地方政府专项债券在公共基础设施建设中的应用研究

曹建伟

(连城县发展和改革局，福建 龙岩 366299)

1 地方政府专项债券理论分析

1.1 地方政府专项债券的概念与界定

随着我国《预算法》的修订，进一步的规范了地方政府债券发行的方式。在相关的政策中明确指出地方政府对于举债权限以及举债融资的机制需要进行依法适度和建立规范，需要对其进行严格的控制以及管理。将地方政府债券以偿债资金来源划分，主要为专项债券以及一般证券。一般证券指的是无收益的公益性事业，其中偿还是以公共预算收入；专业证券指的是有收益的公益性事业，偿还是以专项收入或者基金。地方政府债券是经省级政府批准的自办债券发行的计划单列市政府，如省、自治区、直辖市等政府单位，以公益性项目发行以及约定的公共预算收入、专项收入、基金的政府债券。将其按照用途划分，则为新增债券、置换债券、再融资债券，置换债券以及再融资债券可用新换旧，主要的用途为偿还以前的地方政府债券，其在公共基础设施的建设中无太大的意义。

1.2 地方政府专项债券的分类与构成

地方政府的专项债券分为普通专项债券以及项目收益专项债券。项目收益专项证券是项目收益与融资自求平衡的地方政府专项证券，代指其在法定额度内以地方政府性基金收入项目分类发行的专项证券。项目收益专项证券能够反映政府性基金收入以及专项收入的具体状况，并且能够覆盖专项证券还本息的规模。项目收益证券在往下划分还可分为财政部试点品种、其他非标准化品种，其中财政部试点品种又细分为土地储备、收费公路、棚户区改造；其他非标准化品种又细划分为轨道交通、医疗卫生、高等教育、其他品种。项目收益专项证券的宗旨是从我国实际国情考虑的地方政府“市政项目收益债”。

2 地方政府专项债券的运用价值

2.1 弥补空缺，提供保障

随着中央政府对财政收入分配的提升，导致地方政府对财政的支配进一步减少，占财政总收入的比重也在不断下降，然而地方政府并未对其做出相应的调整，进而影响了公共基础设施的建设资金，使得公共基础设施建设的资金出现大量缺口。尽管中央已经在尽最大程度地做出调整，但也无法改变资金匮乏的事实，并且随税收的减少，地方财政收入和支出之间也存在着较大的矛盾。在多方面的压力下，地方财政的收入早已无法解决。因此需要寻找合适的解决方法，来缓解地方政府的财政压力，根据国家法律的以及政策的依据，大范围的地方政府专项证券应用，能够缓解一定程度的地方政府公共基础设施建设资金匮乏的局面。随着发行规模的不断扩张，其呈现出持续扩大的趋势，并且在未来还会继续增加发行规模，在增加地方政府可用资金的同时，也弥补了公共基础设施建设资金匮乏的局面。

2.2 控制风险，规范渠道

自债券融资发行以来，公共基础设施的建设需求也在不断地扩大，对资金的需求也在不断地提升。但地方政府和基建融资模式合作，本身便存在着许多的潜在风险和隐患，这些债券融资平台缺乏有效的监管，质量参差不齐，以及何种不稳定因素的原因，进而在无形中加重了地方财政的压力。从国家提出建议以来，发行专项债券的重要性便更加的突出。地方政府专项债券的推行，在一定程度上对于平台公司的融资模式有着较好的挂办理效果，封闭式的运营能够有效地减少风险以及排除隐患，资金运转的可见度更高，对其管理和应用提供了极大的保障，在可控风险下进一步的加强公共基础设施的建设，所以地方政府专项债券已经逐渐成为规范政府融资渠道的首要选择。

2.3 降低成本，增加效应

在实施《预算法》之前，地方政府融资具有较高的成本，但地方政府专项债券能够将项目融资、收益、偿债能力进项关联起来，用政府的信用进行发行、计划、收支等，且均有政府自行负责，除开一些必要的费用外，无其他成本消费，能够有效地降低其融资成本。地方政府专项债券对于地方经济的发展有着相对稳定的作用，能够促进基建托底的经济水平增长。将汇拢的资金通过项目建设的方式，再次投放，能够有效地带动地方经济水平的发展，在经济调节中起到了至关重要的作用。同时在政策的支持下，地方政府专项债券也在逐渐的密闭公共基础设施建设中资金匮乏的短板，并且对于地方财政的收入产生了无比深远的积极影响，多方面地推动了地方经济的稳步发展。

3 地方政府专项债券在公共基础设施建设中存在的问题及原因

3.1 地方政府专项债券在公共基础设施建设中存在的问题

地方政府专项债券在公共基础设施建设中仍然存在着许多的问题，并非事事都是绝对毫无风险可言。由于地方政府专项债券的特殊性，其应运用于公共基础设施的建设中，容易出现以下几个问题：①地方政府债券的偿债收益来源较少渠道过于狭窄，并且公共基础设施建设的品种较少过于匮乏；②因债券的额度分配难以平衡，无法规模化以及起到代替的作用；③债券项目的信息质量较低，其信用评判机制不完善；④公共基础设施的建设投资存在着交错性，容易导致其他模式被挤出；⑤项目收益没有达到预期的要求，偿债能力与意识较差；⑥管理规则不完善，资金的使用效率无法最大化。

3.2 地方政府专项债券在公共基础设施建设中存在问题的原因

3.2.1 品种匮乏、渠道狭窄

我国大部分的地方政府专项债券的发行以棚户区改造、土地储备、普通类为主，整体发行的项目普遍集中，但用于公共基础设施建设的项目十分稀少，该类的债券品种十分匮乏。除了这三种债券外，其他债券的收益来源更加少有。尽管后续中央对创新专项债券的发行作出了极大的推广，单曲的效果一直都不太理想。虽然发行的专项债券符合要求，但其本身的经营性和发展前景并不稳定，致使其在偿债的过程中还是会依赖土地出让的一部分盈利收益。并且随着社会水平的发展，可利用的土地资源越来越少，但其专项债券的发行规模却越来越大，当未来有一天土地收益无法达到期望值时，整个偿债资金链都将有巨大的断裂风险。

3.2.2 额度不足，无法规模代替

随着世界经济大环境的影响，国内的经济压力也随着持续上升，在收入与支出不对等的情况下，公共基础设施的建设投资依旧需要地方政府的持续刺激，特别是处于较为偏远的西部地区更是处于快速推进的城镇建设阶段，对资金的需求更加的巨大，导致公共财政的短缺更加的明显，地方政府解决资金瓶颈的主要方式还是举债。通过实践的证明，专项债券的发行确实能够有效地缓解基建资金匮乏的短板，具有一定程度的作用，但在实际基建的运用中，与中央分配的额度依旧存在着不足，无法显现较大的和规模效应。地方政府融资的规模不够宽敞，便不能对公共基础设施建设提供有效的资金保障，所以对其他传统融资模式的代替效应也产生了较大的影响。

3.2.3 质量不高，机制不全

从地方政府专项债券信息的披露来看，其仍然存在着一定程度的不完善，对其完整性以及有效性还能够进一步的持续提升。并且对于文件的不够详细，也无法体现使用债券的地方政府的财政状况，对于项目实施的未来收益无法提供有效的依据，甚至是对专项评价报告的审核也没有严谨的审核。同时专项债券的评级机制也并不完善，现阶段的评级对于债券定价没有实际的参考意义，所以不能对一般债券的信用风险进行区分，以及对地方政府的参与的各项目之间存在着明显的信息差异。在当下阶段对于其信用机制依旧处于起步阶段，无法在实际的应用中起到有效的参考价值。

3.2.4 领域交错，形成过渡

通过对地方政府专项债券的特点，其对应着一定程度的收益，但在实际的应用中却存在着一定的交叉，与其他领域的融资模式有着重合性。并且在相关部门管理的企业债券中，也存在收益类型的只求按，其覆盖范围也相对较广泛，和地方政府专项债券所支持的公共基础设施的建设存在着一定重合性。所以在当下阶段在政府未对地方政府专项债券的具体项目进行合理规范的情况下，就会导致一些市场化较高的基建领域与之排斥，形成过度，对于公共基础设施的建设产生不利影响。

3.2.5 收益不实，责任意识不够

地方政府专项债券是将来偿还债券的主要来源，所有对此也不会计入赤字。然而随着专项债券的额度大幅度的增加，地方政府对此的争取也越加激烈。但从理想的角度出发，这些专项债券都将用于公共基础设施的建设中，其收益处较低，不过这些项目并非都是绝对，在实际的应用中因没有统一的规范，因此便会对一些收益与成本较难平衡的项目进行增长，从而满足发行的审核条件。这也就导致了未来专项债券的偿债能力以及项目质量有着无比巨大的问题。并且在外界因素的影响下，项目单位的风险意识没有那么强烈明显，只顾眼前的项目资金额度，推动公共基础设施建设的落实，进而忽略了未来的潜在危机和债务风险。以及专项债券是以省级政府的信用作担保，然而资金的使用大多又落实在地方政府，债券的使用和发行主体并不相同，导致地方政府的偿债意识并不强烈，所以省级政府的审核会相对严谨。

3.2.6 缺乏管理，资金运转效率不佳

虽然专项债券的推行有一段时间了，但依旧缺乏这方面的相关管理规范和引导，相应规则的不全面在实际的应用中仍然是一个影响较大的问题。第一是省级政府缺乏统一的审核标准，导致专项债券的预算方案十分粗略，或者是缺乏相对的稳定性；第二是无法有效地推动公共基础设施的建设，中央对专项债券的发行以及项目都做出了较多相应的政策，但省级政府对于细节的把控却不够严格，不能达到最佳的应用条件。同时债券资金的管理效果较差，虽然相关部门的要求较高，但省级政府实施起来依旧具有相应的难度，无法实质性地推进，并且相关的评价以及指标体系均无明确的标准。同时专项债券大多存在期限，并且需要在到期年限一次性还清，可在实际的基建中与其期限并不对应，有可能会发生偿债资金提前归集的情况，相关部门对于提前偿还也没有相对明确的规定和指标，导致资金闲置以及临时挪用。

4 地方政府专项债券发展的对策建议

4.1 完善基础设施市场机制

在地方政府专项债券发行前有两项不可避免的程序，一是项目储备；二是遴选评审，这对专项证券的发行和质量有些决定性的因素。而这两个环节的与规则导向、规范操作引导、风险把控有关。省级政府可以通过相关制度的调整，规范地方政府专项债券的储备操作指引以及其申报流程，将项目储备的审核要求进行细化，明确标准和程序，减少不必要的流程。或者是由相关部门进行统一遴选评审意见，对专项债券的项目和质量进行严格的把控，保证评审和意见的统一，以此控制债务风险，并结合实际对遴选评审的条件进行规则细化，使其具有指导性和可操作性，提高遴选评审的效率和质量。与此同时，对于专项债券项目遴选的信息平台要尽快建设，将使用权限对地方政府是开放，并对遴选资料进行集中审核，使信息传递的质量以及效率能够得到提升，减轻地方政府的压力和负担。

4.2 加大政府专项债券的监管力度

将地方政府各级之间的职责进行明确分工并加强其之间的配合能力，使地方政府专项证券的管理工作有序化、制度化。地方政府之间应当成立专项债券的管理工作专组，将项目的协调进行有效的推进。并且地方政府的财政部门应当做好带头作用，管理好债券额度的管理、审核、发行、监管等工作，促进各部门之间的沟通交流，保证工作的顺利进行。并且需要确保公共基础设施建设的推进工作，保证项目的尽快落实，以及提供符合条件的专项债券的项目清单，在实施过程中各单位负责人全程监管，并对项目的运营能力、发展前景进行评估，按照要求进行项目、评估、报告等，促使债券资金的拨付进度进一步加快，进而加快工作任务的完成。严格要求债券资金管理的落实，使地方政府重视偿债主体责任意识，制定完善的偿债资金筹集档案，保证项目的收益能够在定期内进行偿还本息。

4.3 加强政府专项债券的建设与管理

随着我国改革开放以来，其核心便是将政府与市场的关系进行有效合理的处理，将政府与市场的界限整理清楚，所以对于公共基础设施的建设融资模式需要进行明确的定位，这对于融资体制的改革有着无比深远的影响。然而对于具体的公共基础建设的建设无法有效地吸引有长期收益的项目，需要通过地方政府专项债券进行解决。并且政府和市场所提供的基础设施建设项目，其未来收益需要在一定程度上吸引社会资本但其具有较长的回收期，而通过信用类债券模式以及市场化融资模式为主，以合作模式和地方政府专项债券为辅；与未来收益能够有效吸引社会资本的中短期公共基建项目，进行社会资本参与投资建设的吸引。将政府和市场的界限进行有效合理的划分，对于政府和市场而言都具有十分积极的意义，使专项债券资金的应用最大化。