“农地经营权抵押+联保”贷款模式的实践推进与问题研究
——来自黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区的案例分析

高安然，陈贞元，吴星慧

(南京农业大学 金融学院，江苏 南京 210014)

1 引言

中国农村地区长期以来面临较大的信贷约束，农户融资难一直是农村金融发展亟待解决的问题。2015年中央启动农村金融体制改革，试点农村土地改革，不断深入进行农村金融改革创新，提高农村土地经营权流转的有序性，努力通过农村土地抵押贷款破解农户融资约束。但是近年来，各个试点地区农村土地经营权抵押贷款的开展情况并不理想。

通过了解发现，现阶段黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区采用“土地经营权抵押+联保”的贷款模式，在一定程度上解决了农户贷款难、融资难的问题，提高了农业经营效益，推动了农村经济发展。据此可知“土地抵押+联保”的模式在特定的地区条件下有存在的合理性。

本文通过对黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区“土地经营权抵押+联保”模式的案例分析，探究“土地经营权抵押+联保”存在的原因与合理性，分析联保的引入对当地土地经营权抵押贷款业务产生了哪些正向影响，并且研究这种贷款模式存在的特殊条件、借鉴意义和适用性，最终总结出地区土地抵押贷款发展存在的问题，为黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区后续贷款业务的发展提出政策建议。文章的分析和研究对相关地区开展土地抵押贷款模式具有一定的借鉴价值。

2 文献综述

由于农村信贷市场普遍存在着信息约束(胡士华、郭雨林等，2016)，贷款人除了在收集借款人特征、风险偏好、还款能力和积极性等方面的信息上存在困难，同时很难监督借款人的贷款使用状况。因此，贷款机构通常要求借款人提供抵押物，以防贷款违约。然而，农民手中价值最高的农村土地承包经营权、宅基地和农房，囿于法律限制难以充当抵押物(刘奇，2014)，在法律上，农地所有权并不明晰；在具体运作中，所有权的范围也较为模糊。

即便贷款机构发放了贷款，如果出现违约情况，由于缺乏完善的流转市场和权威的流转中介(于丽红、兰庆高，2013)，金融机构将面对抵押的土地经营权难处置的问题,土地经营权难以转化为现金，机构无法回收成本。同时，在出现违约后，相关金融机构也会面临法律风险，使得在违约发生后银行等金融机构作为债权人，无法成为土地的权利主体，这使被抵押土地的处置困难大大提高。并且农地抵押贷款在各地区发展极不平衡，成效差距大，存在许多理论和实践层面的问题亟待解决(陶慧敏、杜金向，2021)。

因此，各地引入了各种创新模式，来弥补单纯农地抵押贷款的缺陷与不足。联保贷款作为农村小额信贷的一种经典手段，为解决资产不足的穷人因抵押担保物价值不足进一步产生金融风险，而设计的贷款模式。在我国户联保贷款是指没有直系亲属关系的农户在自愿基础上组成联保小组，农村信用社等农村金融机构对联保小组成员按照“多户联保、按期存款、分期还款”的原则提供的一种贷款(张正平、肖雄，2012)。

根据相关学者的研究，联保贷款模式可以防范道德风险、逆向选择。同时，也对还款率的提高等方面有积极作用。之前，Impavido(1998)阐述了社会制裁如何承担一定担保物的功能，从而在农村地区这种担保物不足的环境里解决信贷配给问题成为可能。2000年以后，开始有学者从社会资本的角度阐述小组成员之间的相互信任关系与社会网络在联保贷款当中所起到的作用(Asif Dowla，2006)，熊芳、潘跃(2015)进行的实证分析证明了社会资本总体上对联保贷款效应有较为显著的影响作用。

联保贷款在我国的实际成效参差不齐，在实际运行中,常常出现联保小组成员互相仿效、共同隐瞒等私下合谋或集体违约(杨峰，2011)。由于联保贷款的“自动瞄准”机制，联保贷款小组一定是同质的,信息对称的同类型农户才会相互选择(唐红娟、李树杰，2008)，因此在面对异质性需求的时候，往往存在贫穷农户“搭便车”现象，联保关系难以维系。

3 黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区土地承包经营权抵押贷款模式

3.1 地区土地承包经营权抵押贷款模式的流程

3.1.1 “土地经营权抵押+联保”贷款模式的运行方式

黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区农村信用社对原有的土地经营权抵押贷款模式进行改革试点，经过发展现阶段正在开展“土地经营权抵押+联保”的金融模式。该模式是通过联保使农户达到贷款机构的授信标准，从而在一定程度上缓解了农村信贷配给不足的问题，贷款流程如图1所示。主要步骤为明确条件、自愿建组、审批授信、贷款发放、贷款管理。农户利用个人的社会资本，自行组建二人的联保小组，当联保小组内一方出现违约导致严重的信贷风险时，另一方负有代偿责任，授信金额一般为3万～5万元，基本满足了农户对农业经营投资的生产性融资需要。

图1 “土地经营权抵押+联保”贷款模式的运行方式

3.1.2 “土地经营权抵押+联保”贷款模式的风控模式

该地区的风控模式比较完善，多层次的回收欠款手段降低了信用社面临的违约风险，通过协议等方式有限收回资金，减少了农户故意违约所造成的损失，代偿方对违约农户抵押土地的处理方法一般需要双方私下协商，农村信用社不负责联保小组成员之间的土地流转。但该地区的风控模式也存在一定的问题，当双方农户同时违约且所有的手段均不能弥补欠款数额，也无法流转土地时，联保的代偿机制也无法发挥作用，农村信用社只能计入不良贷款。详见图2。

3.2 地区土地承包经营权抵押贷款模式的开展现状

该模式为当地农户提供融资，满足了当地普通农户和种粮大户的资金需求，当地采取的违约惩罚措施较好地制约了农户故意违约的问题。梅里斯区在2005年之前开展的是直接抵押土地来获得贷款的模式，2005年开始采取“土地经营权抵押+五户联保”的模式来开展贷款业务，2009年后减少联保小组的成员数量开始采用两户联保的制度，联保小组成员的个数随着农户经济基础的增加、金融素养的提高逐渐减少。当该地区采用五户联保模式时，土地确权工作刚处于起步阶段，大部分农户没有土地确权证书，依靠村集体的协议来贷款，现在两户联保阶段沿用了协议这一手段。

2019—2021年，农村信用社贷款总额分别为79157.05万元、65454.01万元和62604.39万元，获得贷款的农户数分别为5339户、4647户和3986户。

图2 “土地经营权抵押+联保”贷款模式的风控模式

2021年由于宏观因素的影响，农业经济发展受阻，当地农产品的价格与农户的预期价格差异较大，多数农户选择缓售，农户资金运转受到阻碍，造成农村信用社面临违约率增加。

2005年之前该地区直接土地抵押贷款的违约率在1%以上，2009年采取五户联保抵押贷款后违约率降到0.68%左右，直到现在的“土地经营权抵押+两户联保”违约率大约在0.2%，违约率有明显的下降，与总违约率相比，采用联保模式的农地抵押贷款违约率较低。2005年土地抵押贷款放贷笔数占放贷笔数的63%，2009年五户联保介入的土地抵押贷款放贷笔数占放贷笔数的85%，2005—2009年关于土地抵押贷款的交易金额上升了87%，平均授信金额上升了5.77%，获得贷款的农户数上升了33%。农业经济的发展会刺激农户对资金的需要，但近两年贷款业务的开展出现下降的趋势，总放贷笔数、交易金额等多个指标逐年下降，农村信用社面临的市场竞争压力增大。

黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区农村信用社目前在进行直接土地抵押贷款的新尝试，通过对信用等级较好、还款能力较强的农户施行直接土地抵押贷款，不需要结成联保小组就可以进行同样等级的融资。但是由于地区的金融发展起步较晚，这种新尝试只能用于经济状况较好、金融素养较高的人群，还不足以解决当地的融资约束困境。

3.3 地区“土地经营权抵押+联保”模式存在的原因分析

3.3.1 宏观环境分析

梅里斯达斡尔族区地处松嫩平原西部，是典型的农业区，农业生产模式以小规模种植业和养殖业为主，近年来农业经济发展迅猛，梅里斯区粮食作物、经济作物种植面积较2016年分别提升3.7%、135.3%，农户农业生产经营所需的资金也随之提高，土地资源丰富，适合推行土地经营权抵押贷款。梅里斯区“土地经营权抵押+联保”模式贷款业务主要放贷时间是在11月，各项指标远超过其他月份的平均值，资金需求有周期性、季节性的特点。

该区耕地面积为145.9万亩，常住人口125399人，其中农村人口占比61.63%，人均耕地亩数为9.17亩，缺乏比较成熟的土地流转平台。土地流转大多依靠农户自行协商。农户承包土地通常是依靠自身的社会关系，与农地经营权所有者达成口头合约，缺乏有效正规的书面合同。目前梅里斯区土地确权工作正有序开展中，该地方颁发确权证书32467本，占应确权农户数的60%以上，尚未完成全部的确权颁证工作。因此农户在使用土地经营权进行抵押贷款时，因为抵押价值不足而存在信贷约束。

为了降低当地农村信用社的信贷风险，该地区将土地经营权抵押贷款与联保模式相结合。在刚开始采取这种贷款模式时，农户经济基础较为薄弱，还款能力差，需要采取五户联保模式方能降低农村信用社发放农地经营权抵押贷款的违约率，在一定程度上提高农村信用社的放贷意愿。随着经济增长，农户生活质量得到改善，根据当地政府的工作报告2013—2019年梅里斯达斡尔族区人均可支配收入分别为8153元、8904元、10580元、11638元、12639元、14093元、15432元，并且2021年农村居民人均可支配收入预计实现20133元，比2016年增长73%。农村居民人均可支配收入等指标逐年升高，说明该地区经济条件变好，农户的经济实力慢慢提高，还款能力也随之加强，因而联保户数逐渐减少，形成了现在的“土地经营权抵押+两户联保”的贷款模式。

3.3.2 微观环境分析

梅里斯达斡尔族区属于经济较为不发达的地区，农户资产结构普遍比较单一，资产通常由一套宅基地、少量的口粮田以及单一种类的农机具组成；同时农户收入结构单一，农户的主要经济来源是农业经营收入，所以农户很难通过抵押其他资产获得贷款。

地区农户具有同质性，且拥有相似的社会资本。农户倾向于寻找风险承受能力相同或更高的农户组建联保小组。所以当该地区农户的风险承受能力相似，种植的农作物基本相同，农户贷款用途相似，农地亩数相差比较小时，组建联保小组更加适配。

该地区存在封闭、小范围的特点，农户之间信息对称性高，农户的社会交往扎根于较为封闭的村庄范围内,建立在深厚的血缘关系基础上，具有很强的亲缘性和地缘性。该地区人口流动性小，社会网络较为发达，拓展性不强。当地农户之间的社会关系网络错综复杂，相互之间进行沟通比较方便，在进行土地抵押贷款时，熟人机制可以快速地联系合适的联保小组成员，降低了搜寻成本。同时农户愿意信任其他农户，并且在一次联保贷款成功后愿意跟联保对象继续合作，减少了协议成本，使得联保小组可以更好地维系下去。

3.3.3 联保模式的介入起到的作用

第一，联保的介入起到了增信的作用，规避了放贷人的经营风险，提高了当地农村信用社的放贷金额。该地区原先缺乏土地确权证的农户，会因为农地的抵押价值不足而无法贷款，引入联保模式不仅为那些还未完成土地确权的农户提供了增信手段，也为土地面积过小而导致的贷款失败问题提供了合适的解决方案，使得无法凭借土地经营权融资的农户得到了贷款。如果农户违约，将受到一定的社会制裁，社会制裁在“土地经营权抵押+联保”模式中承担了一部分的担保物的作用，缓解了该地区的信贷约束。

第二，联保的介入起到了降低农户违约率的作用。农户通过结成联保小组，借助共担机制将个体的信贷风险转化为小组集体成员的共同风险；并借助代偿机制，减少了由于不可抗力因素导致农户无力偿还贷款而被迫违约的情况发生的可能性，从而降低违约率。这使得原先银行对农户的信用识别发生了转移，对象从银行对农户转换为联保对象之间。“土地经营权抵押+联保”的贷款模式利用了小组成员互相监督机制，同时联保模式的介入在农户发生违约之后起到了加快农村信用社资金回收的作用。

第三，联保的介入在一定程度上减少了金融机构的监督成本和交易成本。联保小组成员相互监督，同时对于银行等金融机构来说，在面对原先单独进行抵押贷款以及信贷的农户时，银行面临着较大的违约风险，而联保模式介入降低了违约率的同时，也减少了农村信用社在处理违约事件时的交易成本。

第四，梅里斯区的特殊环境解决了联保模式许多常见的问题，联保的优点在特殊的条件下也体现得更加明显。该地区联保小组与农村信用社的贷款是生产性的贷款，对于较贫困的农户维系正常生活有重大作用，因此大多数此类贷款是长期存在的。尽管共同违约带来的单次收益很高，但农户想要再次贷款就变得困难，所以基本不会出现农户串通集体违约的问题。

4 地区“土地经营权抵押+联保”模式存在的问题分析

4.1 “土地经营权抵押+联保”贷款模式的内在问题

4.1.1 土地抵押贷款的普遍问题仍然存在

在土地抵押贷款的模式中，由于普遍存在信息约束，借款人的相关信息难以准确地获得，借款人的贷款使用也难以监督，不合格的抵押物会导致金融机构面临的风险上升。农地对农民具有保障功能，由于偿付和抵押失败出现的失地农民会导致社会性风险。农地承包经营权抵押存在产权障碍，现阶段的法律制度不够完善，农地确权工作还存在一定的问题。农村土地抵押处置市场缺乏竞争性，活跃度不足，细碎化的土地难以被交易，同时也具有土地抵押贷款的其他问题。

4.1.2 违约农地如何流转的核心问题有待解决

黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区不存在专门的土地流转平台，抵押物处置机制作用小，在面对共同违约时，由于缺乏发达的土地流转平台，农村信用社面临着土地无法流转而导致的质押风险，资产不能够及时变现。农村信用社还存在土地流转产生纠纷的顾虑，如果当地的农村信用社需要出售抵押的土地，需要采取拍卖的方式进行流转。当在村范围内进行土地拍卖时，农户之间很容易达成契约，造成土地流拍的现象，制约农村信用社进行融资服务，在面对共同故意违约时缺少风险管理手段。

联保小组成员有互相仿效、共同隐瞒等私下合谋或集体违约的风险，如果双方共同违约，在败诉后农民仍然拒绝交出抵押土地经营权，最终无法强行处置，银行贷款损失时法律难以有效发挥惩罚作用，所以该地区“土地经营权抵押+联保”贷款模式不具备长远性，需要探索更合适的贷款模式。同时参与联保贷款的农户抵押物一般是农户的基本田，要用以维持基本生计，难以处置此类土地，这会增加联保小组其他成员承受的风险。

4.2 当地金融、经济不断发展进步所引发的问题

4.2.1 地区的贷款模式无法适应逐渐异质性的贷款需求

地区的贷款模式在面对同质性农户时可以避免贫穷农户“搭便车”现象，但随着经济发展，该地区的农户会趋于异质性，由于联保贷款的“自动瞄准”机制，导致这种贷款模式面对异质性农户时会有明显的缺陷。异质性农户组成的联保小组会存在风险的不适配性，经营风险小的农户不愿意为经营风险大的农户承担风险，所以会越来越不愿意组建联保小组，为了规避自己的风险慢慢退出市场，联保关系难以维系。剩下的农户风险承受能力较差，组建的联保小组在面对风险时具有脆弱性，一旦联保模式的代偿机制被触发，会导致联保小组双方都失去农业经营能力。所以“土地经营权抵押+联保”贷款模式已经开始不适用，甚至会约束当地金融发展，无法推动地区农业经济的发展，所以这种模式只能作为一种过渡手段，需要进行创新改革。

4.2.2 农户经济实力的提高使得联保模式的优势不再明显

该地区之前采取的是“土地经营权抵押+五户联保”的贷款方式，有效地解决了地区农户的融资问题，但是以往放贷机构对小农户的授信额度往往较低，无法满足农户生产经营的需要。随着当地金融的发展，当地农户的收入水平、经济基础等经济指标得到了提高，农户的还款能力和风险承受能力也大幅度提高，农户会需求更大金额的融资。当农户面临种植风险导致无法依靠农业收入还款时，可以依靠存款、社会资本等及时筹集资金还款以维护自己的银行信用，农村合作社继续采取的两户联保模式会约束土地经营权抵押贷款业务的发展。

4.2.3 土地确权证的进一步颁发使得联保模式介入的必要性降低

土地的确权颁证工作需要一定的时间来完成，该模式开始实施时有一部分农民无法提供有效的权属证明，联保的介入可以起到充当担保物、抵押物的作用。但随着土地确权证逐步颁发完成，联保模式就失去了原有的一部分效果，不再适合继续开展下去。

4.3 地区制度不完善所引发的问题

4.3.1 地区风险缓释机制不够完善

梅里斯区政府对极其贫困的农户给予补助，当极其贫困的农户无力偿还贷款时政府会发放补贴。但是极其贫困的农户随着金融贷款业务的完善与发展，已经慢慢地退出市场，基本不会有组成联保小组进行贷款的机会，同时农业保险补贴的险种比较少，政策性农业担保公司业务覆盖面小，现存的缓释机制不足以帮助放贷机构缓释土地经营权抵押贷款的风险压力。

4.3.2 地区农户的金融素养有待提高

当地的土地承包合同不规范，由于齐齐哈尔市梅里斯区的社会网络关系具有封闭、同质、小范围的特点，农户之间选择做口头承诺，导致大多数土地承包行为不存在具有法律效应的合同，进一步阻碍了土地经营权抵押贷款的发展。

5 结论及政策建议

5.1 研究结论

本文对黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区的主要贷款模式“土地经营权抵押+联保”进行探究，发现该地区的宏观环境因素和微观环境因素都适合将土地抵押贷款和联保模式相结合。宏观上因为该地区土地资源丰富，土地流转平台建立不完善，普遍缺少抵押物，该模式可以提高农户的贷款可得率；微观上因为该地区农户同质性强，信息相对来说更对称，便于组建联保小组，由于熟人治理机制，减少了议价成本，联保小组的维系也更加轻松。同时当地的金融机构采取风控手段增加了农户的违约成本，可以很大程度上减少违约风险，降低监管成本和交易成本。

该贷款模式对于拥有特定条件、特定人群的地区具有借鉴意义。在农地确权证发放缓慢的地区，联保的介入可以起到担保物的作用，通过组建联保小组来增信，解决了农户缺乏土地确权证书而导致的融资难问题，采取“土地经营权抵押+联保”模式开展农地经营权抵押贷款用于过渡，让当地农户可以及时获得用于生产经营的资金，促进农村经济的发展，使当地的金融服务一直处在稳步发展当中，在开展贷款业务的同时探索更合适该地区的模式。在直接土地抵押贷款开展比较困难的地区，如果地区的农户存在同质性，且经济基础较弱、还款能力不足，可以通过引入联保的模式作为辅助手段来开展贷款业务。

联保模式的介入对增信、降低违约率、减少监管成本有积极作用，但是随着农户经济能力的上升，贷款需求会不断上升，农户也趋于异质性，该模式将不再适合于当地的贷款业务发展要求，“土地经营权抵押+联保”模式只能作为一种过渡模式。所以未来该地区银行等金融机构可以积极探索直接土地经营权抵押贷款模式。

5.2 政策建议

5.2.1 积极构建完善的土地流转平台

该地区缺少土地流转平台，土地抵押贷款模式的探索存在制约，同时金融机构对土地流转平台要求比较高，希望在发生不良贷款时，能够及时流转质押土地。所以完善县、乡、村土地流转体系，确保土地承包经营权有顺畅的流转渠道，可以免去贷款机构的后顾之忧，并提高贷款机构的贷款金额。

5.2.2 加快农地承包经营权确权登记工作

梅里斯区尚未完成全部的确权颁证工作，然而登记确权颁证工作是土地经营权抵押贷款发展的基础，所以地方政府要加快颁证的进度，保证政府部门的信息准确性，帮助银行在贷款时获得稳定、可靠的抵押凭证，增加贷款金额。

5.2.3 加强制度创新建设

建议银行可以适当放宽信贷条件，当土地确权颁证工作完成以后探索更适合该地区的土地抵押贷款模式。现阶段该地区农户的经济基础和还款能力已经达到了较高的水平，联保模式的加入在一定程度上制约了当地直接土地抵押贷款和信用贷款的发展，银行应该适当减少对农户违约的顾虑，加快贷款模式的创新。

5.2.4 突出制度保障

政府应该介入到农地抵押贷款的业务开展当中，当农村信用社的资金受到威胁时，应该加强法律管控，保证农户对决议结果的尊崇性，做到有法可依、执法必严。地方政府可以给予贫困农户适当支持，增强放贷机构对农户的信心，促进流入农村的资本合理增长。健全风险缓释机制，建立合规的风险缓释基金，促进政府与农村合作社的合作，切实分散农村合作社的信贷风险。