从法规到法律
——《体育法》修改增设专章反兴奋剂内容

马宏俊

1 “零出现”“零容忍”的目标

近年来,中国持续规范和加强反兴奋剂工作,已然成为全球领域对兴奋剂问题最为重视、成效也最为明显的国家之一。党的十八大,党中央高度重视反兴奋剂工作,习近平总书记在多次讲话中指出,中国政府对待使用兴奋剂问题坚持“零出现”“零容忍”。党和领导人对反兴奋剂工作的重视,充分彰显了反兴奋剂工作的重要性,它不仅是体育战线的重中之重,也是建成体育强国的必要条件。

在“零出现”“零容忍”目标的指导下,我国反兴奋剂的预防及治理取得了明显的成效。已初步形成一套完备的反兴奋剂法律规则体系。2022 年6 月24 日,由第十三届全国人大常务委员会第三十五次会议修订的《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)增设“反兴奋剂”专章,对国家反兴奋剂制度的建立、规范的制定、反兴奋剂机构的设立以及反兴奋剂教育、科研和国际合作等问题都做了纲领性规定,解决了我国反兴奋剂治理主要依赖法律性文件位阶较低、重点难点问题存在立法空白的问题。此外,国家体育总局(以下简称“总局”)制定了《反兴奋剂规则》等部门规章,并完善了一系列配套的反兴奋剂规则与法律文件。从组织体系看,我国目前已基本建成“纵横交叉、上下联动”全覆盖的反兴奋剂网络体系。在反兴奋剂教育方面,形成了具有中国特色的反兴奋剂教育体系,为国际反兴奋剂治理提供了中国智慧。

尽管如此,当前我国反兴奋剂工作形势仍然比较严峻。竞技体育及学校体育中的兴奋剂事件频发,运动员面临的食品、药品、营养品风险依然较高,反兴奋剂教育接收程度不足,社会体育参与者反兴奋剂意识不足,等等。鉴于此,我国仍需加强反兴奋剂法治治理,全面推进反兴奋剂斗争。

2 不断完备反兴奋剂法律规则体系

2.1 反兴奋剂法律规则体系已初步形成

反兴奋剂实践中不断涌现的新问题,客观上要求反兴奋剂法律规则亦要不断更新,逐渐完备。近年来,我国先后制定颁布了30 余项法规性文件,逐渐形成以《体育法》为龙头、以《刑法修正案(十一)》及兴奋剂刑事案件司法解释等刑事法规为坚实保障、以《反兴奋剂条例》以及《反兴奋剂管理办法》《反兴奋剂规则》等行政法规和部门规章为支撑、以《兴奋剂违规听证实施细则》等一系列反兴奋剂法律文件为辅助的反兴奋剂法律规则体系,为我国反兴奋剂工作的全面推进提供了有力的法治保障。

1995 年8 月29 日颁布实施的《体育法》,作为我国体育领域的首部法律,第一次将反对使用兴奋剂写入其中。1999年,总局发布《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定(暂行)》,规范了不同兴奋剂违规主体的处罚内容及处罚程序。2003 年,中国政府正式签署了《反对在体育运动中使用兴奋剂哥本哈根宣言》(以下简称《哥本哈根宣言》),承诺拥护《世界反兴奋剂条例》在全球范围内的全面实施。在此背景下,国务院于2004 年3 月颁布实施了《反兴奋剂条例》,界定了兴奋剂概念及目录,明确了体育社会团体、运动员管理单位和运动员辅助人员等主体的反兴奋剂义务。2006 年8 月,我国签署联合国教科文组织《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》,允诺通过采取国家级反兴奋剂措施及国际合作致力于全球反兴奋剂治理。为将上述法律及国际法律文件落实到位,总局先后制定了《反兴奋剂管理办法》《体育运动中兴奋剂管制通则》及一系列配套的规范性文件,对兴奋剂的检查与调查、结果管理、违规听证、反兴奋剂教育等具体问题作出细致规定,并且对兴奋剂违规行为的处罚进行了全面规定。

随着我国在国际反兴奋剂治理中的作用日渐凸显,在国际反兴奋剂斗争的经验总结和发展趋势的基础上,我国也逐步从严筑牢法律责任体系,通过构建反兴奋剂刑事责任体系、推动兴奋剂入刑,向全世界展示了我国在反兴奋剂问题上的决心。2019 年11 月18 日,最高人民法院发布了我国首个审理兴奋剂问题刑事案件司法解释,为我国将反兴奋剂违规行为进一步纳入刑法规制迈出了实质性的第一步,也为打赢反兴奋剂斗争攻坚战,加快推进体育强国建设营造了最坚实的法治环境。2020 年12 月26 日,全国人大常委会表决通过的《刑法修正案(十一)》)增设了妨害兴奋剂管理罪,对于组织、强迫运动员使用兴奋剂,以及引诱、教唆、欺骗运动员使用兴奋剂等行为予以刑法规制,显著提高了运动员背后相关人员的违法成本,提升了威慑力度,为反兴奋剂斗争提供更为有力的法治保障。[1]

为了适应反兴奋剂工作的进展及要求,2021 年7 月,总局修订了《反兴奋剂管理办法》,调整了兴奋剂违规的惩处主体,补充明确了不同反兴奋剂主体的反兴奋剂职责,尤其对青少年、同一团体及重大赛事期间的兴奋剂违规作了详细规定。与此同时,制定并印发了《兴奋剂违规责任追究办法》,明确了兴奋剂违规责任范围、责任追究方式及程序问题,健全了反兴奋剂管理工作制度体系,加大了兴奋剂违规责任追究力度。2020 年12 月,总局按照2021 版《世界反兴奋剂条例》要求,全面整合吸收了《体育运动中兴奋剂管制通则》《兴奋剂违规听证规则》《运动员行踪信息管理规定》《运动员治疗用药豁免管理办法》的相关内容,制定了《反兴奋剂规则》,为反兴奋剂工作的实施提供技术性、操作性的规范和要求。[2]

2.2 现行《体育法》关于反兴奋剂重要问题的缺失

解决我国体育领域改革过程中不断涌现的新问题,客观上要求体育管理制度不断作出调整,体育法律法规亦应予以及时更新。我国现行《体育法》虽明确了反兴奋剂的态度,但是对一些重点难点问题仍缺乏纲领性规定。这导致我国反兴奋剂治理主要依赖的法律文件多为行政法规和规章,甚至是政策性文件,而非效力等级更高的法律。因此,反兴奋剂立法缺乏权威性、严肃性和稳定性。[3]

法律位阶低、立法空白、职责不明确等问题,是体育执法不规范、体育权利得不到保障的最大祸根。我国现行《体育法》缺乏关于建立健全反兴奋剂制度机制及反兴奋剂综合治理的表述,没有明确相关部门制定反兴奋剂规范的具体义务,对于参加体育运动人员接受兴奋剂检查义务、提高体育活动参与者和公众反兴奋剂意识的义务不够清晰,对于开展反兴奋剂教育、对外交流以及科学技术研究的态度不够明朗,对于反兴奋剂工作的法律责任不够明确。《反兴奋剂条例》作为我国主要的行政法规,相应规范已经滞后,无法适应反兴奋剂工作的最新发展等。为确保反兴奋剂有法可依、执法必严、违法必究,我国有必要根据已有法治背景通过自身途径完善反兴奋剂法律法规,另一方面对国际反兴奋剂立法保持极高的敏锐度,及时与国际反兴奋剂法律体系尤其是《世界反兴奋剂条例》连接贯通,唯有如此,才能使双方在认定反兴奋剂违规方面保持一致性,在世界范围内就反兴奋剂工作形成合力。

3 《体育法》增设反兴奋剂专章的价值

虽然近年来,我国反兴奋剂工作取得了喜人的成绩,然而反兴奋剂机构查处的一系列严重兴奋剂违法违规案件,背后都折射出兴奋剂源头治理不力,违规惩处力度不够,违法成本过低,行业、行政和刑事处罚难以衔接等问题。这些恶性兴奋剂事件的发生,对我国体育事业和国家形象造成了严重的负面影响。为此,《体育法》作为体育领域的基本法律,第53 条至60 条对反兴奋剂问题进行专门规定,明确禁止任何主体在体育运动中使用兴奋剂,体现出对兴奋剂的“零出现”“零容忍”态度;明确规定建立国家反兴奋剂制度和机制及相关行政机关的职责,体现出协调统一强力打击反兴奋剂的决心和实际行动,形成相应的治理体系;此外,对反兴奋剂的检查教育、科学研究及国际合作均作出纲领性规定。这一举措一方面彰显了我国对于反兴奋剂问题的鲜明态度,另一方面也为我国反兴奋剂工作提供了基本遵循。

3.1 关于禁止使用兴奋剂,禁止提供或变相提供兴奋剂的规定

公平公正是体育运动的基石,是体育竞赛的内在要求,也是奥林匹克精神的重要内核。它要求每一位体育竞赛的参加者,都要在同样的起点、同样的高度、同样的条件下,按照同样的规则进行平公平竞争,而不使用兴奋剂便是其应有之义。因此,可以说,禁止在体育运动中使用兴奋剂是保障体育运动健康发展的根本前提。新修订的《体育法》第53条规定意在从供给端发力,试图从源头遏制兴奋剂的使用和扩散。作为使用兴奋剂的主体,体育运动参加者,不仅包括专业运动员、业余运动员,还包括参加学校体育比赛的学生、参加群众体育运动的公民等一切参与到体育运动中来的个体。使用兴奋剂的形式则包括为组织、强迫、欺骗、教唆、引诱、提供或变相提供,体现出对兴奋剂的“零出现”“零容忍”态度。

3.2 关于建立健全反兴奋剂制度机制及反兴奋剂综合治理的规定

强调坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。[4]实践表明,制度优势能够在社会治理中发挥重大作用。近两年新冠疫情肆虐全球,世界各国均遭受了重大的生命和财产损失,然而中国却以成功的抗疫战果彰显了“集中力量办大事”的制度优势。我国要推进反兴奋剂长效治理体系,同样要充分发挥制度优势,积极统筹和协调卫生健康、教育、公安、工信、商务、药品监管、交通运输、海关、农业、市场监管等各项资源,建立兴奋剂综合治理协调机制,形成多部门各负其责、协调配合、综合治理、动态调整的长效机制,充分发挥各政府职能部门的主导作用。因此,国家建立健全反兴奋剂制度和机制既是优化我国反兴奋剂治理的必然选择,亦是实现反兴奋剂工作高质量发展的必然要求。

3.3 关于制定反兴奋剂规范的规定

总局作为国务院体育行政部门,肩负着组织、协调、监督体育运动中的反兴奋剂工作的各项职能,同时还负责拟订体育事业发展规划和政策,起草有关法律法规草案并督促实施,因此,由国务院体育行政部门制定反兴奋剂规范便是国家体育总局职责范围内的应有之义。近年来,我国体育主管部门先后制定颁布了30 余项文件,形成大体以国家《体育法》为龙头,以国务院行政法规《反兴奋剂条例》为核心,以国家体育总局反兴奋剂部门规章和单项运动协会反兴奋剂章程、纪律等为基础的法律与规则体系及一系列配套管理办法,共同构建起中国反兴奋剂法律规范体系。

3.4 关于制定、公布、动态调整兴奋剂目录的规定

“兴奋剂”是一个约定俗成的概念。无论是国际法律文件还是国内法律法规,均未对兴奋剂的概念作出明确的规定。在反兴奋剂实践中,国际反兴奋剂组织及世界反兴奋剂机构,均是依据相关法律文件中一个指引性、开放性、综合性的名录(包括禁用药物和禁用方法)加以认定兴奋剂的范围。因此,《体育法》第56 条明确国务院体育行政部门、药品监管、卫生健康、商务部门和海关总署等各部门对于制定兴奋剂目录义务,要求各部门相互协同、相互配合、共同制定、联合发布,以为反兴奋剂执法提供明确的法律依据。

3.5 关于建立反兴奋剂机构的规定

近年来,国外反兴奋剂管理体制都呈现出强化政府管理,建立独立的反兴奋剂机构,以立法的方式确保反兴奋剂机构的权威性,权力分立、相互制衡等特点。中国于2007 年建立国家反兴奋剂机构,即中国反兴奋剂中心。近年来,中国反兴奋剂中心肩负了组织与开展国家及各类组织兴奋剂检测调查、宣传教育、对外交流及科学实验工作,不仅为我国反兴奋剂的预防及治理奠定了基础,而且为国际体育赛事的顺利举办以及发展中国家反兴奋剂治理贡献了中国力量。新修订的《体育法》第57 条明确规定国家有必要设立反兴奋剂机构,并明确机构及其检查人员的相关职责,既是对我国已有反兴奋剂反兴奋剂机构工作的肯定,也是通过法律的形式予以固化,使其工作职责更加权威。

3.6 关于提高体育活动参与者和公众反兴奋剂意识的规定

兴奋剂“零出现”“零容忍”目标的实现,需要加强反兴奋剂宣传教育,使体育运动参与者和公众意识到兴奋剂对人尤其是青少年身心健康的危害,从而主动抵制兴奋剂的侵蚀。地方体育行政部门作为公共机构,拥有较为充足的资源和财力,具备开展公共宣传和教育的条件。基于此,以法律的形式赋予各地方体育行政部门组织开展反兴奋剂宣传教育的义务就显得十分必要。因而,新修订的《体育法》第58条明确了地方体育行政部门组织开展反兴奋剂宣传、教育的义务,从而提升反兴奋剂的全民意识。

3.7 关于国家鼓励开展反兴奋剂科学技术研究的规定

当代科学技术的进步为兴奋剂的研制和应用提供了广泛的可能性,兴奋剂与反兴奋剂的对决胜负很大程度取决于科学技术的研发水平,科学技术不断发展,使用兴奋剂的方式也呈现出多样化的趋势。因此,体育竞赛要想实现公平竞争,需要不断完善兴奋剂检测手段和检测技术。我国近年来一直鼓励反兴奋剂科学技术研究,不仅拥有专门的兴奋剂检测中心与实验室,其率先研发的干血点检查检测技术还为北京冬奥会的成功举办作出重要贡献。为了保护运动员的身体健康、维护公平公正的体育精神,国家应对有关于反兴奋剂的科学技术研究明确鼓励的态度,并通过立法的方式进一步巩固科技研究成果。鉴于此,新修订的《体育法》第59 条明确了国家对开展反兴奋剂科学技术研究的态度,为反兴奋剂的科学研究指引了方向。

3.8 关于反兴奋剂国际合作的规定

在过去的几十年中,国际反兴奋剂事业得到了很大发展。世界反兴奋剂机构建立了反兴奋剂基金,《世界反兴奋剂条例》在全球领域的普遍实施,各国政府及各国际体育单项联合会根据《哥本哈根宣言》以及《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》的相关规定,制定更为具体的反兴奋剂规则并予以全面执行,标志着一个严密的反对兴奋剂的全球性法治秩序已经形成。然而,反兴奋剂工作是一项长期且艰巨的任务,此项任务需要国内和国际的通力合作。在这样的背景下,我国应根据所缔结或者参加的国际条约的规定,与其他国家开展反兴奋剂国际合作。这种合作不仅要求我们学习并了解世界反兴奋剂法治体系和防控机制,总结其先进经验,为我国反兴奋剂工作提供借鉴,另一方面,我们还应积极增强我国在世界反兴奋治理体系中的话语权,为世界反兴奋剂防控工作贡献中国智慧。

4 结语

经过各界多年艰苦卓绝的努力,《体育法》终于在十三届全国人大常委会第三十五次会议中审议通过。鉴于《体育法》反兴奋剂立法在我国反兴奋剂法律体系的重要位置,反兴奋剂章节的内容都是统领我国反兴奋剂法律体系的纲要性条款,主要反映反兴奋剂的基本性、原则性的规定。[5]《体育法》的全面修订,助力和保障体育强国建设,全面推进反兴奋剂治理,为国内反兴奋剂工作保驾护航,为全球反兴奋剂治理贡献中国智慧。