新时代法治教育人才培养的理论反思与体系构建*

程 林 李 安

法治教育是一个相对宽泛的概念，通常指有目的地提高非法律专业的人的法治素养，使其知法、尊法、守法，形成对法治的认同和坚定信仰，具备自觉运用法律手段解决社会生活问题能力的教育活动。与专业、系统的法学教育相比，法治教育在教育主体、对象、内容、方法等方面，均具有较强的开放性，既可能表现为国家、社会面向一切有接受教育能力的公民进行法律知识普及、法治文化传播，又可能表现为学校、家庭针对青少年学生等特定群体进行法治思维训练、法治习惯培养。这一特性及其表征很容易带给人们一种错觉，即法治教育的“门槛”很低，无需理论指引，只要由具备一定法律或者教育学习、工作背景的人利用现有知识、经验完成即可。而事实上，从事过相关工作的人都有类似感受，在并未厘清法治教育基本理论问题的情况下开展具体教育活动，无论形式多么新颖丰富，实质也多为碎片化的法律知识传授，而且给非法律专业的人讲授法律知识还远比想象中困难得多。如果教育主体自身法治素养不高、教育能力不强，教育效果更会大打折扣。鉴于此，破解法治教育发展困境的当务之急，应是尽快将注意力从宣誓式地重述法治教育的重要性转向构建一套关于法治教育的完整理论体系，明确法治教育主体应具备的基本素养，并据此打造一支政治素质优良、法学专业功底深厚、谙熟教育规律、了解学习者心理与需求、掌握教学技能的法治教育专门人才队伍。

一、法治教育的时间向度、当代使命与核心要求

以历史演进的视角来观察，新中国的法治教育模式已经实现了从最初的运动型法律知识、法律规定普及宣传向当下的制度型法治观念、法治信仰教化引领的可喜转变。但是新时代全面依法治国与法治国家、法治政府、法治社会一体建设的宏伟目标，又为法治教育赋予了当代使命。这使得我们必须站在新的历史起点上，郑重思考如何对法治教育提出符合时代发展趋势的更高要求，以充分发挥其基础性、全局性作用，稳步提升全民族法治素养。

（一）法治教育的时间向度

1.起步阶段：运动型普法宣传模式的形成

新中国成立初期，为尽快消除旧法影响、推动新法实施以建立全新的社会秩序，党和国家开始有意识地组织宣传贯彻新法运动。在此过程中，于一段时间内自上而下向人民群众集中普及具体法律知识、宣传某一法律规定的法治教育模式——运动型普法宣传模式逐渐形成。具体而言，这一模式的实践起点是1950 年《婚姻法》的正式实施。作为新中国颁布的第一部法律，《婚姻法》不仅被认为在法律上确立了新的婚姻制度、树立了新的婚姻观念，而且还被寄予了在政治上进一步肃清封建残余、建立新的社会生活的厚望。①参见赵海全：《新中国建国初期法制实践的特征——以20 世纪50 年代〈婚姻法〉贯彻运动为例》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2017 年第1 期。故而，《婚姻法》甫一出台，党和国家就迅速组织了宣传运动、掀起了贯彻热潮。这场席卷全国，历时三年，历经初步宣传贯彻、深入宣传和执行情况大检查、以运动月形式全面集中宣传贯彻三个阶段的声势浩大的宣传贯彻运动，虽然存在着缺少系统组织安排和专门牵头部门、内容不够全面、工作平稳性和平衡性不足等诸多问题，但是却取得了转变人民群众落后的婚姻观念、破除旧婚姻制度的陈规陋习、塑造新型家庭关系、树立文明理性的社会新风尚等实实在在的效果。②参见马冀：《新中国成立初期贯彻婚姻法运动述论》，载《江西社会科学》2010 年第4 期。由此，以运动形式进行普法宣传便作为一种既与革命时期的群众运动一脉相承又能在较短时间内发挥重要作用的较为实用的法治教育手段被保留下来，并成为新中国成立以后直至改革开放初期我国法治教育的主要形态。其后的1954 年《宪法》、1979年《刑法》与《刑事诉讼法》颁行后，党和国家也均采取了类似的宣传贯彻手段，对人民群众开展法治教育。

2.稳定阶段：规划型法制教育模式的确立

进入20 世纪80 年代，受党的十一届三中全会重新确立的思想路线与作出的战略决策影响，党中央和全国各界逐渐清晰地认识到，不宜再采取临时性、突击性运动斗争的方式，而应通过法律制度的建立健全，来稳步推进国家的各项建设事业。于是，以“法律向经济、政治等社会生活诸多领域的全面渗透”③张明新：《对当代中国普法活动的反思》，载《法学》2009 年第10 期。为突出特点的社会转型日渐深入，而这也构成了我国法治教育发展的历史新情境。换言之，由于国家进入了社会主义现代化建设的新时期，法律制度被大量制定和不断完善，人民群众系统掌握、遵守的难度大幅提升，因此原来不具有常规性、持续性的运动型普法宣传模式难以继续发挥作用，取而代之的应是新的更具规划性、长期性的法治教育手段。在这种背景下，有组织、有计划、有步骤的全国性普法活动徐徐拉开大幕。1985 年底，全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，决定从次年起，用五年左右时间，在一切有接受教育能力的公民中普遍进行一次普及法律常识的教育，并且逐步做到制度化、经常化。从此，我国正式确立了由中央宣传部、司法部牵头，结合国家发展阶段性特征，以五年为一个周期设计法制宣传教育规划，既面向全体公民又针对重点对象，持续普及宪法、基本法律与专业法律知识、常识，旨在提升全民法律意识与法制观念的相对稳定的法治教育模式——规划型法制教育模式，并一直延用至新世纪。④参见张志文：《改革开放以来我国普法教育的历程回顾与对策展望——一种知识社会学的分析视角》，载《学术论坛》2018年第5 期。

3.发展阶段：制度型法治教育模式的探索

在连续编订和实施五年普法规划的过程中，随着公民法律知识储备的逐渐增加与全社会学法、守法、用法良好风气的初步形成，党和国家开始适时提出更高层次的普法要求，如在“三五”普法规划中强调应坚持法制宣传教育与法制实践相结合、全面推进各项事业的依法治理⑤参见《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第三个五年规划》。，在“四五”普法规划中指出要提高全民法律素质和全社会法治化管理水平⑥参见《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》。等。由此，法治教育的目标定位出现了从法律知识传授、法律制度普及向法治意识增强、法治实践能力提升转变的端倪。⑦参见陈大文、刘一睿：《从普及法律常识到提升法律素质的教育——改革开放30 年高校法制教育发展回眸》，载《思想理论教育导刊》2009 年第4 期。而世纪之交依法治国概念的提出与基本方略的践行，又进一步扩大了这一趋势。及至“六五”普法时期，传播法律知识、弘扬法治精神、树立社会主义法治理念、培育社会主义法治文化等多层次要求便已被同时列入规划之中⑧参见《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011-2015 年）》。。2014 年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则首次采用了“法治宣传教育”的话语表述，提出“把法治教育纳入国民教育体系”。其后的“七五”普法规划亦实现了相关称谓和内容的同步跟进⑨参见《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016-2020 年）》。。至此，我国法治教育的内涵彻底实现了由表及里、由静到动的转型升级，更加偏重于对人民群众进行法治观念、法治信仰与法治行动教育。⑩参见吴会会：《深化依法治国实践亟须提升中小学法治教育实效》，载《中国教育学刊》2018 年第3 期。而为了促使这一转型升级在实践中落地生根，2016 年以后，党和国家又陆续出台了《青少年法治教育大纲》《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》《法治中国建设规划（2020-2025 年）》《关于加强社会主义法治文化建设的意见》等一系列制度文件，尝试从不同角度对法治教育的目标、内容、方法等予以规范。据此，以制度体系构建支撑观念性、行动性法治教育向纵深发展的制度型法治教育模式探索，也在我国陆续展开。

（二）法治教育的当代使命

1.为法治中国建设奠定基石

新中国的法治教育模式之所以会在时间向度上呈现出“因时而变、随事而制”的总体态势⑪参见付子堂、肖武：《普法的逻辑展开——基于30 年普法活动的反思与展望》，载《社会科学战线》2017 年第6 期。，根本原因就在于法治教育必须以服务党和国家的发展规划和战略布局为主要使命。当前，全面依法治国已经成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略⑫参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。，基本建成法治国家、法治政府、法治社会也已经成为我国2035 年远景目标的重要组成部分⑬参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。。可以说，法治中国建设的目标任务已经非常明确。但是，总体而言，实现目标任务所需的条件尚不成熟，全社会在如何看待良法善治的意义、作用等方面还存在认识程度的差异，在怎样严格遵守科学完备的法律规范、公正高效地运行执法权与司法权、平等保障公民合法权益等问题上也存在行动能力的不足。如果这一局面不能得到及时有效的扭转，法治中国建设的目标任务将很难如期完成。故而，在新的历史时期，必须顺势调整法治教育的重心，加大弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化的力度，引导全社会进一步认同法治、实践法治、信仰法治、捍卫法治，从而夯实法治中国建设的基础。

2.为习近平法治思想传播开辟道路

推进全面依法治国，建设社会主义法治国家，根本遵循和行动指南是习近平法治思想。习近平法治思想不仅从理论基础、现实依据和实践需要等多个层面，深刻回答了为什么要全面依法治国的重大时代课题，而且还用“十一个坚持”对全面依法治国进行阐释、部署⑭参见习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表的重要讲话。，有效解决了怎样全面依法治国的重大时代难题。⑮参见张文显：《习近平法治思想的理论体系》，载《法制与社会发展》2021 年第1 期。向全社会深入系统地宣传、阐释习近平法治思想，能够使人民群众深刻理解新时代我国治国理政基本方略的重要意义、牢固树立参与法治中国建设的信心和决心。但是，习近平法治思想具有体系完整、理论厚重、博大精深的特征⑯参见栗战书：《习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南》，载《求是》2021 年第2 期。，需要借助成熟的途径和适宜的方式向大众传播，以避免陷入空洞、枯燥、晦涩的理论说教。为此，法治教育必须承担起时代重任，将传播习近平法治思想作为首要政治任务，讲清、讲活习近平法治思想的重大意义、丰富内涵、精神实质和实践要求，促进习近平法治思想真正入脑、入心，成为全社会共同的行动纲领。

3.为全民族法治素养提升赋能增效

能否实现依法治国、建成社会主义法治国家，关键因素还在于人。只有通过信念坚定、德法兼修、明法笃行的法治专门人才不断提升立法、执法、司法质量，通过具有较高法治素养的全体社会主义建设者和接班人持续尊法、守法、用法，法治中国建设才能有序推进。但是，就目前情况而言，我国公民的法治素养水平还相对较低，不仅从整体来看，人民群众参与法治建设的积极性和对法治的信仰程度不高，办事依法、遇事找法的意识和解决问题用法、化解矛盾靠法的能力不强；而且从局部来看，少数领导干部法治思维能力不足、部分青少年学生法治意识淡薄、多数企业从业人员和乡村农民法律知识欠缺等问题也比较突出，无法满足法治中国建设的实际需求。鉴于此，新时代的法治教育还必须为全民族法治素养提升赋能，既要用制度明确为谁教、教什么、教给谁、怎样教的问题，又要采用新手段、新技术加强对全体公民的教育引导、文化熏陶与实践养成，还要根据重点对象的法治需求开展分类型、分众化的精准教育，以便在培养公民法治情感、提升公民法治实践能力方面取得更大突破 。

（三）法治教育的核心要求

1.基础性与权威性统一

法治教育在新时代肩负的主要历史使命，本质而言就是成为推进全面依法治国的保障与建设社会主义法治国家的先导。而为了充分发挥出保障、先导作用，法治教育必须首先进行自我完善、升级，通过构建完备的理论体系和健全的规范体系，厘清性质、功能、目标、价值等认知问题，做好内容、途径、方法等实践规划，真正具备成为党和国家向人民群众普及法律知识、弘扬法治精神、传播法治文化、引导法治实践的必经环节、权威途径、基础手段、常规方式的基本条件，从而确保相关教育主体都能在既定制度框架内切实履行教育职责、一切有接受教育能力的公民都能在特定时空范围内接受必要教育。

2.长期性与系统性并重

法治教育是面向最广泛受众、内含多个目标层次的教化、浸润、启迪过程，需要运用法学、教育学、社会学、心理学等多学科原理，综合化解主体的思想认知、道德修养、思维习惯与行为的表现形式、社会评价、法律后果等多方面难题，是一项非常复杂、艰难的任务，既不可能在短时间内完成，更不可能在缺乏统筹规划的情况下成功，只能由党和国家预先搭建起总体目标与阶段目标均清晰明确、主要内容能满足法治中国建设的基本需求、实施路径与具体方法都切实可行的实施系统，并由不同层级、领域的相关主体通力合作，持续投入智力、人力、财力支持，扎实开展具体教育活动，才能逐步显现成效。

3.时代性与方向性兼顾

新时代的法治教育是在百年未有之世界大变局中、于中华民族伟大复兴的关键时期展开的。国际经济、政治、安全、科技、文化等格局的不断变动、深刻调整，与国内改革发展稳定的繁重任务，都给其带来巨大挑战。⑰参见《习近平：我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/14/c_1126603921.htm。面对如此复杂、多变的内外部环境，法治教育势必要紧跟时代步伐，从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，适时调整阶段目标与重点内容。但是，无论进行何种调整，它都不能偏离正确的政治方向，务必要始终坚持党的领导和以人民为中心的原则，坚持弘扬社会主义法治精神与文化，坚持为中国特色社会主义法治道路服务。

4.精准性与实效性优先

法治教育的持续开展与逐渐深入，已使全民族的法治素养有了较大幅度的提升。但与此同时，不同人群之间的接受教育能力与法治素养水平差距，以及由此带来的法治教育需求差别，也愈发显现出来。继续面向全体公民“一视同仁”地进行普适化、粗放式的法治教育，只会事倍功半。为此，新时代的法治教育必须分众化、精准式开展，即以习近平同志在中央全面依法治国工作会议上专门提出的“普法工作要在针对性和实效性上下功夫”的要求为指引，结合不同人群的受教育基础与法治素养突出短板，分别设置适当的教育内容，对应采取适宜的教育方法，在不同层次上共同推进教育总体目标的实现。

二、法治教育实施的现实困境及其主体性成因

与推进全面依法治国、建设社会主义法治国家背景下法治教育应承载的当代使命与需满足的核心要求相对照，我国目前的法治教育实践还存在诸多不足，仍有很大改进空间。其中，主体层面的教育力量过于分散、专业化程度不高、内生发展动力不足等问题，是造成现实中法治教育定位不清晰、内容不全面、方法不实用、效果不长久等困境的重要原因，亟须有针对性地加以解决。

（一）法治教育实施的现实困境

1.定位模糊化、滞后化

从宏观政策制定的角度来看，国家层面自1985 年以来连续编订的八个五年普法规划与近五年密集出台的相关制度文件，已使我国法治教育的性质与目标定位日趋明朗，即法治教育不再是单纯传授法律知识的一般普法活动，而是全面提升公民法治素养的国民教育体系与社会教育体系的重要组成部分。但是，在政策实施领域，能形成这种清晰认知并依此设计、安排体系化教育活动的主体却并不多。例如，在国民教育中担任重要角色的各级各类学校，对法治教育的定位认识大多就比较模糊⑱参见姚建涛、牟昱凝：《青少年法治教育：现实考察与理性回归》，载《社科纵横》2020 年第3 期。，突出表现在如下两个方面：一是性质上片面看待法治教育与道德教育、政治教育的关系，甚至认为法治教育主要是蕴含在《道德与法治》《思想政治》《思想道德修养与法律基础》等课程中的，因此只需在德育、政育过程中顺带进行即可，独立开展的必要性不大⑲参见王晓华：《当前青少年法治教育的困境》，载《教育家》2020 年第20 期；高德胜、章乐、唐燕：《“接上童气”——小学〈道德与法治〉统编教材研究》，人民教育出版社2019 年版，第79 页。；二是目标上避重就轻，认为只要让学生熟记教材中的法律知识，特别是义务性法律规定，顺利通过相关考试，并形成敬畏规则、遵守法律的意识与习惯，法治教育的目的就达到了。再如，在社会教育体系中，作为法治教育任务最终落实者的基层司法行政部门，以及其他相关党政部门、立法和司法机关、群团组织、企事业单位等，也多数秉持较为落后的教育观念，认为法治教育主要就是全面、及时普及与各自领域、行业相关的常用或者最新法律知识，很少会主动思考法治情感培养、法治能力提升等更高层次目标问题。这些关于法治教育定位的认识误区和漏洞，导致法治教育实践长期囿于上好一节法律课程、组织一场庭审旁听、完成一次场馆参观等不具有目标层级划分、缺乏连贯性与协同性的零散普法活动中，难以实现质的飞跃。

2.内容知识化、碎片化

实践中将法治教育的性质与目标继续定位在较低层次，带来的直接后果是法治教育的内容仍然以非螺旋式上升、非体系化的零碎法律知识和法律规定的传播与传授为主，较少整体考虑法治精神、法治文化的阐释与解读，法治思维形成过程、法治实践展开过程的演示与演练等其他领域。⑳参见刘旭东：《学校法治教育的概念与性质辨析》，载《青少年犯罪问题》2020 年第5 期。具体而言，在学校法治教育中，课堂教学的内容基本就是散见于教材的宪法及其他与学生日常生活有一定关联的法律条文是怎样规定的，至于这些规定蕴含了怎样的法治理念、应如何运用于现实问题的解决等，通常并不会深究；而为数不多的课外活动，如知识竞赛、主题演讲等，内容也多半是课内法律知识的延伸或者与特定时间、事件等相关的零星法律规定。同样，在社会中进行的法治教育，主体内容亦大致局限于宪法与民事、刑事、诉讼等常用的基本法律规定，特定历史时期颁布的诸如《民法典》《国家安全法》等具有典型代表意义和实用价值的重要法律规定，以及与某一行业从业者或者其他特殊群体生产生活密切相关的专业法律规定等三个方面。虽然向公民普及法律知识是法治教育的应有之意，但是如果不充分考虑时代需求和人群差异，一味强调法律知识的简单、重复灌输，则会严重阻碍公民法治素养的全面提升。可以毫不夸张地说，法治教育内容的知识化、碎片化倾向，很可能导致法治教育的结果是培养出大量能将个别法律规定讲得头头是道，却未能窥得法律体系全貌，甚至并不认同中国特色社会主义法治道路和社会主义法治价值观，不具备规则、诚信、程序、责任等基本法治理念，也没有享有权利、履行义务、依法参与公共事务和解决社会问题能力的公民。而这是与法治教育的当代使命完全背道而驰的。

3.方法单一化、形式化

法治教育的内容需要借助一定的形式进行展示。对于知识类内容，最为传统和基础的展示方式通常为讲授。因此，在以法律知识普及为主要内容的法治教育活动中，教育主体最常用的教育方法也是运用语言直接向教育对象阐释法律概念、介绍法律规则。其中，最具代表性的应用场景当属国民教育体系中法治课程的课堂教学。无论是在义务教育阶段还是在高中和高等教育阶段，教师都会将课上时间和精力主要用于讲解教材所涉法律知识和法律规定，并且让学生对其进行机械记忆以应付各类考试、检查与评比。而其他更能引起学生兴趣、共鸣，启发学生思维、探索的体验式、探究式等教学方法，则往往会受课前准备耗时耗力、课上节奏和尺度难以把控等因素影响而较少使用，或者仅作为补充性甚至表演性方式在有特殊需要时偶尔适用。在社会教育场域中，举办法律知识讲座，向特定受众讲解及附带性考察前文提到的基本、重要或者专业法律规定，也是最常见的法治教育方法。运用讲授方式进行法律知识的传播本无可厚非。但是，这种教育方法是以教育主体为中心的单向性信息流动。没有法律专业基础的社会公众，特别是理解能力与社会经验不足的青少年学生，只通过静听、记忆、复述等方式接收和理解相关信息，并不能自动实现理论知识与真实事件之间的融会贯通，也无法通过共情与习得获得真切的法治体验。因此，长期将法律知识讲授作为主要甚至单一方法进行“注入式”“填鸭式”教育，会让法治教育越来越流于形式，无法真正满足公民法治素养全面提升的迫切需求。

4.效果表象化、短时化

由于法治教育实践在定位、内容、方法等方面面临如前所述的诸多困境，故而我国法治教育的实际效果也并不理想。首先，如果从公民法治素养的基本构成要素——知识、情感、能力三个层次来进行综合考量，那么法治教育的效果还主要停留在最低层次的让公民掌握法律知识上，更高层次的让公民树立法治理念与信仰、具备法治思维与法治实践能力等效果并不明显。其次，即使仅从增加法律知识的角度来考察，法治教育的效果也并不尽如人意，教育对象主要是在机械、短时记忆法律规定，对法律知识的认知和法律常识的理解仍显不足。以学校法治教育效果为例来看，一般而言，学生年龄的增长应与其学法、懂法效果正相关，而学法、懂法效果又与其守法、用法能力正相关。21参见江必新：《青少年法治教育需要进行“五个转变”——兼评〈中小学法治教育读本〉》，载《中国司法》2017 年第9 期。但是，中国政法大学青少年法治教育中心于2018 年发布的相关调查报告却显示，“青少年的法律常识认知并未随着年龄的增长而提升，高中生的法律认知水平相对该年龄段的要求而言相对低下，高中生遵守和应用法律的意识也比较薄弱。”22《〈我国青少年法治教育发展报告（2018）〉发布》，载央广网，http://china.cnr.cn/gdgg/20180417/t20180417_524201496.shtml。这种理论推理与实证调研之间的矛盾结果提示我们，向社会公众普及法律知识并非如想象中那样容易，法治教育也绝不是法律规定一讲了之那么简单，我国当前法治教育的真实效果与新时代法治教育的目标要求之间还有不小的差距。如何发掘造成这些差距的深层次原因，进而破解法治教育实施的现实困境，正是我们面临的主要课题。

（二）法治教育实施困境的主体性成因

1.教育力量未获得有效整合

我国法治教育实施的现实困境，固然是多方面原因共同造成的，然而其中的主体性成因却是影响最为直接的。因为教育主体是教育的第一资源，也是推动教育发展的第一动力。从当前情况看，教育力量构成多元、覆盖面广但过于分散、未能形成发展合力，是法治教育实施困境的首要主体性成因。具体而言，虽然各级各类学校，相关群团组织、企事业单位乃至党政部门、司法机关等，均已成为了法治教育活动的组织者或者参与者，但是这些不同性质、不同条线的教育力量并未获得有效整合，既未形成对法治教育性质、功能、目标、价值的统一认知，也未形成分工明晰、权责明确、相互配合的长效机制。在开展法治教育实践的过程中，他们基本处于“单打独斗”的状态。学校在专业师资严重匮乏、校外力量无法有规律地参与日常教学活动的情况下，通常只能勉力支撑，先达到开足课时、讲出教材所涉法律知识的最低要求；相关组织、单位和部门在并不知晓自己组织或者参与的某项具体活动在法治教育整体布局中的确切位置、作用的情况下，往往也只能先满足形式要件，通过举办法律知识讲座等简单方式，追求易于客观评价的、即时显现的表层效果，以完成硬性任务或者考核要求。质言之，目前大多数法治教育主体还仍局限在各自的领域内，采取较为单一、省力的手段，完成着普及宣传碎片化法律知识等最为基础的法治教育任务，没有能力、意愿亦缺乏沟通协作平台，去统筹实现法治教育内容、方法、效果的优化提升。

2.教育主体专业化程度不高

除了教育力量总体整合不够以外，作为个体的教育主体专业化程度不高、法治素养或者教育能力偏低，难以完成高标准的教育任务，也是造成法治教育实施困境的重要主体性原因。在学校教育体系中，目前既具有法律专业背景又专职承担法治教育课堂教学任务的教师占比还很低。教学实践中，义务教育阶段的《道德与法治》课程教师仍主要由班主任即语文教师兼任；高中阶段的《思想政治》课程教师则主要由具有政治、历史等专业背景的专职教师担任；至高等教育阶段，《思想道德修养与法律基础》课程教师就主要由教授全校性公共课程的思政教师担任了。这些任课教师，一般具有两方面共同之处：一是均未接受过系统的法学学科训练，不具备扎实的法学专业功底，在涉及法治内容的教学时时常感到力不从心；二是日常带班或者教学的任务非常繁重，鲜有时间和精力参加继续教育或者通过自学全面补充开展法治教育所需的知识与技能。在此情况下，他们为了完成教学任务又避免出错，就只能“照本宣科”，机械讲授教材中的法律内容了。而在社会教育体系中，承担具体法治教育任务的主体尽管是经过相关组织、单位、部门精心筛选的业务骨干，在法律知识储备、法治实践经验积累方面具有明显优势，但是他们在教育规律与教育对象心理、需求把握，以及教学技能运用等方面，却大多为门外汉。那么，由这些教育主体主导的法治教育活动，在其自身看来内容丰富、深刻、实用，而在教育对象看来却枯燥、晦涩甚至有如“天书”，实际效果并不理想，也就不足为奇了。

3.教育主体内生发展动力不足

在专业化程度总体不高的同时，法治教育主体还普遍存在着更为严峻的自我身份认同感缺失、集体归属感很弱、内生发展动力不足的问题。其典型表现是，各级各类学校从事法治教育课堂教学的教师，在开展和参与学科教学、教研活动时，因专职教师人数较少、兼任教师又与其他主讲科目教师身份重合，而很难形成学科相对独立、成员较为固定，能够定期进行交流研讨、共同解决疑难问题的，相互促进、良性发展的法治教育教、学、研集体。加之法治教育教学效果评价体系与教师考核、晋升机制等还未建立起来，这些任课教师也很难在工作中找到获得感。久而久之，部分任课教师，特别是年富力强、积极要求进步的教师便会转向其他学科以寻求更好、更快的发展，而其余任课教师则大多会在长期“单兵作战”的过程中逐渐丧失内生发展动力，主动学习提升进而完善教学内容、创新教学方法的积极性越来越小。此外，由社会力量与国家机关选派承担法治教育任务的相关人员，如企业法律顾问、社工、律师、法官、检察官、警察等，本身分属不同行业，均有大量本职工作需要完成，并不会因为偶尔参与少量临时性法治教育活动，就建立起法治教育主体的身份认同感，通常亦不具有深入研究法治教育规律的强烈愿望，并据此产生优化法治教育活动方案、提升法治教育效果的行动力。可以说，长期以来，各类法治教育主体均不能在主观能动性支配下，自觉突破自身法治素养、教育能力偏低的藩篱，而这也成为了法治教育实施困境的深层主体性成因。

三、新时代法治教育人才培养的理念转向与路径探索

造成法治教育现实困境的主体性成因提示我们，突破法治教育发展瓶颈的重要基础，是尽快形成关于法治教育的完整理论体系，厘清法治教育的性质、功能、目标与价值，明确法治教育主体应具备的基本素养，进而探索法治教育人才培养的可行路径，持续打造能够肩负起法治教育当代使命的专门人才队伍。

（一）法治教育主体基本素养的多维度思考：以法治教育理论体系的形成为前提

1.法治教育理论体系的模块分析

法治教育不同于法学教育，主要针对非法律专业的人展开。以教育对象是否在校为标准，可以划分为青少年法治教育与社会公众法治教育两大类。无论在哪一类别中，法治教育都并非如想象中那样简单，可以由具备一定法律或者教育学习、工作背景的人利用原有知识、经验轻松完成。相反，向青少年学生传播枯燥的法律知识，向社会大众传递抽象的法治理念，促使他们提高参与法治实践的意愿和能力，还是一门专门的学问和“很难掌握的艺术”23［英］怀特海：《教育的目的》，庄莲平、王立中译注，文汇出版社2012 年版，第8 页。，特别需要智慧。

为了尽快培养出掌握这一专门学问的法治教育人才，当务之急是构建一套关于法治教育的完整理论体系，向法治教育主体系统阐释法治教育的基本理论问题，使其明晰法治教育的准确定位与完整内容，帮其探寻法治教育的有效方法，从而整体提升法治教育的实际效果。具体而言，关于法治教育理论体系的总体框架，应包括概念模块、工具模块、目的模块、价值模块四个子系统。

首先，概念模块应厘清法治教育性质，提炼法治教育内涵，梳理法治教育历史，凝练法治教育文化。要指明法治教育虽然与道德教育、政治教育紧密相关而且具有相互融通、配合的传统，但是它们在目标指向和价值取向上均有显著差异。在定性上，既不能将三者简单混为一谈，也不能将前者视为后两者的附属，而应该赋予其独立地位，只是在学校教育的课程体系安排与社会教育的内容方法设定等方面，可以将三者进行有机融合。在此基础上，要进一步明确，在全面依法治国、建设社会主义法治国家的新形势下，法治教育应当而且必须成为国民教育体系与社会教育体系的重要组成部分，是有目的、有计划地提高非法律专业的人的法治素养的重要教育活动。同时要以梳理历史上法治教育的成功经验并清醒认识不同时期法治教育的局限性为前提，探究符合我国本土文化与社会心理的法律解释路径，引导教育对象相对轻松地习得法律知识、获得法治体验。

其次，工具模块要讲清法治教育的功能与作用，确立法治教育的模式、内容与方法。要阐明法治教育必须以服务党和国家的发展规划和战略布局为主要使命，在当代应发挥出为法治中国建设奠定基石、为习近平法治思想传播开辟道路、为全民族法治素养提升赋能增效的功用。此外，还要指出新时代的法治教育应是分众化、精准式开展的，根据教育对象差异，可以探索建立分层或者条块等不同模式。例如，针对领导干部的法治教育，可以依照级别进行分层，主要进行法学理论的讲授和法治意识的培育，减少具体法律知识的解读；而针对行业从业者的法治教育，则可以依照条块进行划分，重点提升其对相关法律规定的理解与适用等。但无论在哪种模式下，都应形成螺旋式上升的内容体系与多元立体的方法体系，注重法治教育的整体性、实效性。

再次，目的模块应探讨法治教育旨在达到的总体目标，并确立遵守规则、信守契约、尊重程序、依法担责等具体目标。要使法治教育主体清晰认识到，法治教育不再只是法律知识、法律规定的普及宣传，其总体目标是从知识、情感、能力三个层次全面提升全民族的法治素养，使公民既掌握与日常生活联系紧密的基本法律知识、常识，又形成尊崇法治、信仰法治的情感心理，同时还具备运用法治思维、依法妥善解决社会问题的能力。为此，法治教育主体和教育对象都应树立起规则意识和责任意识，理解法定权利和义务是统一的，只有全体公民都养成了诚实守信和依法办事的行为习惯，个人权益、社会公益和国家利益才能在现代法治场域中得到最大限度的维护与实现。

最后，价值模块要引领法治教育方向，旗帜鲜明地指出社会主义核心价值观是法治教育的基本价值取向，确保法治教育活动在体现党的意志与社会共识的伦理价值中有序开展。要强调社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂，将其全面融入立法、执法、司法、守法各个环节，是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求24，而法治教育则是落实这一要求的重要途径。即明确法治教育主体应当通过合理安排教育内容、适当选取教育方法，在课堂教学、社会活动中，将中国特色的民主观、自由观、平等观、公正观、诚信观等传递给教育对象，使其渐次体会到国家法律和社会主义道德的相互关系，并在运用法律规范自身行为的同时也能自觉践行社会主义核心价值观。

2.法治教育主体基本素养的维度解析

前述有关法治教育的完整理论体系，在直接阐明了法治教育若干基本理论问题的同时，也间接演绎出了法治教育人才培养的迫切需求与总体要求，即尽快打造一支政治素质优良，明了并认同法治教育的独立地位与承载的当代使命，谙熟法治教育的内容与方法体系，愿意通过持续的自我提升夯实法学专业功底、掌握核心教育规律，能够自觉以社会主义核心价值观为统领有效开展具体法治教育活动的专门人才队伍。如果再从个体角度做进一步解析，这支队伍的微观组成部分，即法治教育实践中的每一位教育主体，还应当具备如下三个维度的基本素养：

其一，在身份认同层面，能够清晰地认识到其所从事的职业或者开展的教育活动，并非碎片化、形式化的法律知识简单传递乃至机械灌输，而是以全面提高教育对象的法治素养为总体目标的宏伟事业，对于推进全面依法治国、建设社会主义法治国家而言意义重大；能够据此树立起法治教育主体的职业荣誉感或者身份自豪感，进而通过积极的心理建设构筑起自我身份认同感，并主动与志同道合者“团结互助，互通有无，取长补短”24［德］第斯多惠：《德国教师培养指南》，袁一安译，人民教育出版社2001 年版，第202 页。，形成相同或者相似的目标追求和价值取向，共同培育起集体归属感。

其二，在自我提升层面，能够以强烈的使命感和责任感，持续激发成为合格法治教育主体的内生发展动力，保持与教育对象共情以及时了解其学习心理与需求的积极性，并且以此为基础对应检视自身专业水平和教学技能短板，形成自我提升的主观意愿，进而将其落实到客观行动中，合理拟定提升计划，利用有限的时间和精力，通过自主学习、集体研讨、参加培训等多种途径，有针对性、有侧重点地逐步提高法学专业化程度、提升法治教育能力。

其三，在教育实践层面，能够明政策、辨内容、善教学。即先对现有法治教育政策，特别是2016 年以来党和国家集中出台的有关法治中国、法治社会、社会主义法治文化建设的意见、纲要，最新的全国及教育系统五年普法规划，以及《青少年法治教育大纲》等设定的法治教育目标、要求形成整体性认知；后对照这些目标要求，在开展法治教育活动时，从知识、技能、理念三个角度具体辨析如何有效搭建起既螺旋式上升又层次分明、能够同时达到多重效果的法治教育内容体系；再厘清讲授式、探究式、体验式等法治教育方法的优劣、相互关系及其与不同教育内容的匹配程度，从而科学选取适宜教育方法，向教育对象阐释法律知识、传授法律技能、传递法治理念，做到对法治教育为什么教、教什么、怎么教都了然于胸。

（二）法治教育人才培养的路径探索：以共同体建构为视角

1.共同体的理念生成

一般认为，“共同体”概念源自德国社会学家费迪南德·滕尼斯1887 年发表的《共同体与社会》一书，意指基于协作关系的有机组织形式。25参见林美：《国外教师专业学习共同体研究述评》，载《教育导刊》2013 年第11 期。人们主动加入乃至构建某一共同体，主要目的是依托群体力量，满足个人精神需求或者社会需要，实现自我发展壮大和社会化生存。26参见陈晓端、龙宝新：《教师专业学习共同体的实践基模及其本土化培育》，载《课程·教材·教法》2012 年第1 期。相较于个体单独争取发展空间与为个体提供单一化发展支撑而言，利用共同体理念构筑成员之间互相尊重信任、自发研讨交流，积极参与集体活动以启发思维、反省提高，在包容碰撞的合作氛围中达成涵盖个人追求的共同愿景的社会机体，能够为个体发展创设更为广阔的时空条件、提供更加有力的人脉资源，优势是显而易见的。27参见杜静、常海洋：《教师专业学习共同体之价值回归》，载《教育研究》2020 年第5 期。特别是在个体力量微弱、自我认同感偏低、发展道路迷茫、亟需获得同伴扶持和专业指引的情况下，这种组织形式更能产生事半功倍的效果。

鉴于此，在法治教育人才培养的过程中，面对教育力量过于分散、未获得有效整合，教育主体不仅专业化程度偏低，而且还普遍缺乏集体归属感与内生发展动力的现实困境，有意识地形成专职法治教师与多元社会力量共同参与的教、学、研三位一体的共同体，协同进行法律知识更新与法治思维提升、课程准备与研发、教育历程与学情分析、经验分享与省思对话等活动，使个体在同伴、专家身上获得智慧与力量，群体实现资源共享与情感关怀，培育起法治教育人才成长的肥沃土壤，构筑起全方位、全过程的育人格局，不失为解决问题的有效路径。

2.共同体的形态表征

在由专职法治教师与多元社会力量共同组成的法治教育人才共同体中，各种参与主体的地位和作用并不相同。其中，专职法治教师应占主导地位，发挥基础性作用。其原因在于，将法治教育纳入国民教育体系后，全面、系统法治教育的主战场就已经转移到了学校。而提升学校法治教育效果的关键，则在于具体执行教学任务、完成教学目标的教师。学生学习积极性不高，充当了课堂看客，只背熟了零星法律规定，不会解决实际问题，问题主要还是出在教师身上。为此，《青少年法治教育大纲》也明确指出，“保证每所中小学要至少有1 名受过专业培养或者经过专门培训，可以胜任法治教育任务的教师”。28参见《教育部、司法部、全国普法办关于印发〈青少年法治教育大纲〉的通知》。当然，在专职法治教师培育过程中，多元社会力量可以充分发挥法律规定阐释、疑难法律问题分析、法治思维形成过程经验分享、法治实践案例提供等作用，以帮助其尽快成长。此外，当青少年学生因在学校接受了良好法治教育而具备了法律知识、树立了法治意识、形成了法治思维并陆续成为各种社会关系的主体后，法治国家、法治社会建设的基石也会逐渐牢固。由此，多元社会力量还可以在社会法治教育体系中继续发挥作用，面向领导干部、企业从业人员、乡村农民等特定群体精准开展有针对性的、持续的法治教育，确保学校法治教育的效果得到巩固和延续。概言之，新时代法治教育人才共同体的基本形态应表现为以专职法治教师为主体、由多元社会力量进行辅助与贴合的，以有效教学为核心、由共同学习和研讨进行支撑的，相对稳定且不断发展壮大的有机组织。

3.共同体的培育路径

由于法治教育人才共同体是由教育、司法等不同行业的人员构成的，他们的教育背景、职业心理和习惯、在共同体中的地位和作用、参与具体教育活动的频次和方式等均有较大差异，使其相互理解、充分交流，进而形成牢固的情感纽带、相似的价值取向和一致的目标追求，组成优势互补、配合默契、行动力强的教、学、研集体绝非易事，因此需要对共同体加以精心培育，主要路径建议如下：

一方面是探索跨学科培养模式，突出专职法治教师的法治人才属性。受到法学专业人才即为法治教育人才错觉的长期影响，目前我国500 多所法学院尚未有一所在本科阶段设置法治教育专业或者开设相应的模块课程，只有极个别法学院在硕士阶段率先开展了法治教育方向的研究生培养，但是招生规模和毕业人数都十分有限。这种状况如不能尽快改变，那么在较短时期内为各级各类学校充实足额专职法治教师的目标根本无从实现。故此，教育行政部门可以牵头尝试在师范类高校的法学院中，于本科阶段设置法治教育专业或者开设法治教育模块课程，利用法学、教育学两个学科的教育资源和教研优势，实现法官、检察官、律师与专职法治教师等法治人才的同步培养，使他们在接受专业教育的过程中即形成共同的理想信念、价值认同、思维习惯和知识体系，奠定好共同体构建的基础。

另一方面是优化在职培训模式，构筑多元社会力量助力专职法治教师成长的平台。面对现有专职法治教师法治素养偏低、对法律知识理解不深刻、缺乏法治实践经验、难以胜任高标准的教育任务而多元社会力量教育能力不足、不能满足教育对象的实际需求、无法弥补课堂教学缺憾的矛盾，教育行政部门还应协调优化现行的法治教育教师在职培训模式，组成由法治教育课程教材编写者、学科教研员、高校法治教育理论研究者以及在相关党政部门、司法机关、群团组织、企事业单位中从事与未成年人司法、青少年权益保护工作的骨干人员等构成的课程研发与讲师团队，形成包括法治教育的性质、功能、目标与价值等基本理论，常用和最新的法律规定及其典型案例、办案经验，传统与新型法治教育方法的应用、融合等三个内容层次的课程体系，有计划地对每位专职法治教师进行两到三年的体系性在职培训，使其在维持、提高原有教育能力的同时，还能逐渐具备法治人才的知识储备、思维习惯和实践经验。