宣州区深化集体林权制度改革现状与建议

吴建芝

（安徽省宣城市宣州区林业技术推广中心，安徽 宣城 242000）

集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容，稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收、助推乡村振兴的重要举措。集体林权制度改革分为主体改革和配套改革，主体改革的内容是分山到户，确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权；深化改革的内容则要复杂得多，包括林权流转和抵押贷款、林业保险、新型林业经营主体的培育和林业产业发展等多个方面。宣州区于2010年完成了集体林权制度改革主体改革后，又逐步开展了一系列深化改革的探索。笔者通过深入研究宣州区深化集体林权制度改革现状，针对性地提出相应工作建议。

1 宣州区林业改革发展现状

宣州区位于安徽省的东南部，辖26个乡镇（街道办事处），全区林业用地面积9.67万hm2，其中集体林地面积7.21万hm2，集体林权制度改革涉及21个乡镇、街道办事处，141个村、集体林场，2070个村民组，12.6万农户。宣州区集体林权制度主体改革完成后，林权发证率达到99%，发证面积超过7.13万hm2。近年来，宣州区在深化集体林权制度改革方面做了以下探索：

1.1 林地流转稳步增长

通过深化改革，明晰所有权，放活经营权，解放了林业生产力。森林资源的流动性明显加快，零星的、分散的林地和林木资源大量向有资金、有技术的大户和公司集中，形成规模经营，林业经济不断壮大，同时通过山林租赁、经营权转让或者合作开发，农户和集体也从中获得了长期、稳定的收入。目前宣州区已流转集体林地面积已由2010年的不足 1.33万hm2增长到了2.36万hm2，占全区集体林地总面积的32.7%。

为了适应林地流转和机构改革的需要，宣州区出台了《宣州区林权流转管理办法》，同时积极规范林权管理服务中心建设，在市不动产中心增设林权服务窗口，安排4名专职人员从事林权登记、流转等相关服务，初步实现了林权管理、林权流转和社会服务的“一站式”办理，近10年以来办理林地流转795宗 0.88万hm2。与此同时，宣州区还组织各级林权纠纷调处工作组不断加大纠纷调处力度，深入到纠纷现场实地勘察，积极排解纠纷矛盾。通过放活经营权，促进林权流转的方式，将一些所有权明晰，经营权混乱的林地和林木进行了合法流转，稳妥地处理了历史遗留问题，有效地化解或缓解了长期存在的矛盾纠纷，促进了林区社会安定稳定。近年完成调处矛盾纠纷实现林地流转面积达0.28万hm2。

1.2 林地经营模式不断丰富

在林地流转过程中，市场经济对林地资源的配置作用积极发挥。宣州区林地合作经营模式由单一的租赁向经营权的多途径流转改变，以地入股、利益均分、资源互换等模式应运而生，宣州区最有代表性的是集体林地的股份制经营模式，即农村集体经济组织统一经营管理的林地，按照“一村一策”、“一村一方案”的要求，建立了符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，积极开展资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，依法将股权量化到户，股权证发放到户，既明确了承包经营权归属又保证了林农的受益权。目前，宣州区涉林村（社区）已全部完成“三变”改革。在此基础上，以尊重农民意愿为前提，采取多种形式引导农户以承包林地、资金、技术、劳力等合作或入股形式推进林业规模化产业化经营，通过多种形式的股份合作促进实现集体和个人资产的保值增值。

以水东镇祁梅村为例，该村集体原先有未分包到户山场206.67hm2，村民组集体和个人都想争取此山场的承包经营权，同时又因为复杂多样的历史原因，山场经营权的归属迟迟无法明确。不确定的经营权属也在一定程度上影响了该集体山场的正常生产经营，并成为了祁梅村集体经济发展的一块绊脚石。如何解决这块山场的矛盾成为了祁梅村两委成员心中时常琢磨的难题。2018年，祁梅作为集体林地股份制改革试点村，探索成立了股份经济合作社，将村办林场林权份额量化到户，确定集体与个人持股比例，通过分股不分山的方式解决村集体林场的历史纠纷问题。在此基础上，引进杭州兴意集团“亲心谷”文化旅游项目，将206.67hm2的村集体林场统一流转给杭州强圣艺术文化有限公司经营，用于亲心谷旅游景区的建设，盘活集体林地经营权，促进了村集体和村民收入的提高以及村级基础设施的改善。村集体林场经营权的流转，每年可以为祁梅村新增了91万元的集体收入。依托这些收入，祁梅村注册成立物业服务机构，承接亲心谷景区、水东镇及附近村庄公共区域的物业业务，目前该项收入在稳步提高中，进一步丰富集体经济收入来源。作为“股东”的广大村民，在2019年元月人均分红达220元。此外，祁梅村将每年安排部分集体收入用于对村组道路、沟渠及山场内的林道等基础设施的统一规划和建设，改善村民的生产生活条件，近3年累计修建农村道路5.6km，沟渠2.3km。

1.3 林业金融探索逐步深入

随着改革的深入，林农的融资诉求日益迫切。然而，林业经营周期长，社会资本进入滞后，生产要素没有充分集聚，融资问题成了制约林业经营和发展的一大“瓶颈”。为创新林业金融服务方式，助推宣州林业产业健康发展，促进林农、林业企业、林业合作社等林业经济主体的发展壮大。在利用林权直接抵押形式开展融资的基础上，2017年，宣州区依托国有森兴林业开发有限公司，在其经营范围中增加林权收储业务建立林权收储中心，区政府首期注资1000万元作为收储资本金。收储中心建立后先后与邮储银行宣城市分行、湖商银行和宣城皖南农村商业银行等金融机构签订了合作协议，约定林权抵押贷款利率比基准利率上浮不高于30%，贷款期限从原来的1年延长到3～5年。同时，宣州区制定《关于印发宣州区林权抵押贷款收储担保管理办法（试行）和生态公益林补偿收益权质押贷款管理暂行办法的通知》等文件，积极推行“公益林补偿收益权质押贷款”、五绿兴林“劝耕贷”等新型贷款模式，充分发挥金融贷款在实体经济中的助力作用。截至2021年底，宣州区全区涉及集体林地林权贷款总额8.3亿元，贷款余额3.6亿元，涉及集体林地面积1.06万hm2；其中林权收储担保贷款总额0.3亿元，贷款余额0.19亿元，涉及集体林地面积733.33hm2。

此外，林业抵御自然灾害的能力较弱，各种灾害对林业生产造成了巨大损失。宣州区森林资源面临的主要风险首先是火灾，其次是森林病虫害和雨雪冰冻灾害，小部分是山洪泥石流灾害。特别随着森林旅游的发展，进出林区人员频繁，加之农事、祭祀野外用火管理难度大，必须进一步完善林业支持保护体系。宣州区积极探索保险产品与集体林权制度改革的有机结合，已初步形成基本险（政策性森林保险）+特色保险（野生动物损害赔偿保险、森林碳汇价值保险、抵质押贷款履约保证保险）+商业性林灾保险（英大、国寿财等公司为我区推出了商业性林木火灾保险及附加险）为主体的森林保险体系，全区在保森林面积 6.13万hm2，一定程度上增强了林业抗风险能力，有力促进林业生产的持续稳定发展。

1.4 特色林业建设成效初显

深化集体林权制度改革以来，宣州区紧紧围绕林业可持续发展的总体要求，一方面强化新型经营主体培育，另一方面不断加大林业产业结构的调整，注重集体林地生态效益和经济效益得到充分发挥，实现了林业增效、林农增收的目标。截至2021年底，宣州区现有各类新型林业经营主体1000余户。其中，涉林企业332个，涉林合作社131个，家庭林场、承包大户等539个。现有林业行业协会3家、国家、省、市级林业产业化龙头企业20家、省级现代林业示范区1个、省级农民林业专业合作示范社3家、省级示范家庭林场5家。

1.4.1 林产品基地规模和品质不断提升

积极谋划竹、木本油料、苗木花卉、林下中药材等一产基地建设，按照区域化布局、规模化发展、标准化建设、品牌化经营的思路，形成“公司＋合作社＋农户”、“合作社＋基地＋农户”等多种经营模式，大力发展林业特色产业。通过近十年的培育，宣州区现有竹林面积1.53万hm2，经济林面积8733.33hm2，苗木花卉面积1.1万hm2，宣木瓜面积260hm2，油茶面积433.33hm2，枣园面积1333.33hm2。全区现有“宣木瓜”、“水东蜜枣”等国家地理标志产品2个、“十大皖药”产业示范基地6个，市级以上特色林业产业示范基地5个、森林观光示范点5个，特色林产品一产产值突破40亿元。

1.4.2 二、三产联动促进林业经济快速发展

充分发挥二、三产业的产业带动作用，林产品加工业不断壮大，生态旅游业发展迅速。宣州区依托区域内丰富的林木资源和便利的交通条件，积极引导加工企业向深加工和精加工转换升级。目前全区木材加工形成了多元化的发展格局，已有以孙埠木材加工园区为核心的240多家的木竹经营企业，从业人数达到6000余人，年总产值32.4亿元。特别是安徽博亚竹木制品有限公司、宣城福美达新材料有限公司等龙头企业的带动，促进了木材加工产业的迅速发展，提升了林木的经济效益。创建“艾子”、“博亚”、“海鸥张”、“水東”等安徽省著名商标4个、“华兴”、“福美达”等安徽省名牌产品2个。此外，作为第三产业的生态旅游业也正在蓬勃发展。宣州区有良好的森林景观资源和便捷的区位优势，一批以森林旅游、休闲观光为主的生态庄园趁势兴起，全区目前已形成以峄山省级森林公园、观塘湖、昆山湖、十八湾景区等生态旅游产业为龙头的生态旅游格局，近年来森林旅游收入接近20亿元，极大提升了林业的生态、社会、经济三大效益。

2 存在问题

2.1 林权纠纷仍然在一定程度上影响经营流转

由于历史原因，部分镇村集体林地和村组集体林地、国有林场的国有林地和周边乡镇的集体林地之间权属不清的问题，目前林权纠纷大都处于不动不发的状态，如果将这些纠纷进行调处将牵涉大量的人力物力，如何迅速有效地解决这些矛盾，理顺林业生产关系，一直是我们集体林改的难题。

2.2 林业产业大而不强

宣州区林业产业发展到如今，存在着大而不强的问题，一是种植和养殖品种单一，技术含量低、标准化程度不高、服务体系不健全，尤其是主导产业优势不明显，名牌产品少，市场竞争力不强，难以满足市场多样化需求。二是林业新型经营主体发展面临更多问题，受退林还耕、林转建指标限制等多方面原因影响，花卉苗木、木竹加工和森林旅游等各方面林业经济发展受限，各类新型经营主体在单打独斗的情况下，自身经济、人才、技术条件不足的缺点逐步凸显。

2.3 贷款难

银行等金融机构对大中型林业企业、承包大户的支持力度较大，但对林地分散的林农仍然在一定程度上存在贷款难的问题，虽然宣州区林权收储中心在一定程度上缓解了该问题，但如何让所有的林农享受融资的便利是以后应该着重考虑的重点问题之一；此外，森林保险还没有实现全覆盖，仍然是下一步需要努力的方向。

3 建议

（1）加大林权纠纷的调处力度，提高纠纷调处率，对排查出来的纠纷，坚持先易后难、分级负责、逐级调处和重在疏导的原则，安排专人专项负责纠纷的调处工作，尽量将各类矛盾化解在萌芽状态，做到组与组之间的矛盾不出村、村与村之间的矛盾不出乡镇，以进一步理顺林业生产经营关系，解放林业生产力。

（2）继续做大做强林业产业。一是重点抓好特色林业的基地建设。对绿化苗木、宣木瓜、油茶、毛竹等特色产业，通过加强扶持力度，健全服务体系等措施，尽快实现规模化、标准化生产，不断增加技术含量，提高林业效益，成为农民增收的支柱产业。二是加大林业传统加工产业的转型力度。由于以往的加工企业多为粗加工，技术含量不高，市场竞争激烈，生存空间越来越小，必须尽快转型升级，走精深加工的路子，市场才能盘活，产业才能壮大，因此需要政府和银行对发展潜力大、技术更新快的林业龙头企业进行优先扶持。三是加大森林旅游等三产的扶持力度，既打造良好的生态环境，又能创造较多的经济效益和社会效益。

（3）继续深化林业金融改革创新。以林权收储中心为基础，对内加强管理，对外增强合作在筑牢现有金融机构合作基础的同时，逐步扩大合作金融机构范围。积极为林农提供政策扶持和投融资、森林保险等社会化服务，通过大力培育林业合作经济组织，促进林业的规模经营、集约经营，加快林业产业转型升级，促进林业发展、农民增收，让山上绿起来、农民富起来、林业活起来、生态好起来。

（4）林业系统自身建设有待加强。集体林权制度改革后，林业经营主体更加多元化，社会自然投入林业越来越广泛，对林业系统的自身建设也提出了更高的要求，要加强技术人员的队伍建设，引进和重点培养一批林业专业人才，进一步完善技术推广服务机构和基层林业站所功能，为广大林权所有者提供更为便捷的服务。