高校信访源头治理机制研究

文/上海体育学院 殷姿 徐畅

随着我国高等教育事业的不断提升，各高校不断深化综合改革，创新管理机制和教学方法，涉及高校的不稳定因素和各种矛盾也随之凸显，势必会带来前所未有的新问题、新情况、新矛盾。高校校园环境的安全稳定离不开信访工作，做好高校信访工作是维护师生员工以及社会公众权益诉求的保障，是实现高校治理能力现代化和“双一流”高校建设的重要保障。目前国内高校信访工作普遍重视“事中疏导”和“事后化解”两个环节，对“事前防治”环节的关注度不够，因此，主动前移关口、构筑好“事前防范”体系是当务之急。

一、高校信访工作研究

（一）具有中国特色的信访制度。信访制度是最具中国特色的民意表达、政治参与、权力监督、权力救济的基础性制度，价值理念、权力保障、组织机构及其权责关系是信访制度的核心要素。《信访条例》定义信访为“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。有学者提出，信访制度设计的最初目的之一，就是通过人民群众来信来访的方式向党和政府提出意见和建议，以此保持党和政府与人民群众之间的联系，保障人民当家作主的权利得以实现。尽管信访制度在国内众多学者眼中仍然存在许多争议，但不可否认，信访制度是适合我国国情的最佳民意表达路径，对推进管理部门不断完善行政管理体系具有积极作用。

（二）高校信访工作的特点。信访工作是高校行政管理工作的重要组成部分，是学校各级领导密切联系师生员工及社会公众的桥梁和纽带。高校信访工作呈现以下特点：

1.信访工作机构不独立。2020年9月教育部印发的《教育信访工作办法》中提出“教育部门应当按照有利工作、方便信访人的原则，明确负责信访工作的机构或者人员，配备足够的工作力量，以适应完成信访工作任务的需要。”事实上，现阶段我国高校较少将信访接待机构单独设立，绝大多数高校的信访工作都是由学校党政办公室统筹安排，设立信访办公室挂靠在党政办公室，由办公室工作人员专（兼）职负责，学校其他二级单位作为信访责任归口部门负责处理职责范围内的信访事项。2.信访数量大且呈逐年上升趋势。近年来，很多高校信访数量较大且逐年增加。究其原因，一方面，与信访渠道不畅通有关，信访渠道除了传统的来电、来信、来访，微博、微信、抖音等新媒体途径，还有上级单位转送的信访件、“12345”市民服务热线转送件、国家信访信息系统转送件，以及学校校长信箱、信息（校务）公开网网上信访等，信访渠道多样化、成本低且难度降低；另一方面，随着高等教育改革的不断深入，高校内部治理有待进一步完善，社会对高校的期望值越来越高。3.信访类型多样化且群体多元化。随着各高校综合改革不断深入，在改革过程中遇到很多新问题新矛盾，也就造成信访问题涉及的范围也越来越广泛。高校信访类型涉及多方面，信访对象除了教职员工（含退休）、学生（含校友）、学生家长，还有周边居民以及社会人员，信访事项包括招生考试、学生事务管理、人员聘用、教师福利待遇、职称评定、学校基建维修、经济合同、校园环境治理、后勤保障、投诉举报等。4.信访事件具有周期性。高校各项事务性工作呈现周期性特点，与学生相关的招生、就业、新生开学、毕业离校等，与教师相关的职称评聘、人员聘用、薪资待遇等，这些工作都是以年度为周期开展工作，而这些周期性工作往往与师生员工切身利益息息相关，这就造成在这些工作开展的阶段，师生员工提出意见、产生信访问题的可能性较大，使得高校信访工作呈现周期性特点。5.信访事件社会影响大。随着社会法制化进程的发展，高校师生员工的法治观念逐渐增强，文化层次普遍较高、思想活跃、权利意识较强，通过信访渠道来维护自己合法权益的意识较强，对学校处理信访事件的能力要求较高。社会大众和媒体对高校高度关注，高校内部的信访问题一旦处理不当，极易引起社会争议，给高校带来不良的社会影响。

（三）做好高校信访工作的意义。1.贯彻以人民为中心的思想的重要体现。信访是社会矛盾的综合反映，信访工作要积极适应社会主要矛盾的新变化新特点，把人民的呼声作为第一信号，切实保障信访群众利益，更好地架起党和政府联系群众的桥梁。高校作为培养社会高层次人才的办学机构，承担着各种各样的社会责任，也面临着各式各样的矛盾，因此高校要从政治高度重视信访工作。2.完善高校内部治理体系的重要环节。建设世界一流大学和一流学科的关键在于建设现代大学制度，完善内部治理体系。我国现代大学制度是要建设一个“依法办校、自主管理、民主监督、社会参与的现代化学校制度”，核心是确定政治、行政、学术、监督横向四位一体的高校分权组织体系。而信访工作是学校各级领导联系师生员工和社会公众的桥梁与纽带，是群众监督的重要方式，既反映出师生员工和社会公众的利益诉求，也可以促进学校各项政策制度的制定更加科学民主，体现着现代大学制度的内涵。3.推进高校依法治校的重要举措。2012年11月，教育部研究制定的《全面推进依法治校实施纲要》提出“要把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。”依法治校是新时代高校改革发展的本质要求和重要保障，高校信访必然要在依法治校理念指导下开展，师生员工的信访行为、信访部门及责任单位的信访处理方式、信访处理结果等信访过程的各个环节，都符合学校的各项政策法规，并符合国家现行法律法规的要求。4.维护高校安全稳定的重要方法。高校信访工作一直在关心关注学校师生员工诉求、化解产生的矛盾问题、维护学校安全稳定等方面发挥着重要作用。当前，国内高校都在不断深化综合改革，积极探索符合国情、校情的发展新道路，在此过程中必然会产生许多新情况、新问题、新矛盾，这些涉及范围广、受关注程度高、处理难度大，如果不能得到妥善处理，势必会使矛盾激化，严重时将影响学校的安全稳定。在此背景下，高校信访工作要不断适应新形势下面临的新挑战，积极发挥事前防治、事中疏导、事后化解的作用，推进和谐校园建设。

二、信访源头治理研究

（一）信访源头治理的重要性。经济社会发展使得社会矛盾凸显，多元化的诉求造成各种矛盾纠纷不断涌现，信访源头呈现出复杂性、不确定性、不稳定性等特征，因此信访工作面临严峻挑战。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，习近平总书记也对信访源头治理提出指示批示。在此形势下，如何将可能存在的信访矛盾化解在源头，成为做好信访工作面临的新课题。信访源头治理是指信访部门在社会活动可能滋生或诱发信访事件但尚未发生、信访事件可能升级演变为信访危机但尚未形成时，提前预判潜在的风险及其程度，提前采取措施实施风险干预，从而将发生的可能性和潜在风险等级降到最低。信访源头治理体现为关口前移，将工作重点由事中、事后转移到事前，变被动处理为主动排查，从源头上预防和减少信访事件的产生，做好信访工作的关键就是要抓好源头治理，从“救火”向“防火”转变。

（二）高校信访源头治理的现状。2020年9月，教育部印发的《教育信访工作办法》提出“教育部门应当科学、民主决策，依法履行职责，建立健全矛盾纠纷源头预防、排查和化解机制，开展重大决策社会稳定风险评估，定期排查化解矛盾纠纷，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”目前，绝大多数高校信访部门还处在被动处理信访事件阶段，有了信访事件再去处理，究其原因，主要有以下三个方面：

一是高校对信访工作不够重视。大多数高校会设立信访办公室，但几乎不独立运行，而是挂靠在学校办公室，且工作人员往往身兼数职，不仅负责学校信访工作，还需要承担学校办公室其他行政事务。同时，信访工作人员往往扮演着“救火队员”的角色，部分信访工作人员专业化水平不足，欠缺法律、心理、社会工作、审计、财会等专业知识，且大都没有经过系统的信访工作、危机处理培训，遇到工作难度大、问题复杂的信访事件时缺乏一定的处置经验。二是由于高校信访部门不是解决信访问题的实际机构。一般情况下，高校的信访部门是一种协调机构，负责接访、记录、呈报、转送、监督、归档信访事项，具体政策法规和矛盾事项的解释权和处理方案需要依靠二级单位，即信访事项产生的源头部门，对一些历史久、影响大、范围广的信访事件需要协调校内多个职能部门共同查办，容易造成相关职能部门推诿扯皮现象，一些信访事件往往需要多次催办，导致办理效率低。三是由于高校信访工作相关规章制度不够完善。绝大多数高校都会根据国家和地方有关信访工作的法律法规制定一系列信访工作制度，但很多高校的信访工作制度仅仅参考上位文件内容，并没有根据学校实际情况进行个性化调整。同时，个别高校并没有建立完善的信访责任追究机制和信访考核机制，在信访处理过程中经常出现相关部门责任不清晰的问题，有些高校对信访工作的认识仍停留在“重结果、轻解决，重稳控、轻化解”的阶段。

三、构建新时期高校信访源头治理机制

（一）完善制度建设。制度建设是依法治校的重要基石，高校要从完善制度建设方面减少信访数量，要把完成好、维护好、发展好广大师生员工的根本利益作为制定各项政策的出发点和落脚点。一是要建立完善符合学校校情的制度体系，保障学校各项工作有制度可循。二是制定的各项制度符合上级文件要求和有关规定，各项制度间无冲突矛盾，避免因制度体系不健全而引发的信访矛盾。三是重要制度或政策制定、重大项目实施前要进行意见征询，做好民情民意的调查和意见征集，避免重要政策发布后产生矛盾。四是在相关制度文件发布后要做好解读工作，第一时间对师生员工提出的问题进行解释说明，避免因制度解释有误而产生的信访事件。五是在执行制度政策时要不折不扣、落实到位。

（二）健全民意表达机制。基层是群众信访的源头和解决问题的关键，要在减少存量上下功夫，更要在减少增量上想办法。要畅通师生表达权益、反映问题的渠道和平台，一是要发挥好校领导接待日作用，推动校领导“走下去”，变师生信访为校领导主动接访、下访，通过现场办公、就地协调等方式，将遇到的信访矛盾就地化解，密切校领导与师生员工的联系。二是强化党代会、教代会、工代会、学代会、学术委员会、学生会等组织的工作职能，发挥师生员工的首创精神，最大限度动员广大师生员工自主参与利益相关事务的发展建设，实现校内信访案件分流。

（三）创新矛盾纠纷调解机制。2012年9月，教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》明确提出“依法健全校内纠纷解决机制，完善教师学生权利救济制度，健全安全管理及突发事件的应急处理机制。”一是成立高校矛盾纠纷调解委员会，由学校主要领导担任组长，成员应包含学校相关职能部门负责人、教师代表、学生代表，负责调解高校教育教学、招生考试、日常管理、对外经济社会活动过程中可能产生的高校与教师、学生以及其他社会主体之间的矛盾纠纷。二是进一步完善高校法律顾问服务机制，积极发挥法律顾问在高校中外合作办学、校外单位合作、资产管理、师生纠纷化解、涉外国际合作等领域的专业作用，定期或不定期对高校办学治校过程中遇到的法律、政策法规问题提供咨询意见和建议。

（四）推进校务公开制度。据不完全分析，社会重大信访事件与信息公开不及时、不到位、不透明有关。高校应严格落实教育部《高等学校信息公开办法》的规定，确保师生员工对各类收费、经费使用、基本建设招投标、人事招聘与干部任免、招生就业、各专业课程设置与培养目标、教育教学质量等信息的知情权，要做好重点领域、师生群众较为关心事项的信息公开工作，按照要求予以公开，尤其与师生员工切身利益密切相关的重大事项，除执行前期要充分征求师生员工意见建议外，还要定期公开重大事项的推进情况，充分保障师生员工的知情权、参与权和监督权。同时，要公开现行有效的规范性文件，并动态更新，对已公开的规范性文件进行内容分类，完善在线查阅、检索、下载等功能，方便师生员工查找所需文件。

（五）探索高校建议征询制度。随着社会的发展，广大师生员工的民主意识持续增强，更加积极主动要求参与到学校建设发展中，渴望享有更多的知情权、话语权，提出的意见和建议大都具有建设性。高校要充分借鉴上海人民建议征集工作，变信访人为建议人，从源头上减少信访。可在信访办公室下设建议征集办公室，负责受理师生员工或社会人员对学校各方面发展提出的建议，并择优提交校领导参阅。积极宣传建议征询制度，认真对待广大师生员工提出的建议，深入分析建议的可行性，使政策规定更加符合广大师生员工的期待和需求，充分调动广大师生员工为学校建设发展建言献策的积极性。

（六）制定研判机制。高校各项事务性工作呈现周期性特点，因此高校信访工作也呈现一定的规律性。在此背景下，高校信访部门要对已产生的信访问题进行分析研判，定期对处理完毕的信访事项进行量化分析，梳理出本校信访事件的特点和规律，对典型的和普遍的信访问题进行深度分析，专题研究信访问题产生的原因，凝练形成本校信访工作报告和工作理论，并就信访反映出的相关问题提出工作建议，为学校教育事业发展提供决策参考。同时，可建立信访调研排查机制，通过专项调研、不定期排查，主动了解学校师生员工思想动态和实际困难，尤其在学校重大改革措施发布前，及时掌握师生员工的意见建议，第一时间化解矛盾，避免矛盾激化形成重大信访事件。

四、结语

高校信访工作在服务师生员工、为学校建言献策、促进高等教育发展等方面发挥了重要作用，是高校管理工作的重要组成部分，是维护师生员工及社会公众权益诉求的保障，是实现高校治理结构和治理能力现代化、创建世界一流大学的必然要求，做好新时期高校信访工作意义重大。在高校信访工作中，源头治理是至关重要的环节，当矛盾积累到一定程度影响稳定时，才需要信访工作的想法是不可取的，实践证明，及时将矛盾化解在基层、疏通在源头，是投入最小、收效最好的工作路径。高校要不断加强信访源头治理机制建设，将信访工作重点由事中、事后转移到事前，变被动处理为主动排查，从源头上预防和减少信访事件的产生，不断提高服务广大师生员工及社会公众的意识和能力，更好地为新时期高校改革发展稳定服务。