SWIFT制裁对俄罗斯影响几何

文/许文鸿 编辑/白琳

新世纪以来，随着“一超多强”的国际格局演化、大国间的博弈和地缘政治日趋复杂，金融制裁由于其制裁方式比较集中、低成本、见效快等特点逐渐成为大国在地缘冲突、大国博弈中优先选择的手段。由于环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）在国际经济生活和金融系统中的重要性，切断与SWIFT系统的联系是金融制裁中烈度最强的手段之一，因此，被称作“金融核打击”。近年来，先后有伊朗、朝鲜、委内瑞拉、伊拉克、利比亚等国都被实施了SWIFT制裁。2022年2月，俄乌冲突进一步升级，美欧等国为向俄罗斯施压，对俄罗斯实施了史无前例的制裁，其中影响最大、最受人关注的制裁措施是最终切断SWIFT系统与俄罗斯部分银行的连接。美欧试图用金融手段阻止以俄罗斯为中心的金融信息流通和资金流通，从而影响俄罗斯的资金融通能力，进而引发俄罗斯国内的金融动荡乃至金融危机，甚至政权更替。

SWIFT系统在全球金融系统中的作用

SWIFT系统本质上是个金融信息交换系统，为满足各国间金融交往需要而自发成立。第二次世界大战后，随着世界经济金融活动的繁荣和电子科学技术的发展，传统的电传（Telex）、电报（Cable）技术难以满足全球范围内日益发展的经济金融活动的需求，各国间日益密切的金融交往迫切需要与时俱进的资金融通技术与金融基础设施。在此背景下，1973年5月，美国、加拿大等15个国家的239家银行自发成立了环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）组织，并在比利时首都布鲁塞尔以非营利组织的形式注册，旨在为世界各国的金融机构提供准确、安全、高效的金融信息交换服务。该组织开发的SWIFT电文标准格式是国际银行间数据交换的标准语言，传递金融专业的安全报文信息。凭借该组织提供的SWIFT Code，就可以实现全球范围内任意银行间“点对点”的资金汇兑。自投入使用以来，SWIFT系统以其高效、快捷、完善的服务极大地促进了世界范围内的经济和金融活动的繁荣，为世界经济的发展发挥了积极的作用，赢得了国际金融机构的广泛信任。截至2021年10月，来自全球207个国家和地区的11659家金融机构成为该组织的成员，分支机构遍布全球，业务几乎覆盖所有金融领域。每天处理约4200万条金融信息，划拨的资金以万亿美元计算，包括订单处理、支付确认、资金汇兑等。各国的金融机构在日常业务中也越来越依赖该系统的服务，脱离该系统在很大程度上意味着与整个世界金融体系脱钩。

SWIFT逐渐从中立立场成为西方主导的制裁工具。SWIFT组织成立后，其日常经营活动按注册地管辖原则接受比利时国家银行（NBB）的监管指导。由于比利时是欧盟成员，欧盟、欧洲央行的法律法规也是SWIFT组织开展经营活动的法律基础。总体上，欧盟国家对SWIFT组织拥有一定的主导权。冷战结束后，随着美国单边主义倾向的日益增强，美国试图让SWIFT系统为其霸权利益服务，但一直没能成功。直到2001年“9·11”事件后，美国才以“需要对恐怖主义资金进行监控”为由，开始介入并逐渐加强对SWIFT系统数据库的监控。SWIFT系统由国际金融领域的公共产品逐渐武器化，变成美国主导下的金融制裁工具。比如，2012年、2018年伊朗先后两次被剔除出SWIFT系统；2017年，朝鲜银行被剔除；2019年，委内瑞拉银行被剔除。此次俄罗斯的部分银行被剔除是美欧等国借助SWIFT系统再次展现其霸权的延续。

SWIFT与美元清算系统在金融制裁中可联合使用。SWIFT是国际支付系统中的金融信息传输系统，对银行账户进行资金划拨的是国际支付系统中的结算和清算系统。当前的国际金融体系中，美元仍是国际经济、贸易和投资往来中的最主要币种，也是SWIFT系统主要处理的清算币种（2022年3月，美元在SWIFT交易中的占比41.1%，其次为欧元35.4%）。美元的跨境支付清算主要通过CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统）完成。要限制具体银行的资金交易活动，除了切断其与SWIFT系统的连通实现对其资金往来活动的限制，还可通过CHIPS系统直接限制美元资金的流通。

俄乌冲突以来的对俄SWIFT制裁影响

1989年，俄罗斯外经银行（VEB）成为SWIFT系统的第一个俄罗斯成员。截至本轮制裁前，俄罗斯约有300多家金融机构（包括银行、部分信贷机构和金融公司）使用SWIFT系统的服务，是SWIFT组织中仅次于美国的第二大成员。

自2014年3月克里米亚事件后，美国就开始提出要将俄罗斯剔除出SWIFT系统。由于俄罗斯与欧洲国家在能源供应上严重相互依赖，使得欧洲国家无法采取该措施，但俄罗斯被切断SWIFT系统的威胁一直存在。

2022年2月，俄乌冲突爆发。在复杂的地缘政治冲突下，如美国总统拜登所说“美俄关系已完全破裂”。尽管欧美各国油价高企、天然气价格飙升、通胀攀升，但仍然通过了迫使SWIFT协会对俄罗斯采取制裁措施的决定。2022年3月2日，美欧等国的制裁名单公布，自3月12日起切断俄罗斯359家银行中的7家银行同SWIFT系统的联系。同时，SWIFT禁令对这7家银行所拥有的在俄罗斯注册的超过50%的子公司也有效。7家银行包括：（1）俄罗斯外贸银行（VTB），俄罗斯第二大银行，由俄罗斯政府控股，是专门从事对外贸易的银行，其全球性的网络在俄罗斯银行中独具特色，目前约有1400万个人客户，是俄罗斯普通民众普遍使用的银行；（2）俄罗斯外经银行（VEB），是俄罗斯专门从事项目融资和商业项目投资的政策性银行，在俄罗斯银行中第一个加入SWIFT组织，不从事个人客户业务；（3）俄罗斯工业通讯银行（Promsvyazbank） ，2017年该行是俄罗斯最大的私人银行，目前完全归国家所有，是俄罗斯军工联合体的业务银行，私人客户主要是与俄罗斯的国家公务员和国防工业的雇员合作，同时也为俄罗斯普通公民提供广泛服务；（4）开放银行（Otkritie Bank），是俄罗斯央行批准的一家私营全能银行，唯一股东是俄罗斯央行，拥有100%的股本权益，是俄罗斯的十大银行之一，目前约有300万个人客户；（5）俄罗斯银行（Bank Russia），是俄罗斯最早的私人银行之一（俄罗斯央行是Bank of Russia），主要在俄罗斯境内营业，自2014年以来一直受到制裁；（6）索夫科姆银行（Sovkombank），在2020年12月31日的俄罗斯最大银行名单中排名第9位，为个人客户提供广泛的金融服务，包括消费和抵押贷款，存款和汽车贷款；（7）新商业银行（Novikombank），由国有公司俄罗斯国家技术集团（Rostec）拥有，主要为企业客户提供服务，也为个人提供服务，重点在于为经济中的高科技部门提供财务支持，是俄罗斯30家最大的信贷和金融机构之一。

欧美多国联合对俄罗斯7家银行发起的SWIFT制裁实施后对俄罗斯立刻产生了多方面影响：

首先，被制裁的银行遭挤兑。由于被从SWIFT系统剔除，7家俄罗斯银行的客户正常经济活动所需的资金往来不能通过汇兑进行，经济活动所需的资金融通只能使用现金。尤其是许多中小企业没有足够的流动资金做缓冲，导致俄罗斯普通民众和中小企业的资金流中断，生存艰难；俄罗斯社会对现金的需求在短期内大幅增加，受到制裁的7家俄罗斯银行都出现不同程度的挤兑冲击。

由于SWIFT在国际经济生活和金融系统中的重要性，切断与SWIFT系统的联系是金融制裁中烈度最强的手段之一，被称作“金融核打击”。

其次，引发俄罗斯资本市场的动荡。制裁措施宣布后，俄罗斯的资本市场受到严重打击：对外汇需求量激增，卢布汇率暴跌；投资者集中抛售股票，莫斯科股市连续崩盘，被迫停止交易。这一方面是俄罗斯居民和企业担心卢布汇率不稳，对外汇的需求短时间内出现猛增；另一方面是西方金融机构借机对俄罗斯资本市场进行打压。

再次，俄罗斯银行的国内国际支付瘫痪，经济金融活动受到限制。被制裁的俄罗斯银行的客户（包括个人和法人实体）的资金流通受到限制，进而导致相关领域的供应链中断。国内国际支付的放缓和交易费用的增加导致商品短缺、物价上涨，并进一步推升通胀预期，导致民众收入和生活水平下降，从而对俄罗斯的经济和社会造成严重的影响。俄罗斯企业国际间贸易、投资、债务偿还等的资金划拨都受到影响，迫使俄罗斯出现债务违约，大批外企撤资离开。俄罗斯政府被迫采取了多种应急措施应对，其中包括将存款利率提高到20%，强制要求企业将80%的外汇出售给央行，禁止携带外币出境，对海外支付实施控制等。

最后，俄罗斯各类金融机构的对外资金流通带来困难，影响俄罗斯相关机构的正常国际交往。如俄罗斯向联合国缴纳会费、向国际货币基金组织还款、向国际红十字会捐款、向国际奥委会汇款等都受到影响。

对俄SWIFT制裁效果未达预期

自2022年3月12日制裁生效起，7家俄罗斯银行被SWIFT制裁已两月有余。制裁之初，对俄罗斯的打击的确很大。但经过两个月看制裁效果：俄罗斯卢布汇率回到甚至超过制裁前水平，银行挤兑现象基本消失，俄罗斯资本市场表现基本趋于稳定，俄罗斯各类机构对内对外的经济活动虽受到一定影响但仍正常进行，此次SWIFT制裁效果远未达到美欧等国预期。

为何“金融核打击”未能取得期望效果？笔者认为，具体有以下原因：

第一，俄对SWIFT制裁有所准备和应对。自2014年3月克里米亚事件起，美欧等国曾多次提出要将俄罗斯从SWIFT系统剔除，但由于多种原因最终都未能实施。在此8年多间，俄罗斯一直在准备相关的应对方案：俄罗斯先后建立了自己的金融信息交换系统（SPFS）和国家支付系统（MIR），并以政府之力大力推广，所有政府财政支付的退休金、养老金、工资等，都通过俄罗斯自己的支付系统进行，使得俄罗斯的替代支付系统有了一定的基础。从技术和功能上讲，俄罗斯开发的SPFS系统已经可以替代SWIFT系统。从推广范围来看，截至2022年2月3日，俄罗斯境内使用SPFS系统的金融机构大约是使用SWIFT的五分之一。此次，7家银行被从SWIFT系统剔除后，俄罗斯的金融机构将进一步转向SPFS系统。SWIFT系统对俄罗斯国内经济活动的影响进一步降低。国际上，已有来自12个国家的331家金融机构参加了俄罗斯的SPFS系统。目前SPFS系统的国际参与机构还比较少，被切断SWIFT系统反而将促使俄罗斯积极加强与其他国家的金融信息传输系统的合作与联系。

第二，受各方利益掣肘，此次对俄SWIFT制裁范围有限。将俄罗斯的银行系统全部从SWIFT系统剔除，会使与俄罗斯有资金往来的国家直接或间接受到严重影响。欧盟是目前俄罗斯第一大贸易伙伴，欧盟各国通常使用SWIFT系统向俄罗斯支付贸易费用。如将俄罗斯的金融系统全部剔除出SWIFT系统，欧盟将是除俄罗斯以外的最大受害者。此轮制裁实施前，美国、英国、加拿大、波罗的海三国等起初坚决要求用SWIFT系统全面打击俄罗斯，但德国、法国、意大利、匈牙利等国由于和俄罗斯经贸关系密切而坚决反对。经过磋商和施压，意大利首先同意，匈牙利等国也随后同意，最终采取了德国提出的折中方案，只将部分俄罗斯银行剔除出SWIFT系统。起初只涉及俄罗斯的5家银行，随后增加到7家。因此，多方博弈下此次SWIFT制裁对俄罗斯的打击范围有限。

美欧等国将SWIFT系统武器化，滥用国际金融领域的公共产品对别国予以打击，导致各国对SWIFT的信任降低，也促使更多SWIFT替代品出现。

第三，对俄罗斯能源的强烈需求制约了欧美制裁的效果。由于欧美各国与俄罗斯的贸易集中在能源领域，欧洲国家进口的三分之一的燃料来自俄罗斯，但此次SWIFT制裁未将欧洲国家支付俄罗斯能源货款而往来密切的俄罗斯储蓄银行、俄罗斯天然气股份公司银行等金融机构包括在内。事实上，美欧等国仍在通过以上银行继续购买俄罗斯天然气、原油和其他能源产品，从而使得制裁效果大打折扣。目前参与对俄制裁的仅有北约各成员国、澳大利亚、新西兰等40多个国家，其余国家不仅没有中止同俄罗斯的经贸关系，反而加大了对俄打折天然气、原油、化肥及其他产品的购买。

总结与思考

此次是SWIFT制裁手段首次被用于大型主要经济体，也是国际金融史上的一个重大事件。与伊朗、朝鲜等国不同，俄罗斯的经济规模更大，贸易结构更复杂，与欧美各国的金融联系更密切，在全球金融体系中融入程度也更深。被SWIFT制裁后，俄罗斯自身抵抗力较强，但对其余各方影响也不小。

总体来看，SWIFT制裁是一柄“双刃剑”，对俄罗斯影响虽严重，但俄罗斯经受8年的威胁已经有了免疫力并且做了一定的准备，因此，此次制裁对俄罗斯的打击效果远不及西方国家的预期。不仅如此，还对与俄罗斯有经济往来的西方国家造成一定的损失，如欧美投资者将收不到所持俄罗斯股票、债券的股息、红利；维萨、万事达公司将退出深耕多年的俄罗斯市场等。

鉴于此，美欧各国正在筹划新一轮更强劲的SWIFT制裁，新的制裁名单中拟包括俄罗斯储蓄银行、莫斯科信贷银行、俄罗斯农业银行等更多金融机构。此外，还计划增加有关能源制裁的部分。这样，对俄罗斯的制裁将出现多重叠加效应，进而对俄罗斯经济金融发展造成更严重的打击。

俄罗斯很清楚所面临的困境，正力图通过打造自己的金融体系和金融基础设施，并采取各种积极措施，以打破西方的制裁，摆脱对美国主导的国际金融体系的依赖，最终实现如俄罗斯外交部长拉夫罗夫所言“改变美国主导的世界秩序”的目的。

综上，SWIFT组织原本是全球化背景下世界各国金融机构自发形成的组织，逐渐成为国际经济生活中的公共产品和重要金融基础设施。世界各国金融机构在日常业务中普遍使用SWIFT系统，一定程度上是金融机构多年形成的使用习惯，其技术难度并不高。美欧等国借助其在国际金融体系中的主导地位，将SWIFT系统武器化，滥用国际金融领域的公共产品对别国予以打击，导致各国对SWIFT的信任降低，也促使更多SWIFT替代品出现。目前，已有部分国家开发了多套类似SWIFT的替代系统。同时，随着当前数字技术的发展，滥用SWIFT制裁也将驱动使用加密货币逃避可能的制裁。近年来，俄罗斯也加快了数字卢布的研发进程。未来在各种变量动态博弈下，国际支付体系可能出现多体系并存和区域化的局面，这也将加速全球范围内“去美元化”的进程。