每提升1个单位，公众对政府的信任感增加0.442个单位。这表明公众的公共服务满意度可以有效地转化为政府的信任资本，增加对政府的信任程度，H1得到验证。

政府公共服务回应性对公众公共服务满意度的正向作用显著(Beta=0.453，p<0.001)，即政府的公共服务回应性越强，公众的公共服务满意度越高，且政府公共服务回应性每增加1个单位，公众的公共服务满意度增加0.453个单位。这表明政府对公众公共服务诉求的回应机制作为公共服务供给侧改革的结构性对策，在提升公众公共服务满意度中扮演重要角色，H2得到验证。同时，政府回应性对政府信任也具有显著正向影响，直接效应为0.220且p值显著，即政府公共服务回应性越强，其政府信任水平越高。这表明政府对公众公共服务诉求的回应性是政府信任资本的重要来源之一，假设H3成立。

公众公共服务期望失验对其公共服务满意度具有显著负向影响(Beta=-0.232，p<0.001)，即公众对政府公共服务的负向期望失验越大，其公共服务满意度越低，负向期望失验每增加1个单位，公共服务满意度降低0.232个单位。这表明公众的公共服务期望的满足程度是影响公众公共服务满意度的重要因素，H4得到验证。同时，公众公共服务期望失验对其政府信任水平具有显著负向影响(Beta=-0.100，p<0.001)，说明公众对政府公共服务的负向期望失验越大，其政府信任感越低，负向期望失验每增加1个单位，政府信任降低0.1个单位。这表明满足公众的公共服务期望，降低公众公共服务期望失验，是政府提升自身信任资本的重要方式。综合来看，H4和H5的假设得到了支持。

进一步分析发现，在政府回应性→公共服务满意度→政府信任的关系中，公共服务满意度发挥中介作用，政府回应性对政府信任的直接效应为0.220，公共服务满意度的中介效应为0.453×0.442=0.200，总效应为0.420。同时，公共服务满意度在“公共服务期望失验→公共服务满意度→政府信任”的路径中也发挥中介作用，公共服务期望失验对政府信任的直接影响效应为-0.100，公共服务满意度的中介效应为-0.232×0.442=-0.103，总效应为-0.203。从总效应来看，在政府信任的影响因素中，公共服务满意度的影响效应最大(0.442)，政府回应性次之(0.420)，公共服务期望失验相对较小(-0.203)。

五、研究结论与政策启示

近些年，我国经济社会发展取得了显著成就，但社会矛盾也较为突出，维持和建构相当程度的政府信任成为政府和公共管理学者亟待解决的现实问题。本研究回应了这一重要的政府治理问题，从公共服务获得感视角对公众的政府信任状况及其影响因素进行了实证研究。基于山东省17个地级市的电话调查数据，运用结构方程模型建构公众政府信任模型，验证公众公共服务满意度、政府公共服务回应性和公众公共服务期望失验对政府信任的影响。

研究结果表明，山东省公众的政府信任水平较高，但仍有提升的空间。公众的公共服务获得感可以有效转化为政府的信任资本。其中，公众的公共服务满意度能够对政府信任资本产生直接的正向效应。政府的公共服务回应性不仅可以显著增强政府的信任资本，而且可以通过增强公众的公共服务满意度间接提升政府信任资本。公众对政府公共服务供给的负向期望失验则既能够直接降低政府的信任资本又可以通过降低公众的公共服务满意度间接降低政府信任资本。换言之，公众对公共服务的实际感知低于期望值的程度越大，其公共服务满意度越低，政府的信任资本也越低。研究为从公共服务获得感角度分析政府信任的影响因素，从而增强政府的信任资本，提供了一定的政策启示。

首先，通过提升公众公共服务满意度来增强政府信任。研究发现公众的公共服务满意度直接影响政府的公信力水平。因此，要增强公众对政府的信任程度，需要从提升公众的公共服务满意度入手。一方面，要确保公共服务“供给”与“需求”的匹配，实现公共服务供给决策的“自上而下”和“自下而上”的良性互动，防止公共服务供需结构错位。特别是在信息传递环节，需要确保政府和公众间的信息沟通机制发挥实效，畅通公众的公共服务需求表达渠道，充分收集目标公众的公共服务需求信息。另一方面，需要提升公共服务的整体供给质量。公共物品理论认为，公共物品具有非竞争性和非排他性，政府是公共物品的主要提供者，而政府作为公共服务的主要甚至唯一供给者，容易造成市场失灵。因此，政府应该整合公共服务供给资源，向社会和市场让渡部分公共服务供给权力，发挥市场和社会的优势，实现三者的优势互补，为公众提供更优质的公共服务。

其次，通过建设政府公共服务回应能力来增强政府信任。政府对公众公共服务诉求的回应是实现政民互动，增进公众对政府信任程度的重要途径。一方面，需要完善政府的公共服务回应流程，打破因纵向层级过多而导致的回复效率低下的官僚制运作方式，通过减少中间层级来提高政府公共服务回应的时效性。同时，在流程设计中需要对公众的公共服务需求、问题和意见进行分类处理，从而提升政府对公众公共服务诉求回应的针对性。另一方面，充分利用信息技术的优势，加快数字政府建设，搭建便捷、高效的公共服务信息共享平台，利用政务微博、政务微信以及政府论坛等现代信息传播载体进行“线上回复”，以提升政府回应的有效性和及时性，切实增强政府的公共服务回应效力。

最后，通过消解公众公共服务期望失验来增强政府信任。公众的公共服务期望失验受主客观多重因素的影响。在客观层面，需要确定公共服务供给的优先级，进行梯度供给，优先供给公众需求度高、感知敏感的领域，例如医疗卫生服务、社会保障、公共教育等，以此来提升公众的公共服务获得感，实现政府信任资本增值。在主观层面，公众的期望失验与公众的主观感知密切相关，在公共服务供给过程中存在政府已经供给而公众不能有效感知的情况，进而导致公众负向期望失验扩大。纾解这种问题有赖于公众的多层次参与，要通过培育公共服务参与平台，使民众既能参与到微观、具体的公共服务的需求反馈和评价中来，又能落实到宏观的政策与规制的制定中去，进而提升公众对政府公共服务供给的主观感知。