实施积极应对人口老龄化国家战略的社会治理回应研究
——基于政府老龄社会治理的视角

周学馨，王雪琴

(中共重庆市委党校 a.校长办公室； b.公共管理教研部， 重庆 400041)

老龄社会是中国未来发展过程中长期面临的基本国情。截至2019年末，我国60周岁及以上老年人口达25 388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上老年人口达17 603万人，占总人口的12.6%[1]。据民政部预测，“十四五”时期，我国将迈入中度老龄化社会，全国老年人口绝对数量将突破3亿，但老年人口增长曲线相对平缓，是积极应对人口老龄化的宝贵“窗口期”。因此，加强我国政府老龄社会治理的顶层设计、推进体制机制和政策创新、提升治理绩效，对“十四五”时期更好实施积极应对人口老龄化国家战略、提升我国老龄社会治理体系和治理能力现代化水平具有非常重要的意义。

一、问题的提出

2013年，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，老龄社会治理随之进入理论研究和实践探索阶段。2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，由此，老龄社会治理成为理论研究和实践探索的热点和焦点问题。学者们基于我国老年人口规模大、老龄化程度深、高龄化严重的老龄化基本形态[2]，对政府老龄社会治理进行了较深入的研究，并取得丰硕的研究成果。最具有代表性的研究成果包括：杜鹏、王咏梅对改革开放40年我国应对老龄化问题取得的成就与存在的问题进行了梳理，认为我国虽逐步构建了老龄化社会治理框架，但还存在治理主体职责不清晰、城乡和区域结构失衡等问题，全域部门协同共治局面尚未形成[3]；陆杰华认为，新一轮机构改革对应对人口老龄化作出了积极体制回应，但还需构建共治体制机制[4]；陆杰华等[5]、黄健元等[6]认为，要充分发挥家庭养老、老年社会组织的积极作用，确保各方主体有效参与共建共治；胡湛从公共政策的视角出发剖析了老龄社会治理现存的研究困境和认知误区，对当前中国老龄社会的基本特征进行了再认识，认为老龄社会的治理需要治理模式和公共政策的调整乃至重构[7-8]；敬乂嘉通过对老龄政策变迁的分析，认为老龄社会的治理体系，究其本质是一个政府及其角色的问题[9]。

总之，我国学者从公共管理、人口学等多学科视角，从不同角度、不同层次对政府老龄社会治理进行了深入研究，但其研究成果目前尚不能从整体上反映中国政府对老龄社会的治理回应[10]，尤其是对实施积极应对人口老龄化国家战略的社会治理思路和举措的回应。因此，回顾和梳理我国政府老龄社会治理存在的问题，探讨提升我国政府老龄社会治理水平的创新路径，对于实现老龄社会治理体系和治理能力现代化有重要的理论和实践价值。

二、当前我国政府老龄社会治理存在的问题

西方新公共管理理论认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。社会治理即以法律为基础，政府、市场和社会组织等多元主体通过对话、竞争、合作和集体行动一系列程序，共同参与社会事务管理，达到共同利益最大化的过程[3]。但是，中国社会治理实践展现出本土化特征和政治性逻辑，多元主体不是一种简单的二元结构，不是绝对的分立、对立和矛盾，而是处于不同位置和次序，具有不同的结构、功能、关系和机制[11]。为此，在借鉴新公共管理范式的基础上，我国老龄社会治理即在中国共产党的领导下，政府、经济组织、社会组织、自治组织、家庭及老年人等多元治理主体在合作关系的基础上，依法对老年人所涉及的各种社会事务和社会关系进行引导和规范，最终实现群体公共利益最大化的过程。针对未来我国超大规模的老年人口、超快速度的老龄化进程、超高水平的老龄化程度和超级稳定的老龄化形态[9]而言，当前我国政府老龄社会治理存在以下问题。

(一)对政府老龄社会治理的认识不一致

一是对老龄社会缺乏认知共识。对老龄社会而言，“悲观论”与“危机论”在社会中广泛存在。从本质上讲，老龄社会是人类社会发展和进步的必然结果，老龄化没有好坏之分。所谓的“问题”不完全来自于老年人或者老龄社会本身，而更多源于发生变化的人口结构与现行社会经济架构之间的不匹配所产生的矛盾。社会认知对此仍存有较多误区或偏差，习惯性或想当然地视老龄社会为“负担”或“压力”[7]。

二是对政府老龄社会治理缺乏认知共识。我国现有政府社会治理模式与人口老龄化越发严重的态势脱节[12]、制度变革未能适应人口年龄结构的快速变化[8]等现状导致把政府老龄社会治理等同于老年人问题乃至养老问题，导致当前老龄社会治理研究与实践较多关注老年工作的开展和老龄事业的发展，而忽视政府老龄社会治理的系统性、全民性和整体性[10]特点。

三是对中国特色政府老龄社会治理缺乏认知共识。人口老龄化在不同国家和地区的发展有其共性，但更多的则是个性及差异[13]。一方面，我国是在未实现现代化、经济不发达的情况下进入老龄社会的，属于典型的“未富先老”，老年人口的快速增长与经济社会发展水平极不适应[14]。西方发达国家可资借鉴的经验十分有限。另一方面，我国政府老龄社会治理具备诸多优势，如党的全面领导的制度优势、“以人为本，人民至上”的价值优势、尊老敬老孝老的文化优势[1]、信息网络技术和生命科学的技术优势等。但目前诸多优势仍未充分“体系化”彰显，老龄社会的“中国之治”格局还未完全确立。

(二)政府老龄社会治理的体制机制不完善

一是政府职责定位不清晰[15]。政府的缺位或越位，往往会导致经济组织、社会组织等多元主体在参与老龄社会治理时往往无从下手，其作用也难以充分发挥[8]。比如，政府出台鼓励个人和企业捐赠等的措施十分有限[10]、对养老机构的补贴公私有别[16]、对失能老人长期照护的投入严重不足、民办养老机构接收失能老人所需承担的责任和风险较大[17]、对社会组织在老龄社会治理中的重视程度不够等问题的存在，使得养老市场竞争不充分、不公平、无秩序，不利于多元治理的推进。

二是政府老龄社会治理的体制机制不清晰。目前，我国关于养老资源的分配与管理分属各级政府的民政、卫生健康、发展改革、财政、住房和城乡建设、自然资源等不同职能部门，体制设置存在权力分设、资源分散、管理分割等问题。以全国老龄工作委员会为例，其办公室设置在卫健委，联席会议办公室设置在民政部，老龄委作为其中一个成员单位参与工作，这不利于部门之间的职权划分，而且对推动老龄事业的发展带来一定的障碍。再比如，在长期照护制度实施过程中，老年人所需的生活照料和医疗护理分别归属于养老保障和医疗保障的范畴，导致长期照护服务被养老制度和医疗制度所分割[17]，难以形成有效、互动的治理机制。

(三)政府老龄社会治理的政策不健全

老龄社会治理的政策不健全与我国老龄政策定位有紧密联系。我国老龄政策大致经历了3个阶段：老龄政策最先属于社会政策[18]，然后转变为由老龄经济政策和老龄社会政策所构成的复合政策[19]，最终转变为国家为干预人口老龄化过程、调整人口老龄化与经济、社会、文化、政治发展矛盾而采取的综合性的公共政策。近年来，学者又提出应从前瞻、综合和动态的角度构建老龄政策体系[4]。老龄政策定位的快速转变和老龄社会形式的发展导致了当前我国老龄政策体系存在以下问题。

一是政策框架体系不够完善。一方面，现有宏观层面的老龄政策比较匮乏，具体政策主要聚焦在社会个体层面的老年权利和福利保障等方面，而对支持家庭养老、扶持银色经济发展、激发老年人社会参与，以及对老年人口红利二次开发等政策还十分缺乏，政策碎片化、短期化现象比较明显。另一方面，现有养老政策的可操作性有待提升。如，老年人权益保障缺乏具体实施细则；某些老龄基本政策和具体政策之间，以及老龄具体政策之间存在不一致的情况，相关内容还需要及时修改和完善。

二是政策制定过程不够规范。公共政策过程包括政策提出、政策制定、政策执行以及政策评估、优化等阶段。近年来，随着我国人口老龄化程度的不断加深，政府在短时间内批量出台了大批政策，但政府在短时间内更多注重政策的制定和执行[3]，在一定程度上忽略了政策的评估和优化等过程，从而产生新老政策并行矛盾、无效政策干扰严重等重投入轻绩效的不良现象。

三是政策治理效能不够高效。当前，国家层面的老龄政策局限于部委规章和规范性文件，上升到国家法律和行政法规层面的老龄政策很少[19]。大多数是“通知”“决定”等规范性文件，除《中华人民共和国老年人权益保障法》外，少有上升到国家法律层面的规范性文件，直接导致老龄政策效力层次较低，权威性不足，影响政策的最终贯彻执行。

(四)政府老龄社会治理的绩效不均衡

一是政府老龄社会治理绩效的城乡不均衡。尽管我国最先遭遇老龄化治理挑战的是城市地区，但因城市地区养老资源更为丰富[3]，城市治理条件较农村而言更为优越，治理成效也更为明显。更值得提及的是，与城市相比，农村老龄社会治理形势更严峻。总体而言，农村老年人口收入明显低于城镇老年人口，“未富先老”的情况在农村地区更为显著[20]。特别是目前农村老龄社会治理在很大程度上是一种“缓解现状”式的“被动应对”，缺乏全面性、前瞻性的“主动应对”，加之资源投入的差异，导致城乡治理绩效差距越来越明显。

二是政府老龄社会治理绩效的区域不均衡。从区域老龄化程度看，东部和中部地区老龄化程度高于西部地区，沿海省市和长江经济带沿线省市是老龄化程度相对严重的区域[21]。从区域老龄化程度变化趋势看，近年来西部欠发达地区老龄化水平不断上升。以成渝城市群为例，2000—2010年，成渝城市群人口老龄化增速为45.07%，是长三角、珠三角、京津冀等国家级城市群之首，并有不断增长的态势[22]。从老龄社会治理绩效来看，我国老龄治理成效与经济发展水平密切正相关[23]。经济较发达地区人口老龄化开始较早，并率先进入老龄化社会，老龄化治理水平较高；欠发达地区不仅老龄化开始较晚，治理能力和水平也相对较低。

三、我国政府老龄社会治理水平的创新路径

党的十九届五中全会提出要实施积极应对人口老龄化的国家战略。为了更好地推进国家战略的制定和实施，需基于中国实际，发挥我国制度优势，在树立积极应对、共建共治共享理念的基础上，改革政府老龄社会治理的体制机制和相关政策，提升政府老龄社会治理体系和治理能力现代化水平。

(一)树立“积极老龄社会治理”观

一是创新发展新型敬老文化。老龄社会治理应首先聚焦于改变人们的传统观念。提升养老服务品质，促进行业健康发展，形成家庭、社会、政府协同参与的老龄社会治理机制和社会氛围，文化是隐藏其后的关键因素[24]。为此，要重新定义老龄并重新定位老年人，将“老龄”与“残弱”脱钩，消解对于老龄化的负面解读和无谓的焦虑乃至恐慌。通过采取在全社会广泛开展老龄化国情教育等方式，为推动老年友好型社会建设提供文化氛围。

二是树立“人人有责、人人尽责、人人享有”的老龄社会治理理念。一方面，政府要注重老龄社会治理的整体性和全局性，抓紧研究综合应对老龄化的体制机制，建立健全老龄社会协同机制，积极引导整个社会积极参与老龄社会治理；另一方面，要充分利用我国老龄社会治理的独特优势，发挥传统文化尤其是家庭文化在老龄社会治理中的积极作用，特别是要更加重视并支持家庭建设在老龄社会治理中的基础性作用，营造良好的尊老、敬老、孝老的环境。同时，通过完善养老保障、健康服务、养老服务等政策体系，推进制度与文化创新，促进从强调“中国特色”向构建“中国优势”转变。

(二)完善政府老龄社会治理体制机制

一是以法治化的方式进一步明晰政府老龄社会治理的职责。政府是老龄社会治理中最为重要的治理主体。以养老服务为例，政府在养老服务规划制定、基本养老服务提供、养老服务标准制定以及养老服务有效监管等方面担负重要的职责。在深化“放管服”改革的背景下，要进一步开放养老服务市场，明确企业和社会组织的准入和退出标准，打破养老服务市场的“玻璃门”现象，推动养老服务供给主体多元化。同时，通过政府购买、公办民营、民办公助等方式，引入市场机制，缓解政府治理压力，形成政府、市场和社会协同共治的政府老龄社会治理格局。目前，全国已有天津、浙江、北京、江苏、宁夏、广东、山东、甘肃等省(市)制定养老服务条例，上海养老服务条例草案已向社会公开征求意见。因此，建议在条件合适的情况下，坚持问题导向，通过制定各地养老服务条例将政府在养老服务的职责进一步制度化、法治化。

二是完善党领导下的我国政府老龄社会治理的体制机制。首先，完善党领导下的政府老龄社会治理协调机制。针对我国老龄化社会治理中政府部门组织条块化、资源投入分散化、闲置资源利用不充分，协同共治困难等问题，强化在分工基础上的部门协同共治。一方面，强化各级老龄委工作的独立性，进一步加强决策权、协调权和监督权。区分其与负责日常工作的卫健委之间的职责权限，避免越位和缺位。另一方面，建立健全各级养老服务联席会议制度。对牵头部门组织联系和协调工作以及各成员单位的职责分工进一步细化，增强工作合力。其次，完善政府老龄社会治理共治机制。以养老服务为例，要完善相关激励制度，鼓励物业、家政、商贸等企业开展养老服务；鼓励国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织参与养老服务；鼓励社区开展志愿养老服务等，改变养老对政府和家庭的依赖。最后，完善政府老龄社会治理考核机制。通过完善考核指标体系，将老龄社会治理绩效纳入相关部门政绩考核评估，变“被动合作”为“主动协同”[3]。

(三)健全政府老龄社会治理政策体系

一是加强顶层设计，强化政策制定的完整性。以实施积极应对人口老龄化国家战略为契机，加快“十四五”时期国家人口发展战略研究。“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化问题的重要“窗口期”[25]。深入研究人口发展战略，既是人口发展规律使然，也是经济社会发展阶段变化的必然要求。“十四五”时期人口发展战略将重点研究制定包括生育政策、家庭支持政策、教育政策、就业政策、社会保障政策以及养老服务政策等一系列老龄社会治理政策。目前，在完善养老服务政策中，需重点对投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、补贴政策等进行进一步完善和确定。同时，还需制定可操作、可持续的政策法规实施细则，以形成系统性的政策实施细则框架。

二是关注重点人群，提升政策实施的针对性。无论是家庭还是机构提供照料服务，老年人的照护需求是刚性的[23]。事实上，大部分老年人的实际需求并不是医疗服务，而是以日常生活照料和康复护理为主的长期照护服务。为此，聚焦中重度失能老人等重点群体，提升照护制度的可及性、操作性、针对性显得尤其重要。比如，进一步促进养老保障、医疗保障制度的衔接、协调与融合，推动“医养一体化”的发展；高度重视照护类专业人才的培养与储备；为承担长期照护责任的家庭提供直接经济援助或税收优惠等等。

三是规范政策过程，提升政策治理的有效性。在政策实施过程中，强化政策的科学性和过程规范性，更加重视老龄社会治理政策的落实、评估和接替。引入第三方机构评估，清理无效政策，解决新老政策重叠问题。特别是全面了解《中华人民共和国老年人权益保障法》以及《民法典》的落实情况，进一步完善老年人就业、老年人长期照护等涉老法律制度，对相关涉老法规进行梳理，清理相互冲突的制度安排、完善缺乏实际操作性的法规条款，以提升老龄社会治理政策修订和废止的效率。

(四)促进政府老龄社会治理绩效均衡发展

一是缓解老龄社会治理绩效的城乡差距。总体来说，当前我国老龄化社会治理处于起步阶段。以养老服务为例，治理主体责权边界不清、养老资源配置效率不高、养老服务可及性不强、突发涉老公共卫生事件应对机制缺失等等问题导致治理绩效还有很大的提升空间。相对城市而言，农村老龄社会治理的复杂性、艰巨性和迫切性更为明显。为此，要优先发展农村养老事业，完善农村养老服务制度；健全农村养老保险制度，减轻农村子女养老压力；不断调整产业结构，积极发展适合老龄人群的新职业；同时，充分发挥城镇对农村老龄社会治理的带动作用，构建县、乡、村养老服务一体化体系，不断推进城乡政府老龄社会治理的协调发展。

二是缩小老龄社会治理绩效的区域差异。一方面，在充分考虑地理环境条件、经济发展状况以及区域人口结构差异的基础上，加大对人口老龄化程度较高且经济不发达地区的政策和资源支持力度。按照2019年中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中“选择有特点和代表性的区域进行应对人口老龄化工作综合创新试点”的要求，在全国选择人口老龄化程度较高且经济不发达地区作为国家老龄化试点区域进行试点，充分发挥试点的“点效应”；在试点区域，对政府治理模式、相关产业发展、土地人才政策、养老模式创新等先行先试，寻求区域老龄社会治理绩效的均衡发展。另一方面，在人口、资源相对集聚、经济发达地区的地区可率先探索并有效解决养老难题，示范性推进老龄社会治理体系和治理能力现代化进程，充分发挥其示范和引领的作用。