地方人大述职评议监督的思考探讨和展望

□ 庄泽林

按照发展全过程人民民主的要求，推进述职评议全流程的机制创新与程序优化，注重体系化的制度构建，注重做好纪法衔接、法法衔接，在法治轨道上切实把制度优势更好地转化为地方治理效能。

述职评议是地方人大及其常委会通过听取“一府一委两院”国家机关工作人员述职，并由常委会组成人员或一定数量的人大代表对其履职情况进行评议，督促其依法履职的一种监督形式。这种人大监督形式，深刻蕴含人民当家作主的社会主义民主逻辑，鲜明体现国家权力机关对国家机关工作人员开展任后监督的性质和特点。述职评议出现以来，理论界、实务界对其合法性、正当性、必要性、有效性等存在不同理解，使之成为一种有争议的监督形式。

一、述职评议的发展历程

述职评议肇始于20 世纪80 年代初，由地方人大常委会率先探索，90 年代得到迅速发展，2006 年以后曾一度停滞，近年来在一些地方人大又有新的进展。

1982年，黑龙江省肇源县人大常委会首次组织人大代表对县人大常委会任命的“一府两院”工作人员进行评议。根据1987 年党的十三大报告提出的“实现干部人事的依法管理和公开监督”的要求，一些地方人大探索把代表评议转化为人大常委会层面的述职评议，评议聚焦点从“管事”转变为“管人”。1988 年，浙江省杭州市下城区人大常委会对其任命的干部进行述职评议。1989 年，湖南省益阳县人大常委会开展对县财政局、粮食局等部门主要负责人的述职评议。

20 世纪90 年代，山西、陕西、江西、安徽等多地颁布了述职评议条例，述职评议工作在各地迅速铺开。1994 年，述职评议及工作评议延伸到绝大部分县级人大。据统计，当时全国20 个省级人大常委会开展对省级或厅（局）领导的述职评议。述职评议工作也多次写入全国人大常委会工作报告，2002 年3 月，第九届全国人民代表大会第五次会议的常委会工作报告对包括述职评议在内的地方人大监督探索实践进行了肯定。

2006 年8 月，作为规范和保障各级人大常委会依法行使监督职权的专门法律的监督法出台后，述职评议没有纳入法定的监督方式，述职评议工作一度停滞。

党的十八大以来，一些地方人大常委会深化拓展述职评议工作。2014 年，安徽省人大常委会制定“一府两院”工作人员任前审查和任后监督的规定，要求省政府秘书长、组成部门主要负责人，省法院副院长、审判委员会委员，省检察院副检察长、检察委员会委员等定期向省人大常委会述职。从2016 年起，淄博市人大常委会分年度对市法院、检察院部分法官、检察官开展履职评议，重点审阅查看评议对象近3 年来主办案件的案卷，并按“优秀”“称职”“不称职”确定等次。2017 年，石家庄市教育局、交通运输局等政府部门主要负责人向市人大常委会报告履职情况，对于综合评价“不满意”票超过30%的负责人，人大常委会建议由市政府主要领导进行约谈、督促整改。从2019 年起，淮安市淮安区人大常委会开启“双随机双报告”履职监督模式，在评议会上随机产生测评人员和被测评人员，截至2022年，已对314名员额法官、检察官开展履职评议。

二、争论的焦点

作为提升人大监督实效的探索和尝试，各方面围绕述职评议有无法律依据，有无作为独立监督形式的必要，与党管干部原则是否存在冲突，实践效果和作用发挥程度等焦点问题，进行了深入探讨和持续推进。

一种观点认为，监督法并未规定述职评议的监督形式，开展述职评议工作缺乏法律依据。有些地方人大常委会在监督法出台后，明确不再搞述职评议。

另一种观点认为，监督法虽然没有明确规定述职评议这种监督形式，但述职评议符合宪法和有关法律精神。只要按照人大监督的定位和原则有序开展，合法性不存在问题。2008年，江苏省仪征市十四届人大常委会二次会议废止了述职评议办法，不再搞述职评议工作；2014年，仪征市人大常委会决定重新开展述职评议工作，并制定了述职评议办法，反映出有些地方人大常委会在此问题上的“摇摆”。

一种观点认为，人大常委会对“一府两院”的监督主要集中在工作上、事情上的监督，不应涉及对干部个人的评判。监督法出台后，一些辅导读本或释义本提出，可以用工作评议代替述职评议，把机关干部的有关工作业绩和存在问题寓于评议工作中。2006 年，北京市人大常委会把以往的述职评议改为专项工作评议，围绕群众普遍关心的热点问题进行工作评议，原有的述职活动不再进行。

另一种观点认为，人大常委会开展述职评议是必要的，能够有效促进国家机关工作人员依法履职，述职评议与专项工作评议不是相互替代的关系。自2010 年以来，浙江省台州市人大常委会对法官、检察官启动履职评议，形成“两官”履职评议操作流程，逐渐在全市范围内推开。从工作实践看，述职评议刚性较强，对克服形式主义、官僚主义的政治效果比一般工作评议要明显得多。

一种观点认为，党管干部是干部工作的基本原则，地方党委及纪检、组织部门每年会对党政领导干部开展全覆盖的述职述廉考核、晋升考核以及党建工作考核等，人大常委会开展述职评议有蛇足之嫌，还可能逾越党管干部的原则。

另一种观点认为，人大常委会开展述职评议是对党的干部管理工作的有益补充，与党管干部原则并不冲突，有利于党管干部原则的具体落实和不断深化。自2017 年开始，深圳市宝安区人大常委会在区委的领导下，率先开展干部任后监督工作，这一创新做法被评为深圳人大工作创新案例。2019 年，深圳市人大常委会对常委会任命的“一府一委两院”工作人员，每年抽取20%进行述职评议。

有观点认为，一些地方述职评议存在“走过场”，有的评功摆好，有的越俎代庖，述职评议的形式大于内容，在耦合能力、治理绩效与预期效果之间存在较大差距。

另有观点认为，述职评议用好了是一种有效的监督方式。有的地方人大在进行定性评议的基础上，尝试把“票决制”满意度测评方式引入述职评议；有的进行无记名测评打分，按照量化测评情况评出不同等次。温州市苍南县人大常委会自2008 年以来，在每届县政府领导班子任期的届中与届末专题听取副县长工作报告，根据满意度测评结果采用约谈、询问、质询等措施，督促副县长依法履职。这些探索步子迈得大，治理效能立竿见影。

有的观点认为，述职评议应当根据评议结果进行相应人事处理，体现人大监督的刚性、权威性。2003 年，郑州市二七区人大常委会会议对所任命的法院、检察院工作人员127 人进行了集中述职评议，根据投票结果，有3名法官和1名检察官所得称职票数未达到常委会组成人员总数的二分之一，区人大常委会决定分别撤销其审判员和检察员职务。

有的观点认为，人大常委会根据投票测评结果，直接作出人事处理、处罚甚至撤职的决定，逾越国家机关之间的分工和权限，不利于正常的组织人事秩序，影响人事任免的严肃性。如果基于不满意而非违纪违法问题就撤职司法官，可能影响司法权的独立行使。

三、综合分析

地方人大创新是整体工作的活力之源。总的看，述职评议工作开展40 年来，积累了不少有益经验，取得了一定成效，同时也存在一些问题，仍处在积累经验、不断完善的过程中。我们要以包容态度看待，结合地方治理实践和基层人民群众的实际需求，科学认识和把握述职评议对创新地方治理、推进基层民主的重要意义，对健全人大监督体系、巩固和发展人民代表大会制度的功能作用，允许地方人大先行先试与发展完善。

从社会主义民主发展逻辑看，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，没有民主就没有社会主义的现代化。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”这是习近平总书记反复强调的重大命题。根据宪法和相关法律精神，宪法法律明确赋予人大及其常委会选举或任命“一府一委两院”国家机关工作人员的权力，同时赋予对其所选举或任命的工作人员进行监督直至罢免、撤职的权力。按照“人民主权”和“谁选举任命、谁监督”的现代民主理念，述职评议对“一府一委两院”工作人员履职情况开展督促纠正，能够有效把人大监督权和选举任免权、把对“事”监督和对“人”监督结合起来，密切地方政府与人民群众的血肉联系，是公职人员任后监督的有力抓手，着力改变“重任命轻监督”甚至“只任命不监督”现象，彰显一切国家权力属于人民、公权力都要受到监督和制约的现代民主逻辑。

从监督法等相关法律文本和法理分析，在2002年关于监督法草案的说明及2004 年关于监督法草案修改情况的汇报中，明确指出各地述职评议工作仍处于探索阶段，在法律中作出统一规定尚不成熟。可以看出，监督法虽然没有明确述职评议的法律地位，但其本意并不在于禁止述职评议的探索，而是有待其进一步发展与成熟。现行监督法规定了听取和审议专项工作报告、特定问题调查等7 种法定监督形式，其中针对人事监督主要有撤职这种刚性形式。人大常委会主动提出的撤职案在实践中很少。述职评议的介入可以为撤职乃至罢免提供有力民意支撑、有效程序衔接和制度缓冲，进一步激活和发展人事监督制度。此外，全国人大组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、监察法、公务员法、法官法、检察官法、监察官法等法律，对国家机关工作人员接受人民群众监督作了明确规定，为开展述职评议提供了法律支持。需要注意的是，伴随国家监察体制改革的深化，即使专职对公职人员秉公用权等情况进行监督检查的监察官，也有依法接受人民监督、人大监督的义务，确保监察与监督权牢牢掌握在党和人民手中。监察法第八条和第九条规定，国家监委和地方各级监委的主任由同级人大选举，副主任、委员由主任提请同级人大常委会任免，并接受人大及其常委会监督。监察官法第一章总则第七条规定，监察官应当自觉接受组织监督和民主监督、社会监督、舆论监督。

从党管干部原则来看，述职评议与党委对干部的任免考核并行不悖、相辅相成，有助于党委对干部的全面考察，更好地服从服务党的政治路线。首先，人大述职评议是在党的领导下进行的，所达到的目的与党管干部的根本目的具有一致性，都是为人民选好用好干部，规范公权力行为，保障人民群众合法权益，防止选人用人的不正之风和腐败问题。其次，述职评议侧重于从人大对其任命的国家机关工作人员是否履行法定职责的角度开展全链条监督，与党委全方位、立体式考察考核干部有所不同，但实质上“异曲同工”。正确把握人大监督的定位、特点和作用，坚持正确监督、有效监督、依法监督，做到既不失职、又不越权，并与监察监督等其他监督方式贯通协调，述职评议就会发挥更多正向功能，成为党管干部工作的有益补充。再次，述职评议把由人大选举、任命的国家机关工作人员置于人大评议、人民监督之中，有助于拓宽党组织考察了解干部的渠道和途径，进一步激发“能者上、平者让、庸者下”的活力，健全公开透明的干部选拔任用机制。2015 年6 月，党中央转发了关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，明确提出坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一、加强对人大选举和任命人员的监督，为地方人大开展述职评议提供了政策依据。

四、优化制度设计的考虑

坚持和发展全过程人民民主，为新时代民主政治建设提供了科学指引和根本遵循。习近平总书记指出：“要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”按照发展全过程人民民主的要求，针对述职评议工作的系统化、制度化建设还比较薄弱的现实问题，在新的起点上更加注重具体的制度体系设计，更加注重现实的机制程序和参与实践，更加注重做好纪法衔接、法法衔接，全面把握述职评议的定位功能、特点优势、方法步骤及法律效力，推进实体性民主与程序化民主的有机统一，丰富和拓展人民民主的更多实现形式，在法治轨道上更好地把制度优势转化为治理效能。

人民代表大会及其常委会的监督，实行民主集中制原则，坚持集体有权、个人无权，其法定监督权力只能由集体行使。人大各专门委员会、常委会工作机构可以从工作层面深度参与述职评议，更好发挥参谋助手和服务保障等的定位作用。主动邀请部分人大代表和公众代表旁听会议和参加讨论，扩大公民有序政治参与。离开了人大及其常委会这个法定载体，其他任何主体均难以完整准确行使述职评议的监督权力。

述职评议的对象是由人大及其常委会依法产生，并向人大负责的国家机关工作人员。监督对象主要包括同级人民政府组成人员，人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员和审判员，人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，监察委员会主任、副主任、委员。凡属本级人大及其常委会选举和任命的对象，都有主动接受人大监督的义务。一般公职人员、公民不能作为评议的对象。

人大监督坚持寓支持于监督之中，本质是一种支持型监督。述职评议是代表人民群众对国家机关工作人员进行履职监督，其主要目的在于帮助评议对象认识问题、改进工作，进一步完善深层次的制度机制，做到“帮忙不添乱、补台不拆台”。一般来说，述职评议主要聚焦人民群众反映强烈的共性问题、典型问题及制度问题，而非干预“个案”。评议对象须主动配合人大述职评议工作，自觉接受人大评议、人民监督，让一切公权力在阳光下运行。

人大述职评议的内容，主要集中在贯彻执行宪法法律及人大决议决定、兑现任前承诺依法履职、自觉接受代表监督、办理代表意见建议、群众满意度等方面，重点监督干部依法行政、公正司法情况，而非面面俱到的工作总结，体现人大监督的侧重点和针对性，让人大监督更有力度、更具实效。在述职评议工作中，人大常委会一般不能越权评定干部考核等次，不宜直接作出人事处理决定，应当把评议意见及测评结果转交纪检机关、组织部门，作为干部任用、考核、问责、评优的重要依据，督促国家机关工作人员正确行使公权力，加强和改进工作，切实破除官僚主义，防治权力腐败。

法治是治国理政的基本方式。提升述职评议的法治“含金量”，需要严格遵循宪法及地方组织法等法律的基本精神，衔接现行监督法中关于专项工作报告审议特定问题调查、撤职案的相关程序规定，同时注意把握与第十三届全国人大常委会第十九次会议通过的公职人员政务处分法的法法衔接问题，以及与党政领导干部选拔任用工作条例、纪律处分条例的纪法衔接问题，做到于法有据、于理相当。在工作流程层面，须以述前、述中、述后的完整程序构建全链条的监督闭环。在实践中，走访调查、述职评议、整改落实等是必不可少的重要环节。注重把走访调查作为评议基础，深入所在单位、基层群众，从群众口碑中真实客观掌握评议对象的工作实绩。注重把听真话、真评议作为评议重点，推进过程和结果的全要素公开透明，多听工作中存在的问题、少听歌功颂德，多看目标任务完成情况、少看痕迹管理，以满意度测评、评议意见落实等刚性方式增强述职评议的严肃性与公信力。注重把加强整改落实作为评议的落脚点，持续跟踪问效，依法依规处理，督促评议对象认真整改落实，切实做好结果反馈的“后半篇文章”。

办好一切事情，关键在党。始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持在同级党委领导下更好发挥国家权力机关的职能作用，主动争取同级党委的重视支持，自觉做到全过程向党委请示汇报。评议工作前，经过同级党委同意再推进，主动邀请同级党委的相关部门参加走访调查等关键环节，遇到重大问题及时请示同级党委。评议工作中，对人大代表、人民群众反映集中的评议意见及测评结果，要及时整理送党委及有关部门。对反映的涉嫌违纪违法的问题线索，依法依规转交纪检机关。对评议对象的处理，须报请党委同意后再启动法定程序进行。健全人大任免权与党管干部衔接的制度机制，全过程向党委报告，全方位做好与纪检机关、组织部门的对接与配合，确保述职评议始终在党的全面领导下有序进行。

结语

地方人大述职评议自产生以来争议不断，但在实践发展中展现出茁壮的力量。这种力量归根结底来自现代人民主权理念中的人民当家作主以及至高无上、无处不在的人民监督。随着国家监察体制改革的深化，作为一般监督的人大监督与专责监督的监察监督的贯通协调，以及相关的法法衔接、纪法衔接问题日益凸显出来。在坚持和发展全过程人民民主的时代背景下，述职评议能否通过实践深化、制度优化而成熟定型为人大常委会的法定监督方式，升级为发展全过程人民民主的鲜活形式，并发挥其应有的制度功效，值得我们密切关注其发展动向。

[1]人民代表大会制度研究所：《地方人大常委会30 年——重大事件回放与点评》，人民日报出版社2010年版。

[2]关于述职评议的大量案例，主要摘自各地人大常委会的官方网站。

[3]刘兵：《地方人大常委会开展述职评议的若干思考》，http://rd.changde.gov.cn，2018年11月5日。

[4]张春生、席文启：《关于述职评议的几个问题》，载《新视野》2017年第2期。

[5]谢小剑：《公共责任视野下人大对司法官撤职、罢免制度的完善》，载《公民与法》2013年第10期。

[6]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第18期。

[7]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。