税收优惠、产业结构与地方财政可持续性*

崔惠玉 徐 颖 张嘉洋

财政是国家治理的基础和重要支柱，良好的财政可持续性是更好实现财政治理职能的重要保证。2008年以来受国际金融危机的影响，我国财政收入增速开始放缓。2014年以来，为应对经济下行压力、刺激实体经济发展，我国实施了规模逐渐扩大的减税降费政策，加之2020年以来新冠肺炎疫情的叠加影响，地方财政收入增速持续放缓，地方财政收支矛盾不断加大，使得地方财政可持续性面临严峻挑战。地方财政自给率是衡量地方财政可持续性的重要指标之一。从2021年的数据来看，有22个省份财政自给率低于50%，其中11个省份低于40%。财政自给率较低的地区主要是经济欠发达省份，在一定程度上体现了经济可持续性与地方财政可持续性的相互支撑关系。在经济下行压力较大的背景下，地方财政可持续性更需要予以高度关注，因为良好的财政可持续性意味着财政收支关系处于合理状态，能够保证财政平稳运行，从而更好发挥财政政策的宏观调控作用，促进经济社会高质量发展。税收优惠政策作为提振经济、优化产业结构的重要手段，对地方财政可持续性有深刻影响。从短期来看，税收优惠可能降低地方财政收入，从而削弱地方财政可持续性；但从长期来看，税收优惠又可能通过激发市场活力、扩大税基、增加财政收入而对地方财政可持续性产生积极影响。本文拟从理论与实证两个层面分析税收优惠政策和产业结构调整对地方财政可持续性的影响，进而探讨相应的优化思路。

税收与产业交互视角的地方财政可持续性：理论机理与研究假说

(一)地方财政可持续性的概念厘定

目前，学术界对地方财政可持续性的基本内涵还没有形成一致的意见。最早对于财政可持续性的研究多从债务角度展开。20世纪20年代，经济学家凯恩斯首次提出了财政可持续性概念，并从国债发行角度进行解释，认为如果国家的财政收入无法支付利息和承担发行新债的费用，财政就丧失了可持续性。以此为基础逐渐形成的财政可持续性理论认为，如果公债负担率收敛于一个有限值，就可以说财政具备可持续性。(1)E.D.Domar, “The ‘Burden of the Debt’ and the National Income”, American Economic Review, 1944, pp.798-827.此后，财政可持续性的相关研究不断发展和完善。其中财政可持续性的定义最早是从公共部门资产角度展开的，即财政可持续性是指作为经济实体的一国财政的存续状态或能力，要求国家公共部门净资产与产出的比例保持在适当水平。(2)Willem H.Buiter, “A Guide to Public Sector Debt and Deficits” , Economic Policy, Vol.1, No.1, 1985, pp.13-79.近年来，财政可持续性的研究角度开始多样化，大量研究机构与学者从不同维度描述财政可持续性的定义与内涵，其中较具代表性的观点主要分为三类。(3)伏润民、缪小林、师玉朋：《政府债务可持续性内涵与测度方法的文献综述——兼论我国地方政府债务可持续性》，《经济学动态》2012年第11期。第一，从维持财政收支平衡角度定义财政可持续性，即政府在未来任何时期的债务状态都可以与经济增长同步及保持财政平衡；(4)刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》2003年第5期。第二，从筹资能力角度定义财政可持续性，认为政府如果能够实现在债券市场上融资，就标志着债务偿付是有保证的，即具有可持续性；(5)余永定：《财政稳定问题研究的一个理论框架》，《世界经济》2000年第6期。第三，从公共收支角度定义财政可持续性，认为政府财政收支达到均衡合理的发展状态即为财政可持续。(6)吕冰洋、李钊：《疫情冲击下财政可持续性与财政应对研究》，《财贸经济》2020年第6期。

综合上述分析，本文主要基于财政收支的角度对地方财政可持续性进行界定，即地方财政可持续性是指一段时期内地方政府的财政收入可以满足所有的财政支出，使得地方政府可以在长期内保持有序运转和财政自身良性循环。对于地方财政可持续性的界定主要基于以下几个方面的考虑：首先，地方财政收支平衡是财政能够继续维持的前提条件，也是保证经济持续健康发展的必要条件，财政收支长期处于不平衡状态会导致财政难以正常运行。其次，我国地方财政的主要职能是提供基本公共服务和改善民生，而这是建立在财政收入能够清偿政府债务、满足财政支出需要基础之上的，所以在定义地方财政可持续性时，不能局限于财政清偿债务的职能，更应关注财政收支职能。这意味着，地方财政要想具备可持续性，不能仅限于满足清偿债务的需要，更重要的是满足提供公共服务的需要。最后，本文主要从税收优惠视角研究地方财政可持续性，从财政收支角度对地方财政可持续性进行定义，可使逻辑关系更加清晰。

(二)税收优惠对财政可持续性的影响

税收优惠对地方财政可持续性会产生方向相反的两方面影响，其最终效果主要取决于税收优惠政策实施以后财政收入的变化情况。一方面，从短期来看，在刚性财政支出难以缩减的情况下，税收优惠政策会使地方政府财政收入减少，对地方政府财政收支平衡状态产生冲击，扩大财政赤字或地方政府债务规模，(7)靳俐：《我国公债的政策效应：基于税收视角的分析》，《税务研究》2003年第3期。进而对财政可持续性产生不利影响。但税收优惠政策的时滞较短，税率降低对财政收入的冲击较为快速直接。另一方面，从长期来看，税收优惠可以通过降低企业税收负担，引导企业生产经营行为，激发企业活力，进而扩大税基，增加财政收入，从而对财政可持续性产生积极影响。其主要作用机理体现在以下四个方面：第一，税收优惠会减轻企业税负，提高企业现金流水平，促使其扩大生产经营规模，从而使企业税基扩大，增值税与其他流转税收入也相应增加。第二，在企业投资规模既定的情况下，税收优惠降低了企业税收负担，可改善企业生产经营条件，增加企业利润，企业所缴纳的所得税也会增加。第三，近年来的税收优惠政策多为以供给侧结构性改革为导向的结构性减税，旨在优化资源配置结构，是具有长期导向性的财政政策。当税收优惠政策较为稳定时，企业会对自身发展形成长期的、稳定的预期，从而不断扩大生产经营规模，拓宽税基，增加税收。第四，由于增值税等流转税可以通过商品销售环节转嫁给消费者，因而税收优惠政策也可能促使商品价格降低，从而刺激社会总需求，拉动经济增长，增加财政收入，提高财政可持续性。

基于此，提出如下假说：

假说1：整体来看，税收优惠政策的短期负效应并不明显，税收优惠政策将显著提高地方财政可持续性。

(三)产业结构对地方财政可持续性的影响

1.税收优惠政策效果的行业差异及其对地方政府财政可持续性的异质性影响

从理论上看，处于产业上游的行业拥有较强的议价能力，可获取较高的税收优惠红利，而位于增值税抵扣链条终端的下游行业，其议价能力较弱，这些行业想要获得税收优惠红利只能寄希望于卖出更多的产品，通过商品销售将税负转嫁给消费者。以最近一次大规模降低增值税税率为例，制造业行业的税率一次性下调3%，税收优惠力度强劲；交通运输业、建筑业等行业税率下调了1%，也受到明显的税收优惠扶持；但由于金融业和服务业等行业依旧保持6%的税率，所以该政策对此类行业发展影响不大。由此可见，制造业等上游行业占比较大的地区税收优惠力度更大，其企业和居民受益较多，而金融服务业等中下游行业占比较高的地区税收优惠力度可能有限，税收优惠政策对这些地区的财力影响并不明显。因此，同样的税收优惠政策在不同地区、不同产业产生不同的效果，进而影响企业生产经营积极性以及地方政府税收收入，最终对地方财政可持续性产生不同的影响。

2.税收贡献的产业差异和地区差异及其对地方财政可持续性的异质性影响

随着我国经济发展水平和居民消费能力的不断提高，第一产业增加值占GDP比重不断下降，而第二、第三产业增加值占GDP比重不断上升。三次产业对财政收入的贡献是不同的，总体来说第一产业对财政收入的贡献较低，第二产业对财政收入的贡献较大，第三产业快速崛起，逐渐成为财政收入新的增长点。此外，由于传统制造业等第二产业相关行业增长可能导致较为严重的环境污染等问题，因此，与传统制造业相比，第三产业的发展对地方财政收入的可持续性增长有更为重要的意义。从不同城市来看，在经济发达地区，例如广东省，地方财政收入主要来源于第二、第三产业，服务业等第三产业的贡献尤其突出；而在经济较不发达地区，例如甘肃省，财政收入主要来源于制造业等第二产业，第三产业发展潜力较大但规模仍不及第二产业。因此，不同地区、不同规模的城市税收优惠和产业结构对财政可持续性的影响也存在明显差异。

基于此，提出如下假说：

假说2：与上游企业相比，对农林牧渔业等中下游企业加大税收优惠政策力度更加有利于提高地方财政可持续性。

假说3：一二线城市和中西部地区对农林牧渔业等中下游企业加大税收优惠政策力度更有利于提高地方财政可持续性。

考试分析功能以判断题正确率为例，通过jquesCorrectPercent方法重载3次，分别为只传题目id的全部正确率，传入题目id及考试id的该场考试正确率，传入题目id及学生id的个人单体正确率。通过查询答题表，得到答题对象的集合，遍历集合，在答题对象正确否属性中，如果正确则计数加一，然后除以集合大小得到正确率。

税收优惠、产业结构对地方财政可持续性的影响：基于地级市面板数据的实证检验

(一)模型构建

本文选择面板固定效应模型对税收优惠与地方财政可持续性的关系进行实证分析，具体模型如式(1)所示：

Fissusit=α+β1Taxit+δXit+ηt+μi+εit

(1)

其中，被解释变量为地方财政可持续性(Fissus)，α为常数项，解释变量为税收优惠(Tax)，X代表各控制变量的集合，包括市场化程度、教育水平、工资水平和对外贸易水平等，η代表时间固定效应，μ代表个体固定效应，ε代表随机误差项。

为进一步研究产业结构对地方财政可持续性的影响，本文将各行业发展水平纳入实证模型，在式(1)的基础上构建了式(2)，其中Ind代表各行业发展情况的集合。同时，为研究不同产业对税收优惠和地方财政可持续性关系的影响，本文进一步引入核心解释变量Tax与各行业发展情况(Ind)的交叉项，具体如式(2)所示。

Fissusit=α+λTaxit+β1Indit+β2(Taxit×Indit)+δXit+ηt+μi+εit

(2)

(二)变量说明与数据来源

1.被解释变量

地方财政可持续性(Fissus)：在衡量地方财政可持续性的指标中，财政自给率可以较为全面地衡量地方政府自身的财政能力与地方经济发展情况。其数值越大代表地方财政自我补充的能力越强，更少依赖于中央财政。由于中央地方财政分配关系主要体现在一般公共预算上，因此本文用各年度该地区一般公共预算收入/一般公共预算支出计算地方财政自给率。

2.核心解释变量

税收优惠(Tax)：由于各类减税措施最终均会影响财政收入中税收收入的规模，因而本文以各地区税收收入与地区生产总值的比值的对数衡量税收优惠政策的冲击。

各行业发展情况(Ind)：本文选用各年份农林牧渔从业人员数、制造业从业人员数、计算机软件业(信息传输和计算机软件服务业)从业人员数、住宿餐饮业从业人员数以及科研行业(科学研究、技术服务与地质勘查业)从业人员数等指标衡量各行业发展情况。(8)各行业从业人数单位均为“万人”。

3.控制变量

(1)市场化程度：本文用社会消费品零售总额进行衡量，并取对数。(2)教育水平：本文用高等学校教师人数加以衡量，并取对数。(3)外商投资：本文用利用外商直接投资总额进行衡量，并取对数。(4)工资水平：本文用地区在岗职工平均工资加以衡量，并取对数。

4.数据来源

2020年以来，新冠肺炎疫情使居民生产生活秩序受到冲击，严重影响了各地的财政状况。为剔除相关因素对回归结果的干扰，本文将样本选择区间前移，并剔除部分缺失值，选取2014—2018年282个地级市的面板数据进行分析。本文相关数据来自各年份《地方财政运行资料》、《中国城市统计年鉴》、各省统计年鉴以及各省统计局官网。

(三)基准回归

为了检验税收优惠对地方财政可持续性的影响，本文在采用固定效应(FE)和随机效应(RE)的同时，还采用广义最小二乘法(FGLS)克服回归中可能存在的异方差和自相关问题。为检验估计结果的稳健性，同时汇报了未加入控制变量时的回归结果。表1第(1)、(2)列为固定效应回归结果，第(3)、(4)列为随机效应回归结果，第(5)、(6)列为广义最小二乘法回归结果。回归结果表明，无论采用何种回归方法，无论是否添加控制变量，税收优惠对地方财政可持续性的影响始终在1%的水平上显著为正。这说明税收优惠会显著提高地方财政可持续性，假说1得以验证。

表1 基准回归

(四)加入产业结构的扩展分析

首先，从表2第(1)列可以看出，农林牧渔行业与税收优惠的交互项系数在5%的水平上显著为正，表明发达的农林牧渔业对提高地方财政可持续性有积极影响。这主要是因为第一产业是我国经济的基础产业，税收优惠力度大，政策实施时间长，税基得以扩大，已形成良好的税源。其次，从第(2)、(3)列可以看出，制造业、计算机软件业与税收优惠的交互项并不显著，说明此类行业对地方财政可持续性的影响尚未充分显现。最后，第(4)、(5)列的回归结果显示，住宿餐饮业、科研行业与税收优惠交互项的回归系数在5%的水平上显著为负，说明传统服务业及高新技术产业的税基扩张效应仍不明显。但此类产业税基扩张的潜力巨大，需继续加大相关行业税收优惠力度，这也与近几年出台的一系列固定资产加速折旧与研发费用加计扣除政策以及鼓励创新型企业发展的战略方向充分契合。综上所述，假说2得以验证。

表2 各行业与财政可持续性的回归结果

(五)异质性分析

1.根据城市规模进行分组

由于我国城市间经济发展水平和产业结构差异较大，税收优惠政策的实施力度和效果并不相同。因此，本文将282个地级市按照城市级别分为一二线大城市组与三线及以下级别中小城市组两个组别进行异质性分析，以研究不同规模城市税收优惠、产业结构对地方财政可持续性的影响。

从表3、表4的回归结果可以看出，无论在大城市组还是中小城市组，税收优惠对地方财政可持续性的影响都在1%的水平上显著为正，并且不同行业的税收优惠影响系数的显著性均无明显变化。由此可以看出，无论在一二线城市还是中小城市，税收优惠的增加都会有效提高地方财政可持续性。从表3大城市组不同行业回归结果来看，农林牧渔行业与税收优惠的交互项系数在1%的水平上显著为正，说明发达的农林牧渔业有利于地方财政可持续性的提高；制造业与税收优惠的交互项系数在5%的水平上显著为负，说明在一二线大城市中，继续发展传统制造业可能不利于地方财政可持续性；计算机软件业、住宿餐饮业、科研行业与税收优惠的交互项系数并不显著，说明这三类行业在一二线城市中对地方财政可持续性的影响并不明显，相关行业的税基扩张效应暂未显现。从表4中小城市组不同行业回归结果来看，计算机软件业、住宿餐饮业、科研行业与税收优惠的交互项系数均显著为负；农林牧渔业、制造业与税收优惠的交互项系数均不显著，说明在中小城市中，这两个行业对地方财政可持续性并没有显著影响。整体来看，中小城市产业结构对税收优惠促进地方财政可持续性的影响不大。

表3 规模异质性分析：大城市组

表4 规模异质性分析：中小城市组

2.根据地理位置进行分组

我国幅员辽阔，不同地区经济发展状况、社会生活、文化习俗存在较大差异，因此，不同地区税收优惠、产业结构对地方财政可持续性的影响也存在差异。本文将282个地级市按照地理位置和经济发展水平分为东部地区和中西部地区两个组别进行异质性分析，以研究在不同地区税收优惠、产业结构对地方财政可持续性的影响。

从表5、表6的回归结果可以看出，无论在东部地区还是中西部地区，税收优惠对地方财政可持续性的影响都在1%的水平上显著为正。但从回归系数来看，东部地区税收优惠的系数明显高于中西部地区，说明税收优惠的积极作用在东部地区更为突出。具体分行业来看，在东部组别中，农林牧渔业、计算机软件业与税收优惠的交互项系数并不显著，而制造业、住宿餐饮业、科研行业与税收优惠的交互项系数分别在1%、5%、5%的水平上显著为负，说明在东部地区，针对这三个行业的税收优惠政策的短期效应仍然明显；而在中西部组别中，计算机软件业、住宿餐饮业、科研行业与税收优惠的交互项系数并不显著，而农林牧渔业、制造业与税收优惠的交互项系数均在10%的水平上显著为正，说明大力发展第一产业与制造业能显著提高中西部地区的财政可持续性。

表5 区位异质性分析：东部组别

表6 区位异质性分析：中西部组别

从以上两部分异质性分析结果来看，假说3得以验证。

结论与政策建议

(一)结论

本文通过分析税收优惠、产业结构对地方财政可持续性的影响，得出以下结论：税收优惠政策的实施可以显著提高地方财政可持续性。其中，相比于中西部地区和中小城市，税收优惠政策对地方财政可持续性的促进作用在东部地区和一二线城市中更为明显。不同行业税收优惠政策对地方财政可持续性的影响存在差异，具体而言，发达的农林牧渔业可以对提高地方财政可持续性产生积极影响。其中，一二线城市和中西部地区发达的农林牧渔业对提高地方财政可持续性的积极影响强于中小城市和东部地区；东部地区传统制造业、住宿餐饮业以及中小城市计算机软件业、住宿餐饮业、科研行业的税收优惠政策仍然存在短期效应，需要进一步优化完善。

(二)政策建议

1.以制定长期性税收优惠政策为主，兼顾灵活性

长期性政策更有利于稳定企业发展预期，能对企业生产经营产生积极影响，因此，税收优惠政策的制定应以长期性政策为主，以更好发挥税收优惠促进税基扩张的长期效应。一方面，为促进区域优势产业的发展以及全国生产要素的合理流动，可以在不同地区采取不同的长期性税收优惠政策。如中西部地区和三四线城市可以加大对农林牧渔业、传统制造业的税收优惠力度，改进生产要素与资源的配置效率，促进经济的韧性发展，提高地方财政可持续性。另一方面，为保证长期性政策的平稳过渡，可以适当辅以暂时性政策，如在特殊时期采取超常规政策在短期内加速企业的投资生产，扩张税基，促进消费，稳定地方经济增长。

2.优化税收优惠政策，加强第三产业税源建设

实证分析结果表明，住宿餐饮业、科研行业等第三产业相关行业的短期减收效应仍然存在。这主要是因为目前有关税收优惠政策以所得税、增值税等为主，对生产要素投入的激励机制不足，而且政策实施的周期尚短，企业税负的减少还未转化成生产规模的扩大。因此，应在现行税收优惠政策的基础上，继续完善服务类行业相关税收优惠政策的激励机制。尤其面对新冠肺炎疫情冲击，应在加大税收优惠力度、延长税收减免期限的同时，根据本地区实际情况，以第三产业发展为导向，实行差异化的政策。一方面，针对高科技服务类行业、新兴技术性行业等具有良好发展前景的行业，在成本列支、快速折旧、投资抵免等方面继续予以激励，为企业进行技术创新营造良好环境。另一方面，针对受疫情影响较大的住宿餐饮等服务业采取税收减免、房租减免等优惠政策，以增加企业现金流，提高企业生产经营积极性，从而实现扩大税基、增加地方财政收入的目标。

3.各地区需因地制宜，立足比较优势培育产业集群

通过税收优惠政策对生产要素进行引导，从而形成产业集聚效应，进一步拓宽税基，是提高地方财政可持续性的重要路径。我国东、中、西部地区经济和产业发展水平差异较大，各地区应立足比较优势加快培育特色化产业集群。东部地区应重点寻求新的比较优势，如利用本地区人才优势发展高科技产业，利用消费市场优势促进高新技术产业规模扩张，从而借助产业集群的规模效应和创新效应形成新的稳定税源。西部地区应大力发展特色农林牧渔业，提高农业产品附加值，同时，依托劳动力成本较低、工业资源较为丰裕的比较优势，通过配套的税收优惠政策积极承接东部地区的制造业转移。