重构社会资本：乡村环境治理的困境与突破

简世德，康乃心，王亚梅

(南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001)

近年来，随着乡村振兴战略的推进，乡村环境治理已列入到各级政府的重要议事日程。与城市环境相比，由于乡村环境污染具有分散、隐蔽、随机、不易监测、难以量化等特征，还需更有针对性地加强乡村生态环境治理力度。而现阶段乡村环境治理却面临着治理主体单一、资金扶持不足、制度供给缺乏等制约因素，严重影响和阻碍乡村可持续发展。当前，乡村环境治理已经引起党和政府的高度重视。习近平总书记多次强调要像保护眼睛一样保护生态环境，绿水青山就是金山银山。党的十九大报告将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一，提出环境治理要坚持以政府为指导，以企业为主体，社会组织和人们群众共同参与。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出要“以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，开展农村人居环境整治行动，全面提升农村人居环境质量”[1]。基于以信任、网络、规范为核心要素的社会资本与乡村环境治理在相互信任、密切合作以及一致的利益目标上具有高度契合性。因此，本文拟导入社会资本理论，借助信任—网络—规范的分析框架，探讨搭建乡村环境治理的网络平台，促进乡村合作性集体行为，提高乡村治理能力和绩效的基本路径。

一 理论基础与文献回顾

(一)社会资本

社会资本最早可追溯到20世纪70年代，后来被逐步运用于经济学、管理学、社会学等多个领域。在社会资本理论研究的探索发展中，布迪厄、科尔曼、林南和帕特南等学者的学术研究成果最具代表性。1980年，法国社会学家布迪厄正式提出社会资本概念，他认为“社会资本是一个人实际或潜在资源的总和，这些资源与某种制度化关系的持久网络相联系，此种制度化关系是被相互熟知的群体所认可的”[2]。后来，美国学者科尔曼做出更深层次的阐述，他认为“社会资本是个人所拥有的以社会结构资源组成的资本财产，主要表现为行动者之间的信任关系、权威关系和有效的社会规范”[3]。著名政治学者帕特南在科尔曼的研究基础上，将社会资本从个人层面上升到社会层面，提出“社会资本是社会组织的特点，包括社会成员相互关联的网络、信任和规范三个维度，能够促进协调行动，提高经济效率”[4]。此外，林南等学者也曾对社会资本概念表述做出贡献，他认为“社会资本是个人通过目的性行动能够动员或摄取的社会资源，它根植于社会网络和社会关系中”[5]。

通过学者们透视社会资本的不同视角，我们可以发现，普遍被认可的一种观点是：社会资本由普遍的信任、复杂的网络、持久的规范等要素构成，并且三者相辅相成、紧密相连。因此，我们倾向于采用帕特南的观点来定义社会资本。首先，社会信任能够增进社会成员之间的信息共享与相互信任，从而推动集体行动的有序展开，提高社会运行效率，社会关系网络也在此过程中不断形成与构建；其次，社会网络普遍存在于社会结构中，是社会成员之间联系的纽带，为成员提供互动交流的平台，强化成员对群体的认同感、依赖感，信任度也在这种亲密来往中逐步提高；最后，社会规范能够有效监督个体行为，减少“机会主义”倾向，为社会成员之间的来往互惠提供制度保障，维系社会秩序和社会稳定。

本文中的乡村环境治理本质是综合性体系，在“共建共治共享”格局下，不仅需要政府与社会的引导、协调作用，还需要搭建畅通的社交网络平台，把乡村居民置于环境改善的核心地位，编织密集的乡村关系网络，让乡村居民全体参与、自主管理，以提升乡村整体利益为共同目标，相互探讨对策、采取统一手段，从而推动乡村环境有序治理。乡村环境治理中的社会资本，是指嵌入在乡村社会结构中的某些特殊社会资源。主要包括：在微观层面，表现为乡村居民之间相互联系、来往互惠所形成的社会关系网络，通过此网络，人们能够不断获取自身所需的资源，如特殊信任、私人关系等；在中观层面，体现为乡村组织的行动能力、动员能力以及在乡村社会中构建的“网络联盟”；在宏观层面，表现为乡村整体高度依赖的法律法规和制度等。

(二)研究现状

对于乡村环境治理的研究，国外学者有三种代表性的观点：一是政府主导模式。基于理性经纪人假设下，人们会因经济利益而做出对环境不利的决策，因此需要政府制定法规政策，来矫正和管制个人行为[6]。二是市场主导模式。当环境侵害者和受害者之间不存在交易成本时，就无需政府介入环境治理，依靠市场化可以促使双方达成协议，有效解决环境问题[7]。三是自组织模式。无论是政府还是市场，都不能作为环境治理的唯一途径，需要从自组织角度考虑，实现乡村环境自主治理[8]。

国内研究也沿袭相似的思路，主要认为从政府主导[9]、市场机制[10]和多元共治[11]等方面，来提升乡村环境治理能力，改善乡村生态环境。近些年来，国内学者开始从社会资本角度研究乡村环境治理。输入“社会资本”“乡村环境”与“乡村环境治理”等关键词，经知网检索近十年的相关文献，研究成果主要有四个方面：一是关注社会资本在乡村环境治理中的工具作用。邱博康等认为，社会资本主要是通过约束、沟通和合作机制，相互影响到村民参与农村环境治理的具体行为[12]。二是强调社会资本在乡村环境治理中的价值功能。李建玲认为，社会资本的介入不只是对农村环境治理产生正向、积极的价值，如果原有的社会资本功能异化或价值缺失，也会产生负作用[13]。三是将培育社会资本作为环境治理模式的创新。胡中应等认为，当政府主导和市场主导两种治理模式陷入困境时，可将加强自主治理和培育农村社会资本作为一种环境治理模式的创新[14]。四是将社会资本看作是补充政府和市场的第三种治理力量。王炜等认为，充分利用社会资本，可弥补政府和市场治理农村环境的不足，缓解不同社会组织之间的冲突和摩擦[15]。姚志友等认为，社会资本能够补充社会和公众的力量，强化政府、社会和村民等多方协作治理乡村环境的能力[16]。

梳理文献可知，学者们普遍认同，社会资本在乡村环境治理中具有重要意义，二者之间的联系十分紧密。但现有研究也存在一定不足：一是虽然强调政府需重视社会组织、乡村居民等主体在环境治理过程中发挥的作用，可实际上，对其关注程度仍然不够。二是将社会资本引入乡村环境治理时，忽略了二者之间的理论契合性和内在关联性，没有深入研究其对乡村环境治理的影响，一些关键社会因素(如传统信任、村规民约)也大都被忽略，以致于在实践上出现偏差。有鉴于此，进一步探讨社会资本与乡村环境治理之间的逻辑关联，分析社会资本视角下乡村环境治理的现实困境，重构社会资本，完善乡村环境治理的实践路径，无疑具有重要的理论价值与实践意义。

二 社会资本与乡村环境治理的逻辑关联

乡村环境治理有赖于乡村居民的全体参与，需要建立一致的利益目标、高度的信任和共识的规范，进而展开集体行动，这与社会资本的基本内涵具有高度契合性。社会资本能够通过发挥合作机制、沟通机制及约束机制的协同作用，整合环境资源和协调环境利益，弥补正式制度的不足。因此，要实现乡村环境治理的善治、良治，一定程度上取决于是否拥有更高水平、更优化的社会资本作为支撑。

(一)社会信任为乡村环境治理提供心理基础

“人无信不立，业无信不兴”，信任是实现乡村环境有序治理的基石。乡村社会信任主要有两种结构，即特殊主义信任与普遍主义信任。前者建立在血缘、亲缘等先赋性的人际关系中，在乡村社会内部通过“人情关系”“熟人圈子”等形成稳固的乡土信任；后者则是趋向于普遍主义的制度信任，以法律、规章等正式制度为载体，表现为人们对法律本身和执法能实现公平公正的信念和感知。一旦拥有良好的信任，环境治理过程便更容易建立起环境信息共享机制和内在约束机制，使治理主体之间交流通畅，环境知识共享高效，达成“战略联盟”。同时，内含高度信任的社会资本也可以对各治理主体形成一种“软约束”，使治理主体自觉遵守约定，治理行为符合规范，能根据环境变化及时采取行动。与之相反，如果环境治理主体间信任度较低，便更容易诱发道德风险和“机会主义”。例如，村民因污水、垃圾等污染物环保设施建设所引发的“邻避效应”，企业因自利性违反环保法律法规等。显然，乡村环境治理需要打破和创新传统特殊主义信任，培育和推广普遍主义信任，在乡村社会形成稳固和良好的信任基础。

(二)社会网络为乡村环境治理提供沟通平台

社会网络是指社会中各成员通过特定方式建立起来的一系列社会关系。乡村社会关系网络以血缘、地缘、亲情为纽带，以家族、宗族、村社为依托，在此基础上形成了群体大体一致的生活方式和相近的价值观。在这个“熟人社会”中，人们彼此之间更能产生深刻的道德关联，形成一致的发展目标，从而积极地去理解和参与集体行为，并消解集体行为离散的可能性。一方面，如果拥有较紧密的社会网络，便能让主体之间加强信息共享，产生共鸣，增进和扩大信任感、归属感，建立和加强约束、规范，进而形成“自上而下”的环境治理协调机制，有效地减少、抑制“机会主义”和“搭便车”的现象。另一方面，如若社会网络较为松散，信息渠道闭塞，会使得信任度较低，规范约束效果差，集体行动也将难以开展。例如，有学者研究发现，当前乡村环境治理中，“集体不作为”的现象出现在农民身上，这是由政府的权威主义性、村庄治理能力不足以及村民权责不匹配等因素造成的[17]。也就是说，政府的“大包大揽”和权威主义挤压了村民的参与空间。因而，乡村环境治理需要在政府引导下，搭建紧密的乡村社会关系网络，促进乡村组织和乡村居民公平参与，对环境治理政策了然于心，并理解自身参与其中的责任与义务。

(三)社会规范为乡村环境治理提供制度保障

社会规范是群体所确立和普遍接受的行为标准，影响组织的决策与行动,它通过约束和指导主体的行为以形成机制，从而降低环境治理的成本，提升环境治理效率。规范的内容结构主要分为两种，即正式和非正式。正式规范指各种法律、政策、条例并由上级进行强制监督和执行，非正式规范指成员们约定俗成、共同遵循的行为准则,主要有风俗习惯、文化传统、价值信念等。科学合理的社会规范能够对环境治理主体起到约束作用，当国家的行政权威治理无效时，能够以道德、民约、舆论等方式进行补充。以乡村生活污水处理为例，如果村民本着互惠互利的原则，采用管网收集并统一输送至污水处理厂，或其他比较环保有效的污水处理方式，便能在村民之间形成一种“心知肚明”的约定俗成或村规民约。一旦有人违背规则，将污水乱排、乱倒，必将遭到其他村民的唾弃和鄙视，从而被列入失信人“黑名单”，丧失与他人合作的机会与可能性。反之，不合理的社会规范会使政府监督不力、管理不严，企业或乡村居民若违背规范，在追责、问责时也会变得更加困难，环境违法行为难以得到有效监管。因此，乡村环境治理要想达到最佳效果，需要正式制度与非正式制度相互补充形成整合，构建一个完整的制度规范体系，约束每一个环境利益相关者，维护集体的整体利益。

三 社会资本视角下乡村环境治理的现实困境

目前，乡村社会正处在转型时期，社会资本也遭受着现代化(流动性、市场化、城镇化)的冲击。主要表现为：其一，以乡土信任、网络、规范维系的传统社会资本遭到破坏不断消解，现代社会资本尚未有效构建；其二，社会组织和乡村居民的参与空间、参与意识等方面发生变化，严重影响了社会资本视域下的乡村环境治理效果。

(一)社会信任衰退弱化，乡村环境治理根基不稳

社会信任是乡村环境治理的根基，为乡村集体行动的展开提供条件。然而，在社会激烈变迁的时代，乡村社会流动性强、贫富差距大，一时还难以形成稳固的社会信任，乡村环境治理面临信任危机。首先，乡村社会异质化程度加深，导致传统乡土信任弱化。费孝通曾指出，“我国社会是涟漪式的圈层结构”,涟漪圈层即差序。伴随着城镇化推进，受工业化和市场化的影响，乡村社会结构发生巨变，由熟人社会转向半熟人社会，从相对封闭的乡村关系共同体中孕育和发展的“认同型”信任关系呈现脆弱性。加之改革开放以来，许多乡村居民为追求更优质的教育、文化等公共服务供给，选择往城市“双向迁移”，乡村已走向“空心化”。乡村地区人员的不断流失，致使村民的情感交流与信任合作减少，甚至变得陌生，传统差序信任体系逐步瓦解，乡村环境治理失去信任根基。其次，政府环境信息沟通不畅，导致制度信任衰退。在政府转型期间，政府与基层社会，特别是与乡村居民的沟通机制还未完全建立起来。政府不主动公开信息，也缺乏一定的宣传力度，使得村民对环境信息的了解不充分，在参与行动时有明显的滞后性和被动性，严重影响环境治理成效。反过来，信息的不对称和不均衡，也大幅度削弱了公众的制度信任，即削弱了公众对政府机构能够公平执行法律法规的信念与感知。例如，若政府发布的大气环境显示良好，而肉眼所见的却是雾霾和灰尘，公众自然会对政府环保部门透露信息的真实性表示怀疑。尽管目前中央政府制定了许多科学政策来进行监督和约束，但实际上，一些地方政府组织软弱涣散，落实政策并不到位，在公众心中形成“上有政策，下有对策”的刻板印象，加剧了政府信任危机。

(二)社会网络松散断裂，乡村环境治理行动迟缓

社会网络是提升乡村环境治理效率的重要支撑。然而，反观当下，乡村原始关系网络松散，以及政府主导环境治理的惯性行为，都构成了积累社会资本的现实阻碍。其一，乡村社会结构失衡，使得乡土关系网络松散。在快速城镇化的背景下，乡村与城市的界限变得模糊，乡村网络由封闭转向开放，掀起了迁往城市的热潮。在此过程中，人们不知不觉脱离了原先的关系网，传统的宗族关系失去原始的意义。并且，跟随城镇化步伐“走出去”后富起来的乡村士绅和乡村社会精英，往往拥有更开阔的眼界，更倾向于在城市永久定居。面对这种城乡生活水平的巨大差异，乡土的实用主义与西方舶来品“功利主义”相碰撞，形成了一种独特的伦理价值体系，而传统伦理价值体系逐渐感召力不足，被迫处于被支配地位，导致乡村居民在做出自身价值选择时更趋向功利化、淡漠化，乡村不再是一个团结的利益共同体，集体行动难以展开和持续。其二，政府主导的惯性行为，压抑公众参与空间。目前政府职能转变和行政体制改革尚未完全到位，政府在环保工作中的主导地位依然不可撼动，但政府职能交叉重叠，越位、错位、缺位的现象比较普遍，在一定程度上不断压缩着公众参与空间。此外，我国历经几千年的封建制度和君臣文化，容易让公众理所应当地将环境治理看作是“政府的事”，自身参与其中的积极性并不高，即使公众想要参与，由于现行环境法律权威性不足，也很难以一个公平的身份加入。比如，一些政府部门为逐利，在环境治理过程中争抢“有利可图”的事务，碰见“难啃的骨头”则退让，甚至相互“踢皮球”[18]，此类情况影响了公众参与的积极性及作用发挥，环境治理质量难以得到根本好转。

(三)社会规范乏力失效，乡村环境治理秩序失范

社会规范在乡村环境治理中能够约束主体的环境行为，保障主体的环境权。但是，在乡村转型时期，社会规范的乏力和失效，使得乡村环境治理面临着高度的复杂性和无秩序性。一方面，传统乡土文化式微，致使“礼治秩序”功效降低。在现代化和城市化进程中，传统乡土文化正快速消解，交通与互联网技术获得飞速发展，乡村居民从外获取信息的途径增多，自主意识得到强化，淳朴善良的乡土意识和道德观念在一定程度上发生转变，传统的“礼治秩序”和内生的“村规民约”正逐渐失去其原有的约束力。例如，社会转型时期，一些地方村民更愿意坚持功利性原则，以自身利益出发来行事，砍伐林木、开山采矿一度成为致富路径，这种行为最终使得矿渣遍野、树木减少、水土流失，乡村生态环境严重恶化。另一方面，政府公共服务低效，致使正式制度供给不足。我国现有环境保护法律体系，以《环境保护法》为主体。然而，就体系而言，现有的法律法规仍存有不完善、不科学的地方。具体而言，在环境立法方面，当前环境立法标准单一，实际操作性差，且普遍滞后于乡村发展实际，在某些重要领域更是存在较多立法空白。例如，本应受到重视的环保组织，与之对应却是专门法律的缺失和滞后，使得环保组织公益诉讼困难、筹资压力大，乡村环境治理失去有效的外部监督；在环保执法方面，因地方环保部门高度依赖于地方政府的财政和人力资源，执法过程中执法不严和执法表面化的问题凸显[19]，限制了乡村环保法律的执行力度和执行效果；在环保宣传方面，虽然大部门乡村居民的整体素质有所提高，但仍有许多人对国家正式制度的理解还不到位、认同感不强，甚至持以漠视态度，导致国家正式制度在乡村呈“悬浮态势”，难以嵌入到“村规民约”中，形成整合和相互支持。

四 社会资本视角下乡村环境治理的实践路径

从上述分析中可以看出，社会资本的参与对于乡村环境治理而言是不可或缺的重要因素。虽然乡村社会在转型时期产生巨变，但社会资本并未完全瓦解和消失，它对乡村环境治理仍产生正向影响。因此，面对乡村环境治理中存在的种种挑战，亟需重塑和构建乡村社会资本，在政府引导、社会协调的推动作用下，以村庄村民为核心，合理配置乡村社会资源，搭建畅通的社交平台，编制密集的乡村关系网络，建立规范的利益表达与协商机制，从而实现乡村环境治理善治。

(一)重构乡村信任关系，夯实乡村环境治理的社会基础

乡村环境治理需要多元主体参与，这意味着信任关系将成为其中的重要基础，信任度高时，能够减少集体行动中的交易成本，助推社会规范的顺利实现，有效提升环境治理效率。随着城乡融合程度的加深，乡村中村民之间的血缘与家族关系逐渐淡化，村民之间的传统信任基础发生了改变，而现代社会信任机制尚未完全建立。因此，亟需重构乡村信任关系，夯实乡村环境治理的社会基础。首先，重塑乡土文化，培育乡村认同感。在现代化冲击下，乡村社会内部的“认同型”信任关系已呈现出脆弱性，约束力已大不如前，需要在村庄与村民之间，建立起新的共同价值观及行为规范。解决乡村认同感，关键在于重塑乡土文化背景和文化平台，为村民提供含有共同文化的村庄象征体系，通过教育、文化活动等方式进行宣传并加以引导，促进村民形成完整的价值认知体系，塑造共同价值观。此外，还可以利用某些传统节日和文化习俗，唤醒村民的乡土情，增强村民的文化归属感、认同感，进而在村庄内形成稳固信任，助推乡村环境治理中村民集体行为的产生。其次，推动乡村信息公开，构建现代信任圈子。环境信息的不对称是当前乡村环境治理的突出矛盾，也是引发信任危机的重要因素。因此有必要借助政府力量，搭建信息长效沟通平台，解决信息上下不畅的问题，实现信息共享和相互信任。政府需制定环境信息公开办法，采用环境信息考核机制，确保公众能够依法获取环境信息，畅通公众参与和监督渠道；鼓励企业、环保组织公开环境信息，消除公众心中的信息不对称感，打破“信息孤岛”；公示信息可采用公众号、网络新闻等方式，或建立专门的信息公示平台，让公众知晓治理实时状况，也更便于获得公众的意见，提前制定和采取措施，避免行动的滞后性，从而为提高村民参与环境治理的积极性与治理能力奠定基础。

(二)修缮乡村参与网络，构建乡村环境治理支撑平台

布迪厄认为：社会网络是投资策略的产物，可以将有条件的关系变成必要的和有选择的关系，以应对特定社会关系的建立或再生产。乡村环境治理涉及面广，必须整合多方面的资源与力量。当乡村关系网络密度较高时，它能够最大程度地联结乡村内部，使信息传递通畅、沟通渠道广泛，消除乡村居民对环境治理的认知、资金和技术障碍，促进和深化乡村公众全面参与。因此，亟需修缮乡村参与网络，构建乡村环境治理支撑平台。一方面，维系原始的乡村关系网络，引导乡村居民密切协作。既要保持原有的乡村活动形式，保留村民社交活动空间和构建社会关系的载体，也要拓展新的思想交流和物质交换的平台。例如，由村委会出面，在乡村广泛开展“广场夜谈、环保文艺汇演”等活动，以喜闻乐见的形式密切邻里关系，有效修缮乡村人际关系网络。此外，引导村民参与多种形式的协作组织，例如，权益保护组织、环保议事会等。各种协作组织内部的信息、技术和资金等资源的共享，能够整合乡村资源和力量，改变乡村分割状态，实现环境资源合理配置。村民通过亲身参与，在提升组织认可度的同时也能发现自身不足，进而将环境治理和环境保护逐步融入到自身行为选择之中，带动村庄共同致力于环境保护，使环境治理成为一种良性循环，提升乡村环境治理的整体水平。另一方面，大力发展乡村环保组织，拓宽乡村公众参与网络。培育和发展乡村环保组织，能够有效地改良和优化社会资本。乡村环保组织将分散的个体聚集起来，搭建沟通交流平台并不断提供环境信息，建立起政府与乡村之间的良性互动机制，社会关系网络便在互动过程中形成并不断拓展，社会资本存量也因此不断积累。政府应完善乡村环保组织的专门法律，降低乡村环保组织成立门槛，帮助乡村环保组织解决各种困难，同时提高对乡村环保组织的认知和信任，积极与乡村环保组织协商和咨询意见，衔接起政府力量与乡村社会力量，并加大引导式资金补贴，规范乡村组织之间的适度竞争。此外，乡村环保组织也要寻求自我发展，加强人才引进、建立规章制度，提升参与环境治理的能力，充分发挥其在乡村环境治理中优化环境资源配置、提供公共环保服务的协同效应。

(三)健全乡村社会规范，建立乡村环境治理制度保障

完善社会规范机制有利于约束和管控主体的环境行为，同时也能切实保障主体合法权益不受侵害，从根本上解决社会矛盾。乡村环境治理只有以社会规范机制为引导，将自治、德治、法治有机结合，鼓励村民积极参与乡村环保事业，保障村民的知情权、参与权，才能达成乡村环境保护共识，推动乡村环境治理体系的建设。因此，亟需健全乡村社会规范，建立乡村环境治理制度保障。其一，健全乡村社会规范，恢复“礼治秩序”传统。“遵礼而治”的传统乡村社会将“礼”作为某种行为准则和处事理念内化于人们心中，外化于日常一言一行，能有效维护乡村社会的稳定。在环境治理过程中，从“礼”和村庄舆论两个方面对村民的行为进行制约和监督，这种方式会令“越轨者”抬不起头，人际关系逐渐边缘化，从而丧失与他人互惠合作的可能性。基于这些风险因素的考量，村民会自觉遵守“软约束”，维护自身权益和乡村生态环境平衡，特定情况下乡村社会的这种潜规则有时比政府行政作用更大。与此同时，将社会主义核心价值观融入乡村秩序，注重对村庄村民公共精神和社会美德的培育，有效提升村民的环保素质，加强村民对环境治理秩序规范的认同。其二，加强乡村环保法制建设，完善乡村公众参与机制。首先，要完善乡村环境保护的相关法律法规，对立法空白不断进行填补，在《环境保护法》及相关法律基础上，从国家层面制定专项保护条例，确定环境治理主体的环境权利和应尽义务，为公众参与乡村环境治理提供法律依据。政府及环保部门必须严格执法，确保政府的环保执法落到实处，司法部门必须公平处理环境诉讼案件，维护乡村环境公平正义。其次，制定更加规范化、细化的乡村环境标准和奖惩制度。对遵守环境标准和为环境保护做出突出贡献的企业或村民给予奖励，对不遵守环境标准的企业或村民进行依法查处。最后，进一步完善公开听证制度和环境公益诉讼制度，让公众参与政策制定，倾听和接纳他们的意见，使公众获得政治参与的满足感，同时也要设立环保专线、环保信箱等，接受公众的监督，保障公众的正当参与权益能够实现，营造全民共同治理、保护乡村生态环境的良好氛围，促进我国乡村环境治理事业的长久发展。