中国民营企业融资扶持政策精准供给：适度干预视角

林 莉 蔡雪雄 许安心

一、引言及文献述评

近年来中国经济下行压力加大，民营中小微企业融资难融资贵问题更加突出，中央和地方政府在解决民营企业融资难融资贵问题上态度鲜明，政策利好不断，一系列缓解民营、中小微企业融资困境的普惠性货币金融政策陆续出台，民营企业扶持政策供给精准性问题日益受到重视。但近年来普惠式的民营企业融资扶持政策供给在实践中存在精准性悖论：政策供给有时与企业需求错配，影响融资扶持效率；在“普惠”背景下，地方政府为扶持本地区企业发展，将融资扶持政策当作财政救助工具，降低金融支持准入门槛，蕴藏的金融风险加大；政策重心倾向于激励商业银行多贷款给民营企业和中小微企业，对其他融资服务渠道的民营中小微企业业务缺乏有效的政策激励；政策干预过多影响金融生态的市场自主性等。这些问题实质上反映了在民营企业融资扶持中政府干预“度”的问题，只有坚持政策干预的适度性才能实现精准施策，才能支持民营企业高质量发展。因此在当前大力扶持民营经济，贯彻新发展理念，融入和服务于新发展格局，从适度干预的角度探究民营企业融资扶持政策供给精准性问题具有现实意义。

公共政策精准性是国家治理体系与治理能力现代化的要求。民营企业融资扶持政策是中国公共政策体系的重要内容，民营、中小微企业融资扶持政策效应问题一直为中国学者所关注。陆岷峰和陈捷（2020）认为当前民营企业融资政策导向与市场规律存在错位是造成政策效果不好的主要原因。赵庆功（2018）认为部分针对金融服务的税收政策背离了税收中性原则，使得政策效果偏离了既定目标。胡斌（2018）指出中国中小企业融资扶持政策有个误区，将增强企业信贷可得性看作是缓解中小企业融资困难的主要目标，忽视对多层次融资渠道服务中小企业的政策激励。还有一些学者探讨了定向降准政策在中小微企业融资扶持中的作用，认为中国密集的定向降准在引导金融机构信贷投向及缓解中小微企业贷款难上有作用，但其“普惠”效应发挥受银行竞争充分性等因素制约。近几年，随着国家对民营、中小微企业扶持力度的加大，政府干预“度”对融资扶持政策供给精准性的影响引起学者注意。曾刚（2018）表示在实现对民营企业贷款的“一二五”目标过程中，要坚持市场化和法治化原则，充分尊重银行的主动性和主观选择权利。匡贤明（2019）指出政府帮助民营企业走出融资困境，要更多采取市场化的方法，对民营企业进行分类、分层，按照市场规律依法依规精准施策。徐博欢（2020）认为不应用政策手段引导商业性金融机构满足不完全商业性主体的信贷需求，市场问题应用市场手段才能从根本上解决。徐阳洋（2020）认为解决民营企业融资困难的关键在于合理的融资需求能否得到满足，金融机构要支持的是品质好和中等类型的民营企业，而品质较差的民营企业应接受市场的选择与淘汰。但是针对政府干预的“度”与融资扶持政策供给精准性两者关系的专门研究很少，将两者相结合进行研究是当前民营企业融资扶持政策供给精准性问题研究的新思路，具有一定的创新性。基于此，本文拟从适度干预视角分析当前民营、中小微企业融资扶持政策供给中的精准性悖论，并提出实现政策精准供给应坚持的原则，为营造精准有效的民营、中小微企业融资政策环境提供理论参考。

二、民营企业融资扶持政策精准供给内涵的理论界定

（一）民营企业融资扶持政策精准供给以提升企业融资能力为目标

在政府与市场关系中，市场在资源配置中起决定性作用。为规范市场秩序，政府有权对市场主体经营活动进行必要的干预，但是经营自主权属于市场主体。政府出台政策缓解民营企业融资困难也必须遵守这一规则，民营企业融资市场的健康发展要靠市场自身，资金供给规模、方向和成本最终由市场决定。虽然政府出台融资扶持政策的目的是增强民营、中小微企业的融资可得性和降低融资成本，缓解融资困境，但是资金供给主体和金融服务机构作为商业性主体，本身也面临着成本、风险以及监管上的要求等约束，政府无权违背市场规律强制其为民营企业提供低成本的资金，只能运用政策引导融资市场上资金供给方愿意为民营企业特别是中小微企业提供融资服务，因此民营企业融资扶持政策精准供给的基本目标应是提升中小微企业的融资能力。在这一目标下，税费减免促进民营企业高质量发展、增信中小微企业、完善中小企业融资担保机制、培育多元融资渠道、优化公平的发展环境等政策举措，比激励金融机构增加小微企业贷款规模、提供贷款利率优惠、设立政府基金直接补贴企业等更能助力民营中小微企业增强市场竞争优势，吸引投资者、金融机构主动服务于民营中小微企业融资。

（二）民营企业融资扶持政策精准供给以满足企业融资需求为基础

政策供给与政策需求的匹配关系是界定民营企业融资扶持政策精准供给内涵的另一理论依据。在公共政策制定和动态调整过程中，政策制定者（政策供给方）和政策作用对象（政策需求方）构成一个相互依存、相互作用的系统（陈振明，2015）。政策需求的变动推动政策供给不断进行适应性调整，只有政策供给与政策需求达到均衡状态，这时政策运行才是有效的（Hall 和McGinty，1997）。Kristof（1996）在研究中指出当一方主体的供给能够满足另一方主体的需求时，主体之间补偿性适配关系才会出现。基于上述理论，在民营企业融资市场上，只有当政府的政策供给能够满足市场各主体，如企业、金融机构、第三方组织等的政策需求时，政策实施效应才能精准有效。政策制定方如何提高对市场主体各方政策需求的响应质量是其中的关键点，在民营企业融资市场上，资金供需双方之间利益的协调、各方市场主体的异质性需求的处理是政府在政策制定和执行中要致力解决的。具体来说，从供需匹配理论出发，民营企业融资扶持政策精准供给重点在于：精准了解市场主体的政策需求；跟踪、评估已有政策实施效应的有效性、定期衡量政策供需偏差并及时矫正。

（三）民营企业融资扶持政策精准供给以不破坏公平竞争的融资环境为原则

随着中国对民营企业高质量发展的重视及新一轮国企改革的推进，竞争中性原则在民营企业扶持政策中得到重视。以融资扶持政策为例，最近两年针对民营、中小微企业融资中的“痛点”推出了一系列政策举措，这些政策利好尽量避免以往政策执行中民营企业遭遇到的所有制歧视、规模歧视，强调金融服务对所有企业一视同仁。但在不断强调加大对民营企业扶持力度的背景下，需要警惕矫枉过正的政策供给，如对小微民营企业的融资扶持政策有时呈现出补偿性的超中性待遇的倾向，也是对竞争中性原则的违背。因此，竞争中性原则下的民营企业融资扶持政策精准性内涵应界定为，保证政策扶持不破坏公平竞争的市场环境，不破坏优胜劣汰的市场选择，营造有助于民营企业增强自我造血能力的市场氛围。

三、民营企业融资扶持政策供给精准性目标下的政策干预“度”的权衡

如前所述，民营企业融资扶持政策供给精准性目标要求政策聚焦中小微企业融资能力的提升、回应民营企业融资市场主体的政策诉求、优化公平竞争的融资环境，这些目标的实现需要在政策干预中权衡扶持与救助、公平与效率、“放”与“管”的关系。

（一）扶持与救助的权衡

世界各国对中小企业融资扶持多以政府直接扶助为主，如政策性银行的中小企业贷款扶助、设立政府性基金、提供政策性融资担保、对金融机构中小企业贷款的财政贴息等，这些传统的支持中小企业融资的政策举措具有“无偿”色彩，带有明显的救助性质，政府在其中发挥主导作用。带有救助特征的政策举措发挥效应的时滞短，见效快，但可能导致企业对政府过度依赖，无法提升自主融资能力。另外，受制于政府财力、政策执行力等因素，救助式政策惠及的范围和对象往往具有选择性，使得政策举措在执行中较易出现所有制歧视、规模歧视。为此，在政策制定中厘清救助与扶持的界限是民营、中小微企业融资扶持政策供给“适度”的要求，其中政策适用对象的确定是关键。救助性质的政策要谨慎选择适用企业，宜少不宜多。可根据市场化原则区分无发展潜力的企业、有发展前景而暂时遇到困难的企业、符合国家产业政策导向的企业，将符合国家产业政策导向、具有创新研发优势的民营、中小微企业列为政策性救助对象。对大多数企业则进行政策扶持而非救助，用政策引导、激励等手段帮助企业增强融资能力。民营、中小微企业在政策扶持下最终能凭借自身实力摆脱融资困难，是融资扶持政策供给适度的应有之义。

（二）公平与效率的权衡

世界各国都将缓解中小企业融资困难视为政府的责任，政府制定融资扶持政策旨在为民营企业、中小微企业提供公平的融资机会，但融资是资金供需双方合作与博弈交织的过程，企业成功融资是市场选择的结果，政府介入也不可能改变融资市场优胜劣汰的市场规律。如果民营、中小微企业要获得绝对公平的融资机会，只能以牺牲融资效率为代价。因此民营企业融资扶持政策供给“适度”要求处理好融资服务中公平和效率的关系。为提高融资扶持效率，政府要转换角色定位，构建尊重金融市场规律的民营、中小微企业融资扶持政策体系：一是促进金融市场主体“敢贷”，即加大能够提升民营、中小微企业融资能力的政策供给，在这一层面上，所有支持民营、中小微企业发展的政策工具都可加以利用，促进企业盈利水平、信用水平、偿还能力的改善；二是促进金融市场主体“愿贷”，即加强对资金供给方的政策激励，使市场上各方投资者愿意投资民营、中小微企业，金融机构愿意提供中小微企业融资服务，形成多层次中小企业融资服务市场，实现融资政策扶持的可持续性。

（三）“放”与“管”的权衡

民营企业融资难成因复杂，找准政策干预的边界很难。企业融资归根结底是市场行为，供需双方行为选择是基础，政府只起辅助作用，因此民营企业融资扶持政策适度供给需要政府在民营企业融资市场上权衡放开与监管之间的度，既要放得开，又要管得住。“放得开”指政策重点扶持民营中小微企业融资渠道的拓展、融资方式的创新、资本空间的开放，推动银行信贷、债券、股票、基金、保险、风险投资、民间信贷等多维度融资服务主体的参与，鼓励融资租赁、知识产权质押融资、票据融资、信托等新兴融资方式的开发应用。“管得住”指加强对民营、中小微企业融资市场的法治化监管，甄别企业在融资中出现问题的性质，精准施策，避免无原则的送贷和不分条件的惜贷行为，处理好融资扶持和风险防控之间的关系，把好融资市场主体准入和退出关。在“放得开”与“管得住”的权衡与调整过程中实现政策供给的适度。

四、民营企业融资扶持政策供给的精准性悖论

（一）融资扶持政策供需错配现象，政策针对性待改善

民营企业群体占中国企业总数的90%以上，分散在各行各业，对政策的需求不仅大且各异，这对政策供给的精准性提出了很高要求。近年中国对民营、中小微企业的政策扶持力度不断加大，特别是中央颁布《关于促进中小企业健康发展的指导意见》（2019 年4 月）、《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（2019年12月）、《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（2020年7月）、《关于支持民营企业加快改革发展与转型升级的实施意见》（2020 年10 月）等政策文件后，各级地方政府的政策红利纷纷向民营、中小微企业倾斜，但是在融资实践中日益增加的政策供给仍不能满足众多民营、中小微企业多样化的融资需求，反而出现政策供需错配现象，影响民营企业融资扶持效率。

分析当前民营企业融资扶持政策，政策供需错配体现在以下几个方面：第一，随着普惠性政策供给渐成趋势，融资扶持政策缺乏针对性的问题也随之凸显，无法适应企业异质性融资需求。第二，小规模企业经营风险高是不争的事实，有限的资金天然是趋利避险的，高经营风险的小规模企业从来不是融资市场资金供给方青睐的贷款或投资对象，因此当前向小微企业倾斜的政策扶持导向与融资市场的运行规则不符，亟待政策创新以协调两者矛盾。第三，以小微企业为主要信贷客户群的中小银行承受着业务发展压力和风险防控压力。对于中小银行遭受的违约损失，以及资产质量不良对银行市场价值的负面影响等，除再贷款和财政补贴等政策能补偿部分损失外，大部分只能靠中小银行自行消化。长此以往，中小银行将无法发展壮大，小微企业的融资困境也无法缓解。第四，在申请条件、准入标准的制定上，不同的扶持政策并不一致，例如中小微企业认定标准是其扶持政策实施的基础，中国虽然先后在2011 年《中华人民共和国中小企业促进法》、2017 年《统计上大中小微型企业划分方法》对企业的规模标准进行统一划分，但是在各级政府出台的企业税收优惠政策、融资扶持政策中，适用企业的标准时有不同的界定，由此带来的混乱使一些企业错过或误用了优惠政策；而对企业分类的不统一、不透明也给政策寻租可乘之机，影响了融资扶持政策效应。

（二）融资扶持政策“财政化”现象，“金融稳”问题须重视

融资扶持政策是一个系统工程，扶持度的把握非常重要，否则会陷入融资扶持政策“财政化”的尴尬境地。近年中国各级政府将解决民营、中小微企业融资困难作为促进民营经济发展壮大的重中之重。2020年在应对新冠肺炎疫情冲击的背景下，普惠金融定向降准、普惠性再贷款和再贴现政策、普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划等直达性举措的实施充分体现了民营企业融资扶持政策的灵活性和创新性，很好地诠释了“金融活、经济活”的内涵。但与此同时，“金融活”与“金融稳”之间的关系在实践中仍未理顺，具体表现为：政府过度担保；为普惠而降低政策申请门槛甚至零门槛；降低融资成本的举措导致部分资金流向僵尸企业，加剧中小企业债务攀升和产能过剩；不同部门口径的补贴的同质化带来财政资金浪费等。在实践中，不同企业所处地域、生命周期、行业不同，拥有的资源优势、发展后劲、核心竞争能力等也不同，融资困难成因也具有异质性，而当地方政府将普惠性融资扶持政策当作财政政策工具使用时，其中隐藏的财政风险和金融风险将会加大。此外，融资扶持政策的财政化会诱使部分企业对政策过度依赖而失去进取心，创新型企业、重点产业的主导企业的政策资源被占用，看似公平的普惠政策实际上可能会带来新的政策供给不公，降低政策实施效应。

（三）政策着力不均衡，多元化融资服务主体作用待激发

当前中国已初步形成三支箭（信贷、债券、股权）共同起作用的多层次、多元化的民营、中小微企业融资扶持体系，但对于广大中小企业而言，信贷仍是主要的融资渠道，政策扶持也是以建立对中小微企业“敢贷、愿贷、能贷”的长效机制为目标，政策设计集中在对中小微企业增信、贴息、融资担保、对金融机构风险补偿、改革商业银行小微信贷考核机制、小微信贷税收优惠等方面。近年提出的数字金融、供应链金融、融资租赁、保理、知识产权抵押贷款等新兴融资方式也是围绕着扩展信贷服务而作出的创新。与中小微企业信贷扶持政策多且细的特征相比，中国目前针对直接融资方式的政策举措大多是原则性的规定，针对实践中具体问题的细化政策不多，从一个侧面说明了当前政策扶持的重点仍是信贷市场而非直接融资市场。当前，债券融资、股权融资在我国民营中小微企业发展中的作用开始显现，区域性股权交易市场、新三板、创业板、中小企业板、风险投资、私募股权融资、中小企业集合债、创新创业类债券等融资方式为创新创业型、成长型民营企业提供了直接融资的机会，但存在进入门槛设定条件高、审批制度严格、程序复杂、投资方投资意愿不足、融资成本高等问题，加上投资品种创新激励、投资风险处置机制、投资者保护、企业增信激励等配套举措的缺失或失效，使得民营、中小微企业融资市场存在重信贷轻直接融资问题，甚至传达出债券、股票等不适合成为中小微企业融资渠道的误导信息。另一方面，信贷扶持政策的实施效果并不尽如人意，以疫情期间的中小微企业金融救助政策为例，银保监会增加信贷供给量、降低利率、调整对银行的考核指标、对银行因疫情产生的不良贷款免责、提高银行中小微企业不良贷款容忍度、鼓励银行增强不良贷款自主核销力度等举措，与地方政府积极增信民营、中小微企业的政策相互呼应，但中央和地方政府的政策努力最终只能惠及少数符合银行信贷申请门槛的民营企业，大多数达不到申请条件的中小微企业无法运用信贷来缓解资金压力（朱武祥等，2020）。

五、民营企业融资扶持政策精准供给应坚持的原则

民营企业融资扶持是政府对金融市场的一种干预，政策供给的适度性影响着政策实施的精准性，而在构建新发展格局，实现高质量发展的背景下，民营企业融资扶持政策还需进一步落实。为此，基于前述民营企业融资扶持精准供给内涵和政策适度干预要求的探讨，针对实践中存在的精准性悖论，从政策主体、政策客体、政策目标、政策工具四个方面提出民营企业融资扶持政策精准供给应坚持的原则。

（一）政策主体：恪守政府与市场作用边界，科学施策

政策主体作为政策制定者，其判断力和预测力、经验与理念等对公共政策的精准性有着深刻的影响。明确的边界是判断公共政策水平的标准（方付建，2008），虽然复杂的民营企业融资市场需要政策扶持，但是恪守政府与市场作用边界是政府在制定民营企业融资扶持政策时要坚持的基本原则。在此原则下，科学施策要注意以下三点：一是政策要有弹性。实践表明，民营企业融资难融资贵问题每隔几年就会出现一次，政策应根据市场环境的变化对作用范围进行调整。二是政策要有稳定性。虽然政策要达到的目标需要动态调整，但是制定政策所秉持的原则、理念在较长时期内应具备连续性和一致性，只有这样才有助于市场主体——资金供需双方形成正确的政策预期，根据政策导向制定长远战略，而不是热衷于政策投机。即使在特殊时期，对临时性救急政策的作用也要有清醒的认识，不能将其作为长期的改革举措，为提升融资扶持政策的执行效果，应执行政策监督、考核和退出机制。三是政策要有稳健性。融资市场是资金交易双方合作与博弈的场所，融资扶持政策的稳健性体现在对金融市场风险的重视上，对民营企业融资的帮扶不能罔顾资金供给方的风险。应该认识到许多中小型商业银行作为民营企业主要的资金支持方，也同样面临着生存的压力，对于它们普遍都不愿意支持的、品质差的民营企业不应强制扶持。保证它们的稳定健康发展是鼓励其支持民营企业的前提，否则资本市场和金融机构将缺乏纾困民营、中小微企业的动力。

（二）政策客体：兼顾各方客体利益，针对目标群体找准政策着力点

在民营企业融资市场上，政策客体具有复杂性，资金供给方（金融机构、资本市场各类投资者等）和资金需求方（中小微企业）、担保增信机构等主要政策客体以利益为纽带联结在一起。为此，适度、精准的政策供给需要兼顾各方客体的利益，站在公允的立场，尊重市场规律；处理好有为政府和有效市场间的关系，防止政策举措成为融资市场健康可持续发展的障碍（杨凯生，2018）。相关政府职能部门和监管部门行政命令式的政策指令不是解决民营企业融资难、融资贵问题的有效政策，纾困民企、缓解中小微企业融资困难的政策也不应固化和机制化。

从服务金融机构看，精准的政策供给既要督促金融机构响应号召降低贷款门槛，也要激励金融机构创新金融服务，还要尊重各金融机构订立的民营企业、中小微企业贷款遴选原则，加快构建金融机构信用信息的大数据服务平台，更精准及时地了解民营企业融资需求，提高融资服务效率。如2019年9月国家发改委、银保监会印发《关于深入开展“信易贷”支持中小微企业融资的通知》，为破解中小微企业融资难题提供了新方法。今后应继续推进全国“信易贷”平台的迭代升级，加大对民营企业融资贷款额度，政府部门通过平台掌握企业融资信息及各金融机构放款情况，通过数据共享可有效实现政策协同，为后续精准施策提供有效支撑；金融机构在平台上实时掌握具体融资情况，为后续业务改进优化提供帮助，让信用良好的民营企业更快速便捷地获得贷款。

从服务民营企业看，精准的融资扶持政策不是体现在政策扶持面的广，而在于政策着力点的准，着眼于为民企修炼内功创造良好的营商环境。为更精准地制定和落实政策，可根据民营企业不同发展阶段细化实施对象，如为服务于初创期或快速成长阶段的民企，设立支持其创业的贷款政策；为服务于因资金周转不灵陷入困境的民企，设立支持其应对金融环境变化的扶持政策；为经营业绩处于严重下滑阶段急需融资的民企提供经营支援融资保障等。

（三）政策目标：顺应市场规律，构建商业可持续的民营企业金融服务模式

在民营企业融资市场中，普遍认为政策扶持的目标是缓解中小微企业融资困难，增强企业融资可得性和降低融资成本，但是在实践中，民营企业融资难、融资贵问题的缘由除了所有制歧视和规模歧视外，中小微企业自身弱点也是投资方不愿提供融资服务的原因，推动民营企业的高质量发展才能长期稳定其与金融机构间的合作关系。增强融资可得性和降低融资成本只能作为政策扶持的短期目标，民营企业融资扶持长期政策目标是构建商业可持续的民营企业融资服务模式。在此目标下，政策激励的重点应转向融资市场上供给方融资服务方式的创新和需求方融资能力的提升；从根源上协调民营企业融资市场上商业性和公益性间的矛盾；坚持竞争中性原则、依法行政，促进融资市场的可持续健康发展；引导民营企业转型升级，鼓励其走高端高质量发展之路，在市场竞争中应当退出的民营企业应坚决淘汰，加快风险化解和缓释，同时也创造出新的发展机会。

（四）政策工具：多策并举，善用市场化政策工具

根据国家干预程度，政策工具可分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具。政策客体和政策目标不同，则选取的政策工具不一样。对于民营企业融资扶持政策，混合型工具无疑是较为合适的，政府适度管制和政策激励相结合，着眼于营造良好的中小企业融资环境，促进政策直达民营中小微企业。在信贷市场上，对国有商业银行服务民营企业融资的政策约束与对中小银行服务中小微企业融资的政策激励相结合，加快构建央地政策协同机制，由政府和金融机构共同出资成立“信用保障基金”，全面提升中小企业融资可获得性；在债券融资市场上，政府牵头设立民营企业债券融资支持工具，通过出售信用风险缓释工具、担保增信等方式支持优质民营企业实现债券融资，将市场化方式扶持民营企业发债融资与维护债券市场健康发展相结合；在股权市场，推进民营企业股权融资计划，推进科创板试点注册制，发挥资本市场在创新型民营企业发展中的作用。