保障混合所有制企业中国有小股东权益的对策探讨

林雨禁

（泉州文化旅游发展集团有限公司，福建 泉州 362000）

国有经济是我国国民经济的重要支柱，国有企业是我国国民经济的主要载体，在国民经济发展中起主导作用。要充分发挥国资、国企为主导的国有经济稳定器作用，进一步探索做强做优做大国有资本和国有企业的有效途径和选择。通过国有资本、非公有资本相互持股的方式发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能，有利于进一步增强国有经济活力，有利于实现国有资本保值增值。

一、混合所有制改革及国有企业参与混改面临的困境

（一）混合所有制改革概述

混合所有制改革是20世纪90年代提出的改革方案，目的是引入民资促进生产力发展。混合所有制经济的具体形式包括股份制经济，合作经济，合资经济等。2013年11月15日， 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）发布，《决定》指出要积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

经过多年的探索和创新，我国找到了公有制经济与市场经济两种经济形态相结合的有效形式和途径，深化了对这两种经济形态各自性质以及二者结合的认识。所有权和经营权分离是现代企业制度精髓，国有资本与私有资本双方遵循市场原则，各方平等自愿，实现两种资本结合，企业法人产权不受各自资本所有制性质影响，具有独立性，股东之间根据出资股权份额，依据市场运作规则，依法管理企业，按股份比例依法享受企业利润分配，具有股权转让权利。通过引进私有资本形成各种不同的股权结构，是提高国资活力及运营效率的有效途径。

（二）国有企业参与混合所有制改革面临的困境

与民营企业相较而言，国有企业在政府支持下，有着资金、资源方面的优势，员工队伍更稳定，在事关国计民生的基础产业建设、重要产品提供方面发挥主导作用，是国家经济的稳定器，但也存在组织机构臃肿、竞争机制不足、业务拓展保守、决策效率低下等弊端。而民营企业则在促进创新、灵活决策、满足人民个性需求方面具有一定的效率优势，可以与国企相互补充。国有资本与民营资本混合发展的目的是希望将国有企业及民营企业二者优点合并在一起，通过优势互补，提高资源利用效率，推动经济发展，从而带动国有资本发展，呈现“1+1＞2”的效应。

然而，经过多年国资管理经验总结，国有资产监管层面管理过程中仍存在着政府过度干预企业经营、国资所有者缺位等不合理现象，国企混改过程中也出现一些国有资本布局不合理、配置效率不高、国有资产流失、国资混改过程违纪违法问题。特别是在混合所有制企业中，在国有股份不占控股地位的情况下，要想维护国有股东的权益，尤其需要在国资监管、国资出资企业、混合企业公司章程、国有股东派出代表履职等层面多加总结有益经验。本文针对混合所有制企业中，国有股东不占控股地位情况下，列举了国有股东权益受到侵害的主要表现，对相关原因进行分析，并就如何维护国有小股东在混合企业中的权益进行了探讨。

二、混合所有制企业中国有小股东权益受侵害的主要表现

国有小股东作为市场经济的一员，与其他混合所有制企业股东一样，享有获取对企业重大事项决策投票权、对企业财务状况知情权、对企业实现利润的收益权等，国有股东应充分行使权利，维护国有资本不受侵犯。然而国有小股东由于受股权比重较低、股东之间权责约定不明、股东代表履职尽责不到位等因素影响，在维护国有股东权益中处于劣势地位，大股东受利益驱使，容易出现对国有小股东权益侵权问题。

（一）大股东滥用权力，长期不分红损害国有股东利益

如大股东以公司发展需要资金为由，长期不分红，将利润截留在公司，并采取隐蔽手段转移利润，造成国有小股东利益受损。

（二）大股东一股独大，剥夺国有小股东话语权

受利益驱使，大股东利用优势股权比例滥用表决权，对于决策议题出现不利于国有小股东利益问题，即便国有小股东名义上有提案权、投票权，但投票结果因股比不足，使股东会表决流于形式，表决结果完全取决于大股东意愿。

（三）大股东转移利润，损害国有小股东利益

大股东利用其在企业股东会、董事会、监事会、经营层中的绝对、相对控股地位，控制着企业经营权，为满足自身利益最大化，往往采取隐蔽或公开的手段侵害小股东利益，如通过不合理关联交易手段进行利益输送、制定不合理的薪酬分配制度向实际控制的董事及高管支付巨额报酬、列支不合理费用、设置账外账截留公司收入、变相无偿挪用公司资金、另设公司开展同业经营等方式转移公司利润，侵害了国有小股东的利益。

三、国有小股东在混合企业中权益受侵害的原因分析

（一）公司法人治理机构职权设置不合理

公司章程对“三会一层”职权约定不明确，缺乏有效制衡机制，国有小股东对生产经营、利润分配等重大决策事项没有足够的表决权，大股东实际控制着公司重大生产经营决策。在企业做出重大生产经营事项决策时，相关决策议案往往受大股东左右，对小股东的利益考虑不足，小股东的表决权不足以改变事项决策结果。

（二）各级国资监管部门缺乏可执行的指导意见

国有企业混改需要不断探索适合中国国情的混合所有制改革，在摸着石头过河的改革探索过程中，出现各种损失无法避免，这些现象可以视作改革过程的代价。各级政府要对国企混改过程中出现的问题及时总结归纳，相互学习借鉴，结合实际及时出台可执行的指导意见，将改革过程的漏洞口子扎得最小，将损失降到最低。

（三）现有国企经营考核及追责体系不健全，导致国资股权“所有者虚位”

部分国资监管部门对国企对外投资考核不全面，单纯设置整体盈利指标，未单独考核国企对外投资效益情况，导致国有企业整体的盈利掩盖了其对外投资管理不当带来的损失。部分国资监管部门对国企经营者对外投资经营损失追责约束不强，国企经营者投资混合企业可行性研究不到位、投后缺乏有效监督管理致使对外投资长期亏损且未合理设置绩效考核指标、无相关追责约束。

（四）国有股东代表（含董事、监事等人选）履职不到位

首先，派出代表选任程序不严谨。部分国有企业对外投资选派股东代表（含董事、监事等人选）时考虑不充分，未结合被投资企业经营内容及派出人员知识经验背景，派出股东代表对被投资单位生产经营业务不熟悉，相关知识经验不匹配，无法起到股东代表应有作用；其次，股东代表（含董事、监事等人选）履职缺乏制度约束。部分企业未建立健全派出股东代表履职相关制度，股东代表履职无统一制度要求，全凭个人自身经验做事，往往出现股东代表履职不规范、不充分，没有制度约束，履职质量参差不齐；最后，股东代表权责利未统筹考虑。部分企业派出股东代表多采用员工兼职形式，兼职的派出股东代表只有履职义务，没有相关匹配待遇，除了完成自身本职工作外，还要额外履行外派股东代表职责，责权利的不统一，个人精力有限，导致外派人员履职积极性不高。

（五）国资股权退出程序不畅

国资股权转让退出一般需经评估、行政审批、公开市场交易等手续，部分混合企业受大股东把持，不配合执行相关程序，导致国资股权转让退出进程受阻，国资股权遭遇蚂蚁搬家式掏空。尤其是投资对象股权不存在公开交易市场、股权成本定价困难且股东之间未约定股权回购价格及回购条件情况下，要实现国资股权自由退出是十分不容易的。

四、保障混合所有制企业中国有小股东权益的对策

（一）国资监管层面加强引导，研究出台指导意见

首先，及时研究出台可执行的指导意见。各级政府应加强对混合企业治理机制和监管体制研究、调研，及时出台可执行的指导意见、对症下药，堵塞国有股权受损、国有资产流失漏洞；其次，完善国企违规经营责任追究制度。既要鼓励国有企业干部干事创业热情，又要建立健全责任追究工作体系，从制度上明确对于企业经营管理有关人员未正确履行职责，或未按规定行使权力，导致国有资产损失、管理错误或其他严重不良后果的，要及时处理，从而提高管理人员履职尽责意识、维护国有资本安全。

（二）国资出资企业层面要引入多方资本，实现多方监督

充分发挥社会资本灵活高效特征并设置适当的股权结构，降低企业“一股独大”风险。混合企业设立时要考虑引进多方资本，探索“国企+民企+民企”“国企+民企+基金”“民企+国企+骨干员工”等多种股权构成形式。将国有小股东与其他非控股地位的社会资本股东、个人股东捆绑成利益共同体，充分利用非公有制资本股东灵活、高效、追求效益的资本属性，有效实现股东之间相互制约、相互监督、相互促进，通过搭乘非公有制资本股东的便车，实现国有资本保值增值。

（三）混合企业公司章程层面设置风险管控条件

投资设立混合企业时要“一企一策”制定公司章程，形成“三会一层”有效制衡工作机制，保障国有资本权益。首先，保障国有股权退出机制。应当把国有产权转让时的评估、审计、优先购买权行使方式的相关要求在公司章程中载明，保障国资退出机制的顺畅性和合规性；其次，保证国有股东对其派出人员的管理。应当在章程中约定被投资混合企业应配合国有股东对其派出董事、监事、高级管理人员进行审计；最后，保障国有股东重要事项一票否决权。强调国有股东对企业重要决策事项的一票否决权，如在章程中明确企业“三重一大”议事决策程序，保证国有小股东对企业年度财务预决算、内部关联交易、对外投融资、担保、借款或者其他特定事项的一票否决权。

（四）国有股东派出代表层面提高代表的履职能力

国有出资方应建立健全股东派出代表管理制度，合理设置国有股东派出代表选任条件，包括考虑聘用外部优秀人才担任国有股东派出代表，加强日常培训管理、加强履职情况监督、设置合理绩效考核管理等制度，以确保股东代表能正确行使相关权力，维护国有股东权益。

（五）合理设置股权回购条款

参股投资混合企业前，可参考市场股权投资基金运作模式，提前约定被投资企业的经营目标，分批注入股本、合理设置股权回购价格及相关回购触发条件，为保障国资安全设置最后一道防线。

五、结语

国有企业混合所有制改革不可能一蹴而就，需要不断试水、总结提升。本文对混合所有制企业中国有小股东权益受侵害的主要表现和原因进行了分析，从国资监管、混合企业公司章程、国有股东派出代表履职等方面提出了相应的对策。在国有企业实施混改的过程中，要统筹发展和安全两件大事，在安全的前提下，实现国有企业的良性发展，保障混改企业的国有小股东权益，提升各类市场参与主体活力。