农村集体经济组织法人治理结构的理论重构及立法建议*

进入21世纪，我国加快了农村集体产权制度改革步伐。2007年原农业部发布《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，在此基础上，2016年中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《集体产权改革意见》)，对农村集体产权制度改革作了整体部署。目前，我国农村集体产权制度改革已经实现各省级单位全覆盖，各地普遍成立了新型农村集体经济组织。在实施乡村振兴战略的过程中，组织振兴是与产业振兴、人才振兴、文化振兴和生态振兴相并列的五大核心目标之一。作为发展集体经济的重要载体，农村集体经济组织法人的重要任务是通过内部治理机构的科学架构，奠定乡村治理机制顺畅运行的组织基础。从实践来看，各试点地方对农村集体经济组织法人治理结构的设置既有共性做法又有个性探索；在理论层面，学者们基于对农村集体经济组织法人的不同认识，提出了关于其治理结构的不同改革思路。相关试点经验和改革思路能否适用于全国各地的农村集体经济组织，有待进一步研究。本文从实践、理论、制度三个层面探讨农村集体经济组织法人治理结构的设置，以期为农村集体经济组织立法提供参考。

一、农村集体经济组织法人治理结构的模式

农村集体经济组织法人的治理结构问题主要涉及其内部治理机构的功能定位和职权划分，研究这一问题主要应考察两个方面，即法律、政策中的制度设计和地方实践中的具体操作。从制度设计来看，农村集体经济组织法人的治理结构存在一定的差异，出现差异的原因主要在于农村集体经济组织法人的法律内涵泛化、法律定位不明确、各地经济发展状况不同等。从地方实践来看，农村集体经济组织法人治理结构存在照搬营利法人治理结构的倾向，形成这种倾向的原因主要在于人们对农村集体经济组织法人市场化的认识失之偏颇，相关法律、政策抽象化、模糊化，地方实践经验不足等。

(一)政策设计、法律规定的模式

基于农村集体经济组织法律地位的变化，政策、法律上对其治理结构存在差异化设计。在《民法总则》颁布以前，农村集体经济组织的法人地位并不明确，各地为了消除市场主体对农村集体经济组织法律地位的疑问，促进农村集体经济组织市场化发展，通过不同方式确认了农村集体经济组织的法人地位，如由地方政府给农村集体经济组织发放法人证书，允许农村集体经济组织以农民专业合作社名义注册登记等。农村集体经济组织的治理结构因法人资格取得路径的不同而存在差异，如法人证书模式下的“政经合一”治理结构，传统公司法人、合作社法人模式下偏向于营利法人的治理结构。此类治理结构的主要成因在于：第一，一些地方对农村集体经济组织法人的法律内涵存在认识偏差，认为其包括农民专业合作社、集体企业等经济组织，从而将此类经济组织的治理结构作为农村集体经济组织法人的治理结构。第二，关于农村集体经济组织法律地位的立法缺失，由于缺乏统一的法律依据，不同地方政策指导下农村集体经济组织法人资格取得路径不同，直接影响其治理结构存在差异。第三，经济发展水平较低的地方实行农村集体经济组织与村委会“政经合一”，而在经济发展水平较高的地方，农村集体经济组织经营管理事务复杂化、专业化，有了农村集体经济组织与村委会“政经分离”的需求和条件，随着农村集体经济组织独立行使经营管理权，其治理结构偏向于营利法人。个别地方的农村集体经济组织已经改制为公司，其治理结构自然与营利法人的保持一致。《民法总则》颁布后，农村集体经济组织的特别法人地位得到法律确认，其以法人身份参与市场活动，因循市场化路径，基本形成了“成员大会—理事会—监事会”(“三会”)治理结构。

在农村集体经济组织法人治理结构是否具有开放性方面，相关政策、法律规定也存在差异。从国家有关政策的指导精神来看，农村集体经济组织法人治理结构应保持适当的开放性。《集体产权改革意见》并未明确农村集体经济组织的治理结构，但强调农村集体经济组织应当有别于一般工商企业。这为地方探索具有开放性的农村集体经济组织治理结构提供了空间，意味着各地可以根据实际情况设置农村集体经济组织治理机构。农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程(试行)》明确了农村集体经济组织成员大会、理事会和监事会为其治理机构，同时明确了成员代表大会设置的任意性，允许农村集体经济组织根据实际情况自行设置其他经营管理机构作为治理机构。该文件的规范层级和效力较低，其内容的开放性反映了地方实践的复杂性及对适度开放性的要求。从地方性法规和农村集体经济组织示范章程来看，农村集体经济组织法人的治理结构呈现出有大量共同性兼具差异性的特点。2017年后一些省份出台的地方性法规普遍规定了农村集体经济组织法人“三会”治理结构，如《黑龙江省农村集体经济组织条例》第3章规定了“三会”的机构设置、职权范围、会议制度，《四川省农村集体经济组织条例》第3章也有类似的内容。不同地方的农村集体经济组织法人治理结构也存在一定的差异性，主要表现在三个方面：一是各省份的地方性法规普遍规定农村集体经济组织可以同时设置成员大会和成员代表大会，其中成员大会是必备的，是否设置成员代表大会由当地农村集体经济组织章程决定，依此，很多地方的农村集体经济组织示范章程都规定设置成员大会和成员代表大会，个别地方的农村集体经济组织示范章程规定仅设置成员代表大会而不设置成员大会；二是各地对农村集体经济组织成员大会与成员代表大会关系的界定主要有三类，即成员代表大会全面替代成员大会、成员大会与成员代表大会关系模糊、成员大会的地位高于成员代表大会；三是关于农村集体经济组织治理机构的地方性立法模式主要有列举式和“概括+列举”式，通过文义解释和体系解释可知，前一模式下可以通过当地农村集体经济组织章程的兜底性条款调整农村集体经济组织内部治理机构，从而使治理机构的设置具有一定的灵活性，后一模式将农村集体经济组织治理机构的类型限定于概括性法条规定的类型，使得治理结构呈现出一定的僵化性。

综上所述，在《民法总则》颁布以前，农村集体经济组织的法人地位处于模糊状态，相关政策规定只是特定法律环境下的权宜之计，难以为农村集体经济组织特别法人治理结构的设置提供有力的支撑依据。同时，由于相关政策指导和法律设计的差异化，农村集体经济组织法人的法律内涵、治理结构等问题复杂化，不利于建构统一的农村集体经济组织法人制度。《民法总则》颁布后，以“三会”为主、其他经营管理机构为辅的农村集体经济组织法人治理结构成为相关改革实践中的主流模式。

(二)地方实践中的共性模式与个性探索

《民法总则》颁布后，各地农村集体经济组织法人治理结构主要有两个特点：一是基本模式相同，即普遍直接照搬公司、农民专业合作社等经济组织的治理结构；二是具体模式有差异，即一些地方的农村集体经济组织法人有独特的治理结构，或者说设置了比较独特的农村集体经济组织法人治理机构。

综上所述，可以得出两个结论：第一，各地农村集体经济组织法人基本按照相关政策设计和法律规定，采取“权力机构—执行机构—监督机构”的治理结构，只在具体治理机构的设置方面存在一定的差异，如有的同时设置权力机构和执行机构，有的仅设置权力机构而不设置执行机构；第二，各地农村集体经济组织法人治理结构的设置沿用既有经济组织治理结构的设置路径，未能摆脱公司、农民专业合作社等经济组织治理结构的影响，难以体现改革的阶段性要求和渐进性特征，不利于呼应乡村振兴背景下农村治理的需求。

二、农村集体经济组织法人治理结构的理论争议

地方实践为农村集体经济组织法人治理结构制度完善提供了现实基础，相关实践经验能不能、如何通过统一的立法予以妥当的体现，对此需进行充分的论证。理论界关于通过立法对农村集体经济组织法人治理结构进行表达的争议点在于，如何实现农村集体经济组织法人的特别性与一般法人治理结构之间的平衡，换言之，农村集体经济组织法人的特别性是否会直接影响其治理结构制度设计？围绕这一问题，学者们主要有以下两种观点。

(一)公司构造论：模仿现代公司的治理结构

(二)国企模仿论：突出党组织的领导作用

在公有制框架内构造农村集体经济组织法人治理结构，以国有企业的党组织嵌入国有企业治理为模型，强调农村集体经济组织作为集体所有制经济载体的主体地位和主体构造，本文将这种观点称为“国企模仿论”。

“国企模仿论”的两种观点对村党组织参与农村集体经济组织法人内部治理的方式也存在不同认识。“党组织嵌入论”认为村级组织只有一个党组织，即村党支部，其可以作为治理机构直接参与农村集体经济组织法人的内部治理；“党组织领导论”则认为村党组织与农村集体经济组织法人内部的党支部是两个党组织，村党组织应当通过意识形态领导等方式间接参与农村集体经济组织法人内部治理。

三、农村集体经济组织法人治理结构理论的反思与重构

理论界关于农村集体经济组织法人治理结构的分歧体现了相关理论的路径依赖和固有偏颇。路径依赖是指农村集体经济组织法人治理结构的理论探讨依赖于模仿既有法人治理结构和国有企业改革模式；固有偏颇是指既有法人治理结构和国有企业改革模式有其特定历史背景和适用对象，难以直接适用于农村集体经济组织法人。对“公司构造论”和“国企模仿论”进行反思，实质上就是对农村集体经济组织法人治理结构理论的路径依赖和固有偏颇进行反思。对农村集体经济组织法人治理结构的理性认识应当是：坚持农村集体经济组织法人的特别性，厘清农村集体经济组织法人发展的阶段性，赋予农村集体经济组织法人选择治理结构的自治权。

(一)“公司构造论”的反思

“公司构造论”直面乡村治理的困境，试图通过农村集体经济组织的公司化改造，还原农村集体经济组织的“经济组织”属性，使其冲破承担过多社会功能的制度藩篱。这种富有理想主义色彩的构造论无法回避三个重要的问题：在法律性质方面，农村集体经济组织的营利法人定位如何与《民法典》规定的特别法人定位相协调？在乡村治理方面，全面公司化改造的主张是否符合农民意愿，是否适合所有的农村集体经济组织？在城乡均衡发展方面，政府通过财政支持等措施尚难以消除城乡差距，农村集体经济组织作为纯粹的经济组织又怎能实现农村经济社会稳定发展？这些问题在“公司构造论”框架内找不到圆满的答案。

实际上，对农村集体经济组织法人进行公司化改造或者将其定位为营利法人，这种主张的目的主要在于赋予农村集体经济组织市场主体地位和独立法人地位，而在《民法总则》确认农村集体经济组织的特别法人地位之后，仍然讨论农村集体经济组织的性质已无太大实际意义。理性的认识路径应当是，肯认农村集体经济组织的特别法人地位，明确农村集体经济组织特别法人的特别性对其治理结构的影响，结合既有经济组织治理结构的基本模式，构造农村集体经济组织特别法人的治理结构。

(二)“国企模仿论”的反思

“国企模仿论”认识到农村集体经济组织法人治理结构不能简单照搬公司治理结构，而应当体现农村集体经济组织特别法人的特别性。但是，该观点对农村集体经济组织治理结构的构造具有一定的局限性。这种局限性主要表现在两个方面：一方面，未区分农村集体经济组织的发展阶段，无法适用于所有的农村集体经济组织；另一方面，以国有企业为模型，限缩了农村集体经济组织治理结构的多种可能性，难以体现集体资产与国有资产在功能定位、经营管理方式等方面的差异。

从村党组织在农村集体经济组织治理结构中的地位来看，“国企模仿论”的两种观点都肯定村党组织在基层治理体系中的特殊地位，并认可农村集体经济组织是基层治理的重要主体，进而通过不同方式明确村党组织对农村集体经济组织的治理路径。但是，两种观点并未证成村党组织对农村集体经济组织治理及其治理地位的正当性、妥当性，也未厘清村党组织对农村集体经济组织治理与国有企业党组织对国有企业治理之间的差异。“党组织嵌入论”认为村党组织应当作为农村集体经济组织法人治理结构的重要组成部分，但对嵌入治理的方式和范围并未明确。“党组织领导论”认为村党组织对农村集体经济组织的治理方式应是间接的，但间接治理并不直接影响农村集体经济组织对集体资产的经营管理，难以对农村集体经济组织和集体资产形成有效的监督。

(三)“自治阶段论”的提出

“公司构造论”与“国企模仿论”或忽略农村集体经济组织法人的特别性对其治理结构的影响，或仅关注农村集体经济组织法人的一个方面，因而都无法完成构造农村集体经济组织法人治理结构的任务。鉴于此，笔者提出构造农村集体经济组织法人治理结构的“自治阶段论”，即厘清城乡融合和集体经济发展的现实情况，肯定农村集体经济组织法人发展的阶段性，由农村集体经济组织法人自行决定其治理结构。

四、农村集体经济组织法人治理结构的立法选择

农村集体经济组织法人治理结构的地方探索为农村集体经济组织立法提供了现实基础，相关学术争议则为农村集体经济组织立法提供了理论参考。在此基础上，我国制定农村集体经济组织法时，其中关于农村集体经济组织法人治理结构的设置可以参考如下建议：在立法技术方面，以倡导性规范为主，使用“可以”等倡导性词语以表明立法对该治理结构的适度开放性态度，并认可农村集体经济组织法人采取“政经合一”模式的做法，为相关改革提供一定的制度空间；在立法内容方面，侧重于明确农村集体经济组织法人各治理机构的功能定位、职权范围等事宜，并允许农村集体经济组织法人章程对此作出例外规定。