从“实质性解决行政争议”视角刍议行政复议改革

崔 韵

中山大学法学院，广东 广州 510000

一、“实质性解决行政争议”的实质内涵

尽管在2007年向社会所推广的《行政复议法实施条例》中明显包含“解决行政争议”一项内容，但是在法律条文的详细内容中并未发现“实质性”或相似概念。因此，理解“实质性解决行政争议”，关键在于理解“实质性”的内涵。

对此，学界存在不同的观点。江必新的观点认为实质法治主义对纠纷的实质解决需要根据三个标准来判断：一是案件是否裁决终结；二是当事人之间的矛盾是否确定化解；三是案件审理完成后，对此类案件的处理标准和处理界限是否清晰明了。［1］贾亚强认为行政争议实质性解决包含妥善性、一次性和迅速性这三层内容。［2］王万华结合诉讼活动的程序性与行政争议的实体性特点，将“实质性”提炼为两方面内容：一是未再启动新的法律程序；二是行政实体法律关系获得实质处理。［3］

综合考量上述学者的观点，结合行政争议的实体性与解决争议途径的程序性特点，笔者认为“实质性解决行政争议”应有以下内涵：

（一）程序正当且实质终结

首先，程序正当是指，解决行政争议的程序是经由法律明确规定的，具备正当性，否则就不能实现行政争议解决的程序正义；其次，程序实质终结是指，行政诉讼审结后当事人不再启动更高审计的诉讼程序或再次启动诉讼程序，并且也不需要行政机关再行启动行政程序。

（二）行政相对人的权益获得实质救济

行政复议或行政诉讼的发生原因在于行政相对人认为自己的权益因为不当的行政行为而受到损害，希望借此保护自己的权益。因此“实质性”的根本遵循是行政相对人的权益获得实质救济，这并不能简单视为相对人息诉或案件审理终结，而是要求法官在查明案件事实的基础上使案件得到妥善解决，真正定分止争。

二、“实质性解决行政争议”视角的现实意义

（一）符合行政复议法的立法效力

行政复议理论在近年来的法治社会实践中不断完善，我国学者对行政复议的立法效力的认知从单一效力发展到复合效力。目前我国学者对行政复议的三项效力并无分歧，即权利救济、内部监督、解决行政纠纷。但对于三项效力的关系以及哪一项效力应作为行政复议的首要效力，学界说法不一。［4］章剑生认为，行政复议的核心效力应是解决争议，否则行政复议的立法目的也就失去其价值。［5］也有学者认为，如果将解决争议置于主导效力之位，可能会导致对平息争议的功利化追求，而忽视其合法性与公民权利的保护。不过也有大部分学者坚持以权利救济为主导效力，［4］他们认为之所以行政复议会发生，是因为行政相对人的权利遭受到行政行为的损害。

笔者认为，行政复议的首要效力应是行政争议解决。首先，在《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）和2007年所颁布的《行政复议法实施条例》中，二者都对“行政复议化解行政争议”作出了相关阐述，可见行政争议解决的效力已得到立法层面的确认。其次，行政复议的启动赖于行政相对人不服有关行政行为而提出的复议申请，且适用《民事诉讼法》中的不告不理原则，也就是说只要行政相对人没有提出复议申请，即便复议机关察觉到有关行政行为的纰漏，也不可以自主运行复议程序。由此，行政复议的首要效力在于争议解决，“实质性解决行政争议”视角与此相符。

（二）顺应行政复议的改革趋势

2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，意见中明确表达：“行政复议是指引各个利益主体采用合法与理性的方式表达利益诉求的重要途径，行政复议能否真正发挥作用，直接关系到行政争议能否在法治轨道中获得妥善处理，要引导、鼓励当事人使用行政复议的方式解决行政争议。”在这一思想的影响下，全国上下先后展开了多项行政复议制度改革的革新措施。

2008年9月，司法部发布了《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，明确表示要在全国范围内的八个省和直辖市开展相对集中复议权和行政复议委员会的试点工作。去年首创于浙江义乌的行政复议局以“集中力量办大事”的核心思维获得好评。十余年来行政复议制度的改革让行政复议权的行使朝着更独立、更集中的方向发展，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，“实质性解决行政争议”顺应了行政复议改革的总体趋势。

（三）有利于解决行政复议的程序空转问题

程序空转主要有两大方向的体现：行政机关内部的上下级行政机关之间和行政机关外部之间。［6］而“实质性解决行政争议”的视角对于行政机关内部出现的程序空转问题大有帮助。

行政机关内部出现程序空转的首要原因，主要缘于负有复议义务的复议机关对于应当履行复议义务的情况不做履行或履行不到位，这就将内部程序空转划分为两类。一类是复议机关不作为，具体表现为复议机关对行政相对人的复议申请不予理睬、复议决定逾期、遗漏复议请求等。［7］另一类是“维持会”，具体表现为复议机关不敢或不愿直接作出变更决定，复议机关作出的决定中维持、确认违法等程序性复议决定占比较大。以2018年为例，根据统计数据，2018年全国行政复议案件维持、驳回、确认违法决定的审理结果共占总数的65.89%，而变更、责令履行决定的审理结果仅占总数的2.17%。（见表1）

表1 全国行政复议案件审结情况

众所周知，当出现行政争议，行政相对人可以采用两种处理方式，要么选择直接提起行政诉讼，要么采用“先复议，后诉讼”的形式，能够看出行政复议并不是行政相对人解决行政争议的唯一手段，同时也意味着行政复议并不一定就是处理行政争议的最后环节，由此发现行政复议倘若不能合理有效地解决行政争议，将会导致有更多新的争议产生，加剧国家纠纷解决资源的浪费。

（四）更好发挥行政复议的主渠道作用

《征求意见稿》第一条就阐释了本法的立法目的：“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，根据宪法，制定本法。”立法目的条款并非一纸空文，而是对某部法律的具体条款和实际运行的总统领，进而涉及行政复议整体效力的完成。［8］当下我国的行政争议解决模式仍处于从信访到诉讼再到复议的墨守成规，这样固守的大环境与行政复议的主渠道定位是极不相称的，要改变这种局面，就得提高行政复议实质化解行政争议的效力，在复议阶段将实质性定分止争落到实处。

三、行政复议体制改革的渠道改良

鄙人觉得，行政争议可以通过行政复议得到实质性解决，标象有三：全面性、正当性、及时性。所谓全面性，就是行政复议受案范围“应收尽收”，放宽申请资格；所谓正当性，就是行政复议应依法遵循高效便捷的程序；所谓及时性，就是行政复议“冲在争议解决的第一线”［9］，发挥好过滤作用。

（一）全面性——行政复议“宽松化”

1.扩展受案范围

从理论上讲，所有的行政争议都应纳入复议范围。《征求意见稿》有关行政复议受案范围的规定，与现行《行政复议法》的规定一致，以“行政行为”和“合法权益”为双重标准。而实践中因受案范围的限制而维权失败已有先例，如“薛某光诉B市人民政府其他行政复议案”中，贵州省高级人民法院判定教师职称评审不属于行政复议受理范围，故不予受理。①参见贵州省高级人民法院行政判决书（2016）黔行终1143号。

对此，有学者主张采用负面清单模式，即在概括式肯定的基础上列举出否定情况。［10］负面清单的立法模式能够在保证行政复议受案范围清晰可操作的同时，较大程度地激发其灵活性和包容性，从而实现复议监督全覆盖、争议解决全面化。

2.放宽申请资格

《征求意见稿》维持了2007年《行政复议法实施条例》有关行政相对人和利害关系人的表述，实际上与《行政诉讼法》中的原告资格相同，而复议申请与提起诉讼是两个完全不同的法律行为，其二者的资格标准能否等同？

行政复议既具备行政监督性质，又有较强的司法性程序，由此具备行政司法的效力，同时行政复议的主要功能中包含行政监督，因此决定复议申请人的资格标准应当比行政诉讼更为宽松，否则行政复议就不能很好发挥过滤器的作用，行政诉讼的压力也会显著增加。

（二）正当性——完善行政复议程序

1998年制定《行政复议法（草案）》时，杨景宇曾强调：“不应该也不必要搬用司法机关办案的程序，促使行政复议司法化”。导致在行政复议程序的改革进程中出现了两种背道而驰的观点，一部分学者认为“司法化”行政复议不能发挥出最大效力，根本原因在于立法初衷所决定的反司法化定位，只有走机构和程序的司法化道路，才能促进行政争议的实质性解决。支持“反司法化”的学者认为，应当充分发挥行政复议机关的行政优势，避免司法干预行政。此外，还有复议程序正当化修复的折中观点。笔者认为，完善程序、实现程序规范并不意味着套用司法程序，且行政复议有鲜明的行政司法特点，司法性是其实现正义不可或缺的工具。

完善行政复议程序，可以适度扩大听证论辩式审查方式的适用范围，扩大和解、调解程序的适用范围，真正发挥行政复议的“分流”作用；提升简易程序的使用率，将是否适用简易程序的选择权交给申请人。

四、结语

站在新的历史起点，面对行政复议制度改革的关键期，国家立法机关应当周听不蔽，从“实质性解决行政争议”的视角出发，努力实现行政争议解决的全面性、正当性和及时性，满足纠纷化解对行政复议的巨大需求，助推行政复议真正担当起“主渠道”的历史使命。